我国农村土地经营权制度的发展困境和路径研究.pdf

土地经营权是土地经营者所拥有的对土地占有、使用和收益的权利。它作为一项权益从土地承包经营权中独立出来，与国家实施农村土地“三权分置”政策有直接关系。从不存在独立经营权时的集体所有直接经营，到“统分结合、双层经营”的一体承包经营，再到“三权分置”政策下土地经营权能够自由流转，农村土地经营权发展体现出了理论逻辑、历史逻辑与实践逻辑的统一。一、“土地经营权”制度的理论逻辑与历史逻辑农村土地经营权作为一项独立的权能，我国农村土地经营权制度的发展困境和路径研究李帅东，初传凯（武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072）【摘 要】土地经营权是“三权分置”政策施行下独立出来的一个全新权能概念，但其与土地所有权、土地承包权仍有着密不可分的联系。土地产权理论框架下的土地经营权制度具有深厚的理论背景、清晰的发展脉络和具体的现实困境，体现出理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑的统一。当前“三权分置”背景下农村土地流转进程发展迅速，然而土地经营权本身还存在着概念和法律界定上的理论难题，在流转过程中也存在土地流转不规范、承包农户的土地经营权受侵害、土地所有权承包权受侵害和配套政策设施不完善等现实困境。发展和完善土地经营权制度，确保土地经营权流转机制畅通，需要加强制度设计和法律规范，增强土地流转配套服务与管理，从而推动“三权分置”政策扎实落地。【关键词】土地经营权；三权分置；土地产权理论【中图分类号】D922.32 【文献标识码】A 【文章编号】1671-7252（2023）03-0012-08【收稿日期】2022-11-01【作者简介】李帅东（1994 ），男，土家族，湖北恩施人，武汉大学马克思主义学院 2020 级马克思主义基本原理专业硕士研究生。研究方向：马克思主义基本原理、马克思土地产权理论。在 2014 年中央一号文件中被首次提出。农村土地相关权能和政策的探索发展经历了一个较为漫长的历程，积累了丰富的历史经验，同时土地经营权制度也有着深厚的理论基础。（一）农村土地经营权制度的理论基础我国农村土地经营权制度的理论渊源可以追溯到经典的马克思主义理论，土地经营权理论是马克思主义的立场观点方法与中国实际不断结合的产物。1.马克思土地产权理论马克思并没有系统地建构过土地产权理论，其关于土地问题的论述散落于各个时期的著作中。“马克思的土地产权理论内容丰 13 李帅东，等：我国农村土地经营权制度的发展困境和路径研究富、思想神圣，具体而言，马克思的土地产权理论是由土地终极所有权及由其衍生出来的占有权、使用权、收益权、处分权、转让权、抵押权等多项权能组成的权利束。”126而这种权利束的存在和其可分解性正是土地可以分置三权以及独立出经营权的一个重要原因和理论基础。马克思主义对土地产权及相关衍生权利的论述，为土地在权能主体间的自由流动和最大效用的发挥营设了广阔空间134，从而产生了土地产权的权能结合与分离理论。土地所有权衍生的各项权能既可以依附于土地所有权作为一个整体来运行实现，也可以从权利束里分离出来独立运行或在组合运行中分属不同的权能主体，随着时代的不断发展与进步，伴随着制度改革，组成土地产权的各项权能进行无限制的排序组合，为创新、适应时代发展奠定了理论基础2，马克思的相关理论和思想为我国土地制度的发展指明了方向。2.马克思主义土地产权理论的中国化成果中国共产党在实践中不断推进马克思土地产权理论中国化。“在 90 余年不懈地努力探索中，在消灭土地私有制、巩固土地公有制和经营土地产权方面做出了重大的理论贡献，逐步形成了中国化马克思土地产权理论成果，即毛泽东土地产权思想和中国特色社会主义土地产权理论。”182马克思土地产权理论中国化的两大理论成果都离不开土地所有权和土地使用权、经营权的问题。前一个问题决定着国家或社会关系的性质，后一个问题决定着土地使用经营过程中相关利益主体之间的权、责、利关系182。而农村土地的三权分置和经营权的践行也正是在这样的理论指导下进行的。（二）社会主义制度下土地经营权制度的历史演进：从“两权分离”到“三权分置”土地改革使农民成为土地的主人，农民获得了真正地解放，但是社会主义国家的发展急需引导农民尽快走向公有化和集体化。当时的土地所有权、使用权包括其他权益都归集体所有。