我国农村土地经营权制度的发展困境和路径研究.pdf
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1、土地经营权是土地经营者所拥有的对土地占有、使用和收益的权利。它作为一项权益从土地承包经营权中独立出来,与国家实施农村土地“三权分置”政策有直接关系。从不存在独立经营权时的集体所有直接经营,到“统分结合、双层经营”的一体承包经营,再到“三权分置”政策下土地经营权能够自由流转,农村土地经营权发展体现出了理论逻辑、历史逻辑与实践逻辑的统一。一、“土地经营权”制度的理论逻辑与历史逻辑农村土地经营权作为一项独立的权能,我国农村土地经营权制度的发展困境和路径研究李帅东,初传凯(武汉大学 马克思主义学院,湖北 武汉 430072)【摘 要】土地经营权是“三权分置”政策施行下独立出来的一个全新权能概念,但其与
2、土地所有权、土地承包权仍有着密不可分的联系。土地产权理论框架下的土地经营权制度具有深厚的理论背景、清晰的发展脉络和具体的现实困境,体现出理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑的统一。当前“三权分置”背景下农村土地流转进程发展迅速,然而土地经营权本身还存在着概念和法律界定上的理论难题,在流转过程中也存在土地流转不规范、承包农户的土地经营权受侵害、土地所有权承包权受侵害和配套政策设施不完善等现实困境。发展和完善土地经营权制度,确保土地经营权流转机制畅通,需要加强制度设计和法律规范,增强土地流转配套服务与管理,从而推动“三权分置”政策扎实落地。【关键词】土地经营权;三权分置;土地产权理论【中图分类号】D922
3、.32 【文献标识码】A 【文章编号】1671-7252(2023)03-0012-08【收稿日期】2022-11-01【作者简介】李帅东(1994 ),男,土家族,湖北恩施人,武汉大学马克思主义学院 2020 级马克思主义基本原理专业硕士研究生。研究方向:马克思主义基本原理、马克思土地产权理论。在 2014 年中央一号文件中被首次提出。农村土地相关权能和政策的探索发展经历了一个较为漫长的历程,积累了丰富的历史经验,同时土地经营权制度也有着深厚的理论基础。(一)农村土地经营权制度的理论基础我国农村土地经营权制度的理论渊源可以追溯到经典的马克思主义理论,土地经营权理论是马克思主义的立场观点方法与
4、中国实际不断结合的产物。1.马克思土地产权理论马克思并没有系统地建构过土地产权理论,其关于土地问题的论述散落于各个时期的著作中。“马克思的土地产权理论内容丰 13 李帅东,等:我国农村土地经营权制度的发展困境和路径研究富、思想神圣,具体而言,马克思的土地产权理论是由土地终极所有权及由其衍生出来的占有权、使用权、收益权、处分权、转让权、抵押权等多项权能组成的权利束。”126而这种权利束的存在和其可分解性正是土地可以分置三权以及独立出经营权的一个重要原因和理论基础。马克思主义对土地产权及相关衍生权利的论述,为土地在权能主体间的自由流动和最大效用的发挥营设了广阔空间134,从而产生了土地产权的权能结
5、合与分离理论。土地所有权衍生的各项权能既可以依附于土地所有权作为一个整体来运行实现,也可以从权利束里分离出来独立运行或在组合运行中分属不同的权能主体,随着时代的不断发展与进步,伴随着制度改革,组成土地产权的各项权能进行无限制的排序组合,为创新、适应时代发展奠定了理论基础2,马克思的相关理论和思想为我国土地制度的发展指明了方向。2.马克思主义土地产权理论的中国化成果中国共产党在实践中不断推进马克思土地产权理论中国化。“在 90 余年不懈地努力探索中,在消灭土地私有制、巩固土地公有制和经营土地产权方面做出了重大的理论贡献,逐步形成了中国化马克思土地产权理论成果,即毛泽东土地产权思想和中国特色社会主
6、义土地产权理论。”182马克思土地产权理论中国化的两大理论成果都离不开土地所有权和土地使用权、经营权的问题。前一个问题决定着国家或社会关系的性质,后一个问题决定着土地使用经营过程中相关利益主体之间的权、责、利关系182。而农村土地的三权分置和经营权的践行也正是在这样的理论指导下进行的。(二)社会主义制度下土地经营权制度的历史演进:从“两权分离”到“三权分置”土地改革使农民成为土地的主人,农民获得了真正地解放,但是社会主义国家的发展急需引导农民尽快走向公有化和集体化。当时的土地所有权、使用权包括其他权益都归集体所有。显然这时并没有单独的土地经营权能概念,在实践中也是和其他权能合在一起。党的十一届
