新时代城市基层网格化服务管理的创新逻辑及实现路径——基于J市Z区的案例分析.pdf
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1、第2 1卷第4期2023 年 7 月Journal of Jiangsu Ocean University(Humanities&Social Sciences Edition)DOI:10.3969/j.issn.2096-8256.2023.04.004新时代城市基层网格化服务管理的创新逻辑及实现路径基于J市乙Z区的案例分析江苏海洋大学学报(人文社会科学版)Vol.21No.4July 2023臧文杰1-2,陈瑞1(1.山东青年政治学院政治与公共管理学院,山东济南2.山东大学政治学与公共管理学院,山东青岛摘要:进入新时代,城市基层治理困境和自上而下的顶层设计共同驱动了基层网格化服务管理的新
2、一轮创新实践。在创新内容方面,网格化服务管理吸纳了党建引领、共建共治共享、资源下沉、智慧化治理等新理念;在创新路径方面,网格化服务管理形成了服务、管理、组织、队伍、技术等同心五维三层级路径。这些创新实践消解了基层治理中强社会流动与管理精细化之间、资源不足与服务精准化之间以及行政主导与基层自治活力之间的多重困境,实现了基层治理的提质增效,也为市域治理现代化提供了有力支撑。为保障该领域创新实践的可持续发展并在更广范围推广,应从创新动力、创新资源、创新内容和创新路径四个方面着力优化其创新实践举措。关键词:政府创新;网格化服务管理;管理精细化;服务精准化中图分类号:C93文献标志码:A250103;2
3、66237)文章编号:2 0 9 6-8 2 56(2 0 2 3)0 4-0 0 33-11一、问题的提出2004年北京东城区在城市管理中推行的网格化管理模式迅速在全国推广,随后浙江舟山又形成“网格化管理、组团式服务”1的模式,在加强网格化管理的同时,强化了服务功能。党的十八届三中全会也明确提出基层治理要实现网格化管理、社会化服务,推动了全国范围内网格化服务管理的创新进程。进入新时代,党中央围绕构建基层治理新格局、推进市域治理现代化的重大部署,又提出了新理念、新要求。如党的十九大明确赋予基层党组织领导基层治理的职责,党的十九届四中全会提出“推行网格化管理和服务推动社会治理和服务重心向基层下移
4、,把更多资源下沉到基层,更好提供精准化、精细化服务”2 136;2 0 2 1年4月,中共中央、国务院联合下发的关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见又围绕综合网格划分、网格管理服务事项等提出指导意见。在上述顶层设计下,各地以创新驱动城市基层网格化服务管理,使网格化管理日趋精准化、服务逐渐精细化,形成了新一轮创新实践。那么,新时代以来,城市基层网格化服务管理创新的动力、内容和路径是什么?效果如何?本文围绕上述问题,通过构建新时代城市基层网格化服务管理创新逻辑的分析框架,在对J市乙区典型创新案例进行分析的基础上,提炼出有效创新路径,并探讨创新可持续、可推广议题。*收稿日期:2 0 2 3
5、-0 4-2 8;修订日期:2 0 2 3-0 6-0 2基金项目:教育部人文社会科学研究项目中国特色社会主义理论体系研究专项(2 2 JD710022);山东青年政治学院校级项目(SJQNXM202204)作者简介:臧文杰(1993一),男,江苏徐州人,山东青年政治学院政治与公共管理学院讲师,山东大学政治学与公共管理学院博士研究生,主要研究方向为基层治理。34江苏海洋大学学报(人文社会科学版)2023年7 月二、文献回顾与分析框架(一)文献回顾:网格化服务管理创新的成效、局限及扩散1网格化服务管理创新的经验成效在早期城市网格化管理创新阶段,陈平介绍了北京市网格管理法应用情况31;王名等研究了