显然这时并没有单独的土地经营权能概念，在实践中也是和其他权能合在一起。党的十一届三中全会后，我国对农村土地产权不断调整，逐渐推行家庭联产承包、“统分结合”经营的模式，实现农村土地的包产到户。依照 1982 年中华人民共和国宪法规定，土地的所有权公有制属性不变，所有权仍然归集体所有，而变化的主要是土地使用经营权，严格来说是“土地使用权”，即“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，从而做到“所有权与使用权相分离”。由此我国开始践行“两权分离”理念，推行“集体土地所有权和土地承包经营权”相结合的模式。随着社会经济的发展和农业农村的变化，我国在新的历史阶段继续推行农村土地产权制度的改革，土地经营权继续发展。我国在保证农村集体土地所有制的基础上持续推动农地的流转，推动土地经营权在市场流通交易。二、农村土地经营权制度的发展困境放活土地经营权是鼓励承包集体土地的农户依法自愿地将土地经营权分配流转给有经营意愿和经营能力的主体，因地制宜开展多种经营。尽管“三权分置”办法逐渐落实，土地经营权逐渐放宽放活，土地流转也更加便捷，但是在具体实施中土地经营权制度仍 14 北京农业职业学院学报 2023 年 第 3 期然存在一些发展困境。这些困境伴随着土地经营权的发展，需要在实践中逐步解决。（一）土地经营权的理论困境经营权本身存在理论困境，对于经营权的理论概念方面有诸多争议，这使得土地经营权存在一个模糊的前提，既不够完整，也不够清晰。同时在法律建构上也有不少的争论，使得土地经营权在法律规范方面既不够准确，也不够完善。首先，“土地经营权”在权能概念本身的内涵、外延及其权能归属方面存在争议分歧。第一个分歧集中在概念本身的内涵上，即对土地经营权特有属性的一些规定，也包括其是否单独存在的一些讨论。土地承包经营权通常被认为是公民集体对集体所有或国家所有，由全民所有制或集体所有制单位使用的国有土地的承包经营权，权利内容由合同约定，而土地经营权却缺乏类似较为统一的共识。第二个分歧是在对经营权内涵作出肯定的基础上对土地经营权的外延的争论，即哪些有关土地的权利可以归纳到土地经营权中，它们是否在各种经营权对象所组成的那个类里面。第三个分歧是在“三权分置”的背景下是否保留土地经营承包权这一概念，即在相关权能归属划分问题上，学界存在着争议。有学者认为应当保留现有的土地承包权，因为土地承包经营权是一个权能整体，不能因派生出土地经营权产生变化。与之相反有些学者则认为应该废除现有的“土地承包权”，由“农地使用权”或者“永佃权”等来概括，以避免“三权分置”下“承包权”和“经营权”出现“概念与土地承包经营权概念之间重合与交叉”的状况3。“三权分置”政策推行之后，有部分学者认为“土地经营权”取代土地承包经营权，使土地承包权无法发挥它本来的效用，其本身的很多权能逐渐被经营权代替或吞并，土地承包权被“架空”，严重侵犯了承包农户的利益。笔者认为土地承包经营权在进一步细分的时候不能简单地划分为土地的承包权和土地的经营权，因为土地承包经营权是一个土地权能范畴，在特定历史阶段“土地承包经营权”是相对于“土地所有权”而言的，它包含了土地所有权以外的其他一切衍生权能。而现在，除土地使用权外的其他权能又存在诸多复杂的经济、政治、法律、社会问题，将经营权独立出来后，许多利益权能在字面上既不属于承包权也不属于经营权，但是同样是土地产权的权能，这就在概念上出现了逻辑矛盾，需要更大的范畴来统摄这些权能，或者对经营权进行限定，或者对承包权进行限定。上文所探讨的土地所有权衍生的各项权能既可以依附于土地所有权作为一个整体来运行实现，也可以从权利束里分离出来独立运行或组合运行，这种组合需要一个明确的、精准的概念来确定。因此，笔者建议可以尝试制定“负面清单”的形式来界定经营权概念，即除开什么权能余下的权能归属于“承包权”或者除开什么权能余下的权能归属于“经营权”，从政策、法律、学术、实务等方面予以确认，使得经营权概念更清晰准确，也能更好促进“三权分置”的推行和土地流转，更好保证农民和实际经营人的利益。同时这种“负面清单”应该随着经济社会的变化对相关土地权能进行动态调整和增删修改，从而适应社会实践的发展。其次，“三权分置”在法律建构上也存在较多的学术争论。因为当前中华人民共和国农村土地承包法 中华人民共和国物权法只为“两权分置”配置了有效的法律 15 李帅东，等：我国农村土地经营权制度的发展困境和路径研究实现机制，对于“土地使用权”和“土地承包经营权”都有明确的规定，而对“土地承包权”与“土地经营权”这两个概念则没有法律上的权威界定。