7、三中全会后,我国对农村土地产权不断调整,逐渐推行家庭联产承包、“统分结合”经营的模式,实现农村土地的包产到户。依照 1982 年中华人民共和国宪法规定,土地的所有权公有制属性不变,所有权仍然归集体所有,而变化的主要是土地使用经营权,严格来说是“土地使用权”,即“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,从而做到“所有权与使用权相分离”。由此我国开始践行“两权分离”理念,推行“集体土地所有权和土地承包经营权”相结合的模式。随着社会经济的发展和农业农村的变化,我国在新的历史阶段继续推行农村土地产权制度的改革,土地经营权继续发展。我国在保证农村集体土地所有制的基础上持续推动农地的流转,推动土地经营权在市场
8、流通交易。二、农村土地经营权制度的发展困境放活土地经营权是鼓励承包集体土地的农户依法自愿地将土地经营权分配流转给有经营意愿和经营能力的主体,因地制宜开展多种经营。尽管“三权分置”办法逐渐落实,土地经营权逐渐放宽放活,土地流转也更加便捷,但是在具体实施中土地经营权制度仍 14 北京农业职业学院学报 2023 年 第 3 期然存在一些发展困境。这些困境伴随着土地经营权的发展,需要在实践中逐步解决。(一)土地经营权的理论困境经营权本身存在理论困境,对于经营权的理论概念方面有诸多争议,这使得土地经营权存在一个模糊的前提,既不够完整,也不够清晰。同时在法律建构上也有不少的争论,使得土地经营权在法律规范方
9、面既不够准确,也不够完善。首先,“土地经营权”在权能概念本身的内涵、外延及其权能归属方面存在争议分歧。第一个分歧集中在概念本身的内涵上,即对土地经营权特有属性的一些规定,也包括其是否单独存在的一些讨论。土地承包经营权通常被认为是公民集体对集体所有或国家所有,由全民所有制或集体所有制单位使用的国有土地的承包经营权,权利内容由合同约定,而土地经营权却缺乏类似较为统一的共识。第二个分歧是在对经营权内涵作出肯定的基础上对土地经营权的外延的争论,即哪些有关土地的权利可以归纳到土地经营权中,它们是否在各种经营权对象所组成的那个类里面。第三个分歧是在“三权分置”的背景下是否保留土地经营承包权这一概念,即在相
10、关权能归属划分问题上,学界存在着争议。有学者认为应当保留现有的土地承包权,因为土地承包经营权是一个权能整体,不能因派生出土地经营权产生变化。与之相反有些学者则认为应该废除现有的“土地承包权”,由“农地使用权”或者“永佃权”等来概括,以避免“三权分置”下“承包权”和“经营权”出现“概念与土地承包经营权概念之间重合与交叉”的状况3。“三权分置”政策推行之后,有部分学者认为“土地经营权”取代土地承包经营权,使土地承包权无法发挥它本来的效用,其本身的很多权能逐渐被经营权代替或吞并,土地承包权被“架空”,严重侵犯了承包农户的利益。笔者认为土地承包经营权在进一步细分的时候不能简单地划分为土地的承包权和土地
11、的经营权,因为土地承包经营权是一个土地权能范畴,在特定历史阶段“土地承包经营权”是相对于“土地所有权”而言的,它包含了土地所有权以外的其他一切衍生权能。而现在,除土地使用权外的其他权能又存在诸多复杂的经济、政治、法律、社会问题,将经营权独立出来后,许多利益权能在字面上既不属于承包权也不属于经营权,但是同样是土地产权的权能,这就在概念上出现了逻辑矛盾,需要更大的范畴来统摄这些权能,或者对经营权进行限定,或者对承包权进行限定。上文所探讨的土地所有权衍生的各项权能既可以依附于土地所有权作为一个整体来运行实现,也可以从权利束里分离出来独立运行或组合运行,这种组合需要一个明确的、精准的概念来确定。因此,
12、笔者建议可以尝试制定“负面清单”的形式来界定经营权概念,即除开什么权能余下的权能归属于“承包权”或者除开什么权能余下的权能归属于“经营权”,从政策、法律、学术、实务等方面予以确认,使得经营权概念更清晰准确,也能更好促进“三权分置”的推行和土地流转,更好保证农民和实际经营人的利益。同时这种“负面清单”应该随着经济社会的变化对相关土地权能进行动态调整和增删修改,从而适应社会实践的发展。其次,“三权分置”在法律建构上也存在较多的学术争论。因为当前中华人民共和国农村土地承包法 中华人民共和国物权法只为“两权分置”配置了有效的法律 15 李帅东,等:我国农村土地经营权制度的发展困境和路径研究实现机制,对