6、北京市网格化服务管理模式4。在北京模式基础上,杨逢银从公共服务视角,分析了浙江舟山的创新实践,认为其形成了新模式,强化了服务功能5。童星从组织创新视角,总结了南京“网格连心、服务为先”的“仙林模式 6 。汪习根等从法理学视角探讨了湖北省宜昌市围绕政务信息管理、人事管理、治安防控等六方面进行的网格化制度创新7。经历维稳管控和组团服务两个发展阶段后,网格化管理出现了强化社会参与、“政社”互动等新特征,形成了政社团结的社会秩序8 2网格化服务管理创新的多重局限当前,网格化服务管理创新以行政主导为主,具有一定的受动性和高成本特点,可持续性不确定9,并未触及行政管理体制改革,导致管理层级增加10 ,存在
7、着动力被动性、技术非适宜性、资源依赖性等局限,这表明治理技术现代化应与治理生态多样性相适应11。在乡村网格化创新方面,国家通过推行网格化管理,以技术治理方式将权力深入乡村,实现了有效管控、基层维稳、矛盾化解的目标,但技术治理效能提升还需要同基层政权建设、基层自治紧密结合12 。在城乡一体化背景下,社区网格化创新还要围绕制度、信息、队伍、网格党建等深人推进131。3网格化服务管理创新的扩散机理杨代福发现我国城市社区网格化管理创新扩散曲线呈现“S形”,具有创新扩散的一般特征;各地是否采纳城市社区网格化管理受7 个因素影响14。周志忍等探讨了创新扩散中的变异现象及其机理问题15。政策扩散中还存在组织
8、间学习的微观机制,政府组织通过在技术导向学习和社会导向学习之间的复杂选择,促使其选择性吸收和改造网格化管理的政策原型16 。赵强运用事件史分析,构建了制度压力和政府自身特征对网格化服务管理创新扩散的影响模型17 。概言之,已有研究成果丰富、视角多元,但仍存在两方面不足。一是研究视角不够系统。已有研究侧重于网格化服务管理领域创新的内容、举措、成效、机理等某一个或几个方面的研究,缺乏较为系统的考察。二是研究内容滞后于新时代各地新一轮的创新探索。新时代以来,该领域如何将一系列基层治理及市域治理现代化的理念和要求融人其中,具体创新的动力、内容、路径及成效如何?具有怎样的创新逻辑,是否具有可持续性和可推
9、广性?这些都是当前需要回应的现实问题。(二)分析框架:网格化服务管理的创新逻辑网格化服务管理创新是当前地方政府在构建基层治理新格局、推进市域治理现代化进程中重要的创新着力点,因此我们应将其放在地方政府创新的研究脉络中分析,运用该领域理论资源搭建分析框架,来全面透视案例对象的创新活动。从政府创新整体视角看,吴建南等认为政府创新包括创新的动因、主体、内容、方式、绩效五个维度,它们构成了政府创新的基本属性,政府创新的构成要素及其之间的相关关系就是政府创新的要素分析框架18 。为更加系统地全面考察当前网格化服务管理领域的创新活动,本文借鉴了政府创新的要素分析框架,构建了包含创新的动力、内容、路径、成效
10、四维度要素的城市基层网格化服务管理的实践创新内在逻辑分析框架(如图1所示)。一些学者从创新扩散视角审视各地网格化创新,如第4期臧文杰等:新时代城市基层网格化服务管理的创新逻辑及实现路径基于J市Z区的案例分析一35创新动力项层设计拉动中央:一般性战略指导省级:针对性战略指导市级:精准性战术指导强流动与管理精细化治理因境推动资源不足与服务精准化行政主导与自治活力创新内容嵌入党建引领核心要求融入共建共治共享理念投入内外双重治理资源汇入多功能的社会力量植入智慧化的治理技术创新路径组织创新:基础路径管理创新:关键路径服务创新:核心路径队伍创新:保障路径技术创新:支撑路径创新成效直接目标解决困境执行政策根
11、本目标网格化模式升级最终目标效能提升实现善治图1城市基层网格化服务管理的实践创新内在逻辑分析框架Fig.1 Internal logical analysis framework of practical innovation of urban grassroots grid service management1创新动力地方政府的创新动力来自两方面,一方面是自上而下政策的顶层设计拉力,另一方面则是自下而上的基层治理困境形成的推力。(1)顶层设计拉动。网格化服务管理创新需遵循中央、省、市三个层级的顶层设计。中央顶层设计具有一般性战略指导意义,保障创新的系统性。省级顶层设计是基于本省市域特点和基
12、层群众需求进行谋划,具有针对性战略指导意义。市域是国家治理体系运转的重要节点19,市级顶层设计具有精准性战术指导意义。(2)治理困境推动。首先,强社会流动和管理精细化困境。作为城市生活单元的社区成为流动人口集散地,许多社区出现人口倒挂现象,强流动性给社区网格精细化管理带来压力。其次,资源不足和服务精准化困境。当前“过紧日子”成为党政部门长期坚持的重要指导思想2 0,使得基层治理资源不足,不得不首先保障完成下沉的行政事务,致使服务精准化目标虚置。最后,行政主导与基层自治活力困境。各级政府通常会将大量事务传导汇聚到基层,由社区两委和网格员承担,导致居民自治缺乏有效引领和组织。2创新内容新时代以来,
13、党和政府围绕构建基层治理新格局、推进市域治理现代化的一系列顶层设计是网格化服务管理实践创新内容的核心参照。概而言之,主要包括以下五个方面。(1)嵌入党建引领核心要求。当前,党建引领基层治理已成为我国基层治理的内在要求和特色2 1,嵌入党建引领是网格化服务管理实践创新的核心要求。(2)融入共建共治共享理念。基层网格化服务管理应由单一行政力量主导向多元主体共同参与转变,使每个网格都成为共同参与、共享治理成果的平台。(3)投入内外双重治理资源。无论精细化管理还是精准化服务,都需要通过外部资源下沉和内部资源挖掘、动员,充实其资源。(4)汇人多功能的社会力量。无论是共建共治共享理念融入,还是网格资源投人
14、,都需要网格吸纳各类组织化力量。(5)植人智慧化的治理技术。要实现精细管理和精准服务,基层网格需要持续加强和完善网格的智慧化治理技术,这是实现智慧社区乃至智慧城市的基础。3创新路径基于创新内容,可从五个维度系统推进创新路径。(1)服务创新是核心。中共中央关于深化党和国家机构改革的决定提出“建设人民满意的服务型政府”2 2 ,构建服务网格是实现公共服务职能、建设服务型政府的重要载体。(2)管理创新是关键。行政主导36下的网格化管理,运行成本高2 3,服务虚置,对基层自治也造成挤压2 4。因此,应协调好管理与服务、管理与自治的关系,创新网格化管理方式,寓管理于服务。(3)组织创新是基础。可以从党组
15、织嵌人、纵向组织联动、横向组织覆盖、多网融合等方面实现。(4)队伍创新是保障。围绕网格员队伍不稳定、专业能力不足2 5 等问题,可以通过系统综合的队伍建设来解决。(5)技术创新是支撑。上述路径都需要数字化、网络化、智慧化技术的系统支撑。4创新成效创新成效可从三个层面的目标实现程度来评判。(1)直接目标是解决基层治理困境,贯彻落实好关于网格化服务管理的顶层设计。(2)根本目标是网格化模式升级,超越北京东城区、浙江舟山等地模式,形成网格化治理模式。(3)最终目标是提升效能,实现善治。三、研究设计(一)研究方法就研究问题类型而言,创新的动力、内容的选择,实质上是创新内在逻辑问题,属于“为什么”的问题