13、于“土地使用权”和“土地承包经营权”都有明确的规定,而对“土地承包权”与“土地经营权”这两个概念则没有法律上的权威界定。在“两权分离”的设定下,土地承包经营权通常指公民或集体组织依法按照承包合同规定所享有的对土地占有、使用和收益的权利,这些权益是依据合同在国家或集体所有的土地上进行的相关生产活动,它属于他物权中用益物权的范畴。这毋庸置疑,已经取得共识。但在“三权分置”的设定下学者对于“三权”尤其是对土地经营权在法律上的界定有许多不同的看法。第一,有学者认为承包权是物权,经营权是一种用益物权,是派生于集体所有权基础上的承包权。例如苏艳英认为“三权分置”是在“两权分离”的基础上再将土地承包经营权分
14、离为土地承包权和土地经营权,形成“土地所有权+土地承包权+土地经营权”的权利结构4106。第二,有学者认为承包权是成员权,经营权是债权。例如丁文认为土地承包经营权和承包权差异明显,土地承包权具有身份(当地农户)属性,更能够突出承包经营权的财产属性,可以从土地承包经营权分离开来构成“土地所有权+土地承包经营权+土地承包权”5 。第三,部分学者认为土地经营权是新的经营主体所具有的逐渐物权化的租赁权。例如孙宪忠认为土地经营权在法理上是为新的经营主体而设立的,所以可以从承包经营权中划分出经营权,从而在法律上应该构成“土地所有权+土地承包经营权+土地经营权”6。第四,有学者认为土地经营权实际上是对农地的
15、使用收益权。例如高飞认为,“三权分置”在政策上表述为土地的所有权、承包权、经营权,而在农村土地权利结构上应当一一对应为“集体土地所有权+成员权+农地使用权”的模式7。这些法学上的争论都表明了“三权分置”尤其是经营权的法律建构是不甚清晰或者说是不够完善的,需要进一步进行研究。分置的三权并不能囊括所有的土地权能,土地经营权的法律建构需要进一步的确认,经济逻辑不能代替法律逻辑,经济政策在上升为法律制度之前必须接受法学理论的检视,涉及中国亿万农民切身利益的“三权分置”理论更是如此8。(二)放活土地经营权的现实困境“三权分置”具体实施中,涉及经营权相关主体的权益保护问题,事关国家、集体、农民、实际经营者
16、多个主体。在放活土地经营权过程中,存在土地流转不规范导致利益主体利益受损的情况,同时在土地流转后又存在抵押、法律、部门管理等若干配套问题。首先,存在农民土地经营权受到侵害的情况。根据“三权分置”政策,土地归集体所有,然后由集体的农民承包,享有占有、使用所承包土地的权利,可以通过土地流转进行转让、互换、出租、转包、入股等方式获得收益。在土地实际流转中存在部分地方政府不顾具体情况对土地流转进行政策干预、盲目推进规模化经营的情况,也存在“个别基层干部在信息不对称的情况下欺瞒农民,恶意变更土地的承包关系,强迫农民签署土地流转合同的情况,侵犯了农民的土地承包经营的权利”9。例如河南省南阳市中级人民法院公
17、布的指导案例:因非法将集体用地租赁给他人,被告人孙某被河南省内乡县人民法院以非法转让土地使用权罪判处有期徒刑 3 年,缓刑 3 年,并处罚金人民币1 万元。孙某为内乡县桃溪镇庙岗村后沟组组长,未经批准,擅自将 8 户农户承包的土 16 北京农业职业学院学报 2023 年 第 3 期地租赁给其弟弟用于建设猪场,租赁期限为20 年。这就是典型的个别基层干部非法流转农户土地,严重侵害农户土地经营权的情况。其次,存在土地经营权流转不规范的问题。就农村土地流转的实际情况而言,当前我国农村土地流转的方式大多数还停留在农民之间的相互流转 10。多是本村村民或者亲戚之间的土地租借和暂种。虽然这种集体内的土地租
18、赁会因为时空距离短而提高土地流转的效率,但是这种变化多以口头约定或简易证明为主,没有正式的合同条约,土地权能划分不明确、不规范,事后容易发生纠纷,不利于维护承包户和经营者的权利。例如咸宁市中级人民法院公布的“兄弟争田地反目,法官巧调解言和”报道即是类似情况,原告将自己承包田地口头交给被告经营,之后生产组调整,导致多年后双方都持有农村土地承包经营权证,发生土地纠纷,这就是土地经营权流转不规范导致的问题,这种情况损害了承包农户的利益,不利于土地规范流转,也不利于土地经营权制度的可持续发展。再次,经营权的市场化博弈易产生危害土地所有权、土地承包权的问题。由于土地经营权本身概念不甚清晰,法律界定不甚明
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