16、。创新的路径、成效属于“怎么样”的问题。研究方法的选择要基于研究问题类型,案例分析最适合解答“为什么”和“怎么样”的问题。尽管每个个案都有独特的情境条件,但对个案的分析性归纳2 6 8 3,仍可实现走出个案的目的。(二)案例选择为解答上述问题,本文选取S省J市Z区基层网格化服务管理创新案例为研究对象。一方面,是因为新时代以来,在基层网格化服务管理创新案例中,Z区具有典型性。2 0 19年,S省按照习近平总书记“走在前列、全面开创”指示精神,在全国率先开展市域社会治理现代化试点,培育了一批创新成果。其中,在城市基层网格化服务管理方面,J市Z区创新成效显著,全区131个社区全部纳入网格化服务管理,
17、其辖区多个社区获评国家级、省级示范社区。另一方面,从经验资料收集的可及性看,笔者所在课题组同区委政法委有工作交流往来,这为课题组开展实地调查、深度访谈以及收集案例资料提供了便利。(三)资料收集2021年7 月至8 月,笔者所在课题组参与观察了J市Z区多个街道社区的网格化服务管理创新实况。期间,收集了Z区委政法委编写的Z区基层网格化服务管理工作经验交流材料疫情防控与市域治理现代化现场观摩经验介绍等相关材料,参加了由Z区委政法委组织召开的基层网格化建设经验座谈会,获得了丰富的一手资料。此外,课题组分别从S省、J市、Z区官网和媒体报道中收集了大量二手资料,为研究提供了材料支撑。四、案例分析:J市Z区
18、网格化服务管理创新的全景扫描2019年,S省在全国率先开展市域社会治理现代化试点,S省委政法委、组织部等11个部门联合出台了推进市域社会治理现代化的实施意见和相关配套文件,对全省市域社会治理作出顶层设计。根据中央、省委部署,J市成立领导小组,出台关于推进市域社会治理现代化建设的实施方案,对全市网格化服务管理创新作出精准指导。基于此,J市Z区陆续出台了关于加强网格化建设推进基层治理的意见关于以高质量党建引领基层网格化治理的实施意见等规范性文件,Z区各街道社区积极探索创新,形成了基层网格化服务管理新格局。其创新路径包含以下五个方面。江苏海洋大学学报(人文社会科学版)2023年7 月第4期臧文杰等:
19、新时代城市基层网格化服务管理的创新逻辑及实现路径(一)基础路径:推进组织创新1网格化党建,引领示范Z区注重发挥基层党组织在网格化服务管理中的作用,从组织层面创新网格化党建路径。各街道建立起“街道党工委一社区综合党委一网格党支部一楼宇党小组一党员中心户”五级组织架构。各社区以“服务管理到网格、一切工作到支部”理念,把党支部建在网格上,以单个或若干个居民楼栋为单位建立党小组,实现了党建与网格有机融合,把党支部的政治和组织优势转化为治理优势。2网格整合,多网合一针对街道职能部门独立设置的大量网格系统造成的网格林立、互不兼容问题,Z区将分属各街道职能科室的党建、综治、城管、民政等网格统筹合并,实现各类
20、网格互通互联,多网合一。3细分网格,实现联动各街道社区通常按照“精准定界、规模适度、管理便利、资源均衡”原则,以30 0 50 0 户或10 0 0 人的标准划分,将网格细分为街道“直属网格”社区“专属网格”和“基础网格”三类。这有助于实现“一格多用、互联互动、协同发力”,消除了因条块分割、信息孤岛、团队分散等带来的弊端。4组织吸纳,共建共治各街道社区注重加强与辖区单位、“双联系双服务”企业等各类基层组织的合作,吸纳它们参与网格共建共治,为辖区居民提供各类服务。如2 0 2 1年泺源街道与共建单位签订了义诊、助残、青少年成长等服务项目50 多个,引入多家社会组织实施为老服务项目,先后邀请驻地单
21、位、“双联系双报道”单位参加社区“邻里一家亲”、邻里节等主题活动近百场,形成共建共治良好氛围。(二)核心路径:推进服务创新1构筑多样化服务体系各街道社区以网格为载体,通过签订共驻共建协议书、项目认领书、责任书等方式,鼓励辖区各类基层组织参与网格服务,创新服务方式,形成包括政务服务、自助服务、志愿服务等在内的多样化服务体系。(1)政务服务方面,明确了社区专职网格员为社区居民代办有关事项。(2)自助服务方面,通过开发智慧社区APP”,打通6 8 家政府数据及各类社会信息数据,实现便民服务全天候、一体化。(3)志愿服务方面,依托“契约化共建”制度,邀请辖区机关单位和企业通过项目服务,认领群众急需、务
22、实管用、精准到位的志愿服务项目,实现志愿服务组织化。2打造精准化服务品牌为优化网格服务,各街道社区普遍建立了需求、资源、项目“三张清单”,并通过“点单十定制”等方式,提供精准服务。如杆石桥街道与43家“双报到”单位、40家区域化党建成员单位建立“三张清单”,签订共建项目6 大类134项,累计开展走访慰问、义诊、文化服务进社区等共建活动6 7 3次,惠及居民2.3万户。同时,Z区坚持需求导向、问题导向,打造了“红色微家”“红色港湾”等网格服务品牌。(三)关键路径:推进管理创新1形成无缝隙运行机制围绕网格日常运行,各街道社区形成了“日巡查、周分析、月研判、季评比、年总结”的无缝隙工作机制。每天,网
23、格长在网格内至少巡访1次;每周,社区召开例会,查看“网格服务专员”工作日志记录,调度工作情况,对不能解决的问题上报街道,对已经处置的问题及时反馈给居民;每月,街道在各社区轮流召开现场会,深入分析群众反映的问题情况,共议重大事项,协商解决有关问题。2形成呼应一联动机制基于J市Z区的案例分析网格员通过日常巡访、线上小程序、12 345热线等途径及时发3738现各种不稳定因素和倾向性、苗头性问题,确保所有可能影响稳定的因素全掌控,做到有苗头早发现、早处理,把问题消灭在萌芽状态,对网格中解决不了的问题,通过“网格呼、街道应”方式,利用民警、市场监管、城管等职能部门下沉的网格力量,协助破解网格难题。3形
24、成网格微协商机制Z区各社区坚持在网格中依靠社区力量自主解决问题,坚持通过搭建“商量”平台,召开网格议事会,商量解决办法,这赋予了参与者发表意见的机会,使小事不出网格,从而调动居民议事协商积极性,激发自治活力。(四)保障路径:推进队伍创新1形成“1十1十X十N网格员队伍配置模式Z区出台网格员队伍建设工作办法,各街道社区的每个网格中形成包含1名网格长、1名网格员、X名网格指导员和N名群众服务专员的网格员队伍配置模式。街道层面,网格长一般由党工委副书记和办事处副主任担任,网格指导员由相关科室人员担任。社区层面,网格长一般由社区书记或“两委”成员中的党员担任,网格员由其他“两委”成员担任,网格指导员由
25、办事处相关业务科室及辖区共建单位人员担任,网格服务专员由社区志愿者、小区物业及辖区相关企事业单位人员担任,形成了强有力的队伍结构。2形成多样化网格员工作创新方法各街道社区积极总结工作创新方法,持续优化,使之标准化、可推广,推动网格员由“业余选手”变为“行家里手”。如探索出“345”工作法,“四百走访”“五个六”的工作要求。所谓“345”工作法,是指网格员要对网格内工作做到“三清晰”“四明确”“五上报”。“四百走访”是指常态化开展进百家门、访百家情、送百家暖、结百家亲活动;“五个六”则是要求网格员在网格走访中六必访、六必到、六必报、六不准、六不让。3形成先锋模范的制度化引领各街道社区细化党员参与
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