在“两权分离”的设定下，土地承包经营权通常指公民或集体组织依法按照承包合同规定所享有的对土地占有、使用和收益的权利，这些权益是依据合同在国家或集体所有的土地上进行的相关生产活动，它属于他物权中用益物权的范畴。这毋庸置疑，已经取得共识。但在“三权分置”的设定下学者对于“三权”尤其是对土地经营权在法律上的界定有许多不同的看法。第一，有学者认为承包权是物权，经营权是一种用益物权，是派生于集体所有权基础上的承包权。例如苏艳英认为“三权分置”是在“两权分离”的基础上再将土地承包经营权分离为土地承包权和土地经营权，形成“土地所有权+土地承包权+土地经营权”的权利结构4106。第二，有学者认为承包权是成员权，经营权是债权。例如丁文认为土地承包经营权和承包权差异明显，土地承包权具有身份（当地农户）属性，更能够突出承包经营权的财产属性，可以从土地承包经营权分离开来构成“土地所有权+土地承包经营权+土地承包权”5 。第三，部分学者认为土地经营权是新的经营主体所具有的逐渐物权化的租赁权。例如孙宪忠认为土地经营权在法理上是为新的经营主体而设立的，所以可以从承包经营权中划分出经营权，从而在法律上应该构成“土地所有权+土地承包经营权+土地经营权”6。第四，有学者认为土地经营权实际上是对农地的使用收益权。例如高飞认为，“三权分置”在政策上表述为土地的所有权、承包权、经营权，而在农村土地权利结构上应当一一对应为“集体土地所有权+成员权+农地使用权”的模式7。这些法学上的争论都表明了“三权分置”尤其是经营权的法律建构是不甚清晰或者说是不够完善的，需要进一步进行研究。分置的三权并不能囊括所有的土地权能，土地经营权的法律建构需要进一步的确认，经济逻辑不能代替法律逻辑，经济政策在上升为法律制度之前必须接受法学理论的检视，涉及中国亿万农民切身利益的“三权分置”理论更是如此8。（二）放活土地经营权的现实困境“三权分置”具体实施中，涉及经营权相关主体的权益保护问题，事关国家、集体、农民、实际经营者多个主体。在放活土地经营权过程中，存在土地流转不规范导致利益主体利益受损的情况，同时在土地流转后又存在抵押、法律、部门管理等若干配套问题。首先，存在农民土地经营权受到侵害的情况。根据“三权分置”政策，土地归集体所有，然后由集体的农民承包，享有占有、使用所承包土地的权利，可以通过土地流转进行转让、互换、出租、转包、入股等方式获得收益。在土地实际流转中存在部分地方政府不顾具体情况对土地流转进行政策干预、盲目推进规模化经营的情况，也存在“个别基层干部在信息不对称的情况下欺瞒农民，恶意变更土地的承包关系，强迫农民签署土地流转合同的情况，侵犯了农民的土地承包经营的权利”9。例如河南省南阳市中级人民法院公布的指导案例：因非法将集体用地租赁给他人，被告人孙某被河南省内乡县人民法院以非法转让土地使用权罪判处有期徒刑 3 年，缓刑 3 年，并处罚金人民币1 万元。孙某为内乡县桃溪镇庙岗村后沟组组长，未经批准，擅自将 8 户农户承包的土 16 北京农业职业学院学报 2023 年 第 3 期地租赁给其弟弟用于建设猪场，租赁期限为20 年。这就是典型的个别基层干部非法流转农户土地，严重侵害农户土地经营权的情况。其次，存在土地经营权流转不规范的问题。就农村土地流转的实际情况而言，当前我国农村土地流转的方式大多数还停留在农民之间的相互流转 10。多是本村村民或者亲戚之间的土地租借和暂种。虽然这种集体内的土地租赁会因为时空距离短而提高土地流转的效率，但是这种变化多以口头约定或简易证明为主，没有正式的合同条约，土地权能划分不明确、不规范，事后容易发生纠纷，不利于维护承包户和经营者的权利。例如咸宁市中级人民法院公布的“兄弟争田地反目，法官巧调解言和”报道即是类似情况，原告将自己承包田地口头交给被告经营，之后生产组调整，导致多年后双方都持有农村土地承包经营权证，发生土地纠纷，这就是土地经营权流转不规范导致的问题，这种情况损害了承包农户的利益，不利于土地规范流转，也不利于土地经营权制度的可持续发展。再次，经营权的市场化博弈易产生危害土地所有权、土地承包权的问题。由于土地经营权本身概念不甚清晰，法律界定不甚明确，在实际操作中，资本化的地租往往表现为土地价格或土地价值，土地因此和任何其他商品一样可进行买卖11704。因此，土地在流转时就不可避免地会参与市场竞争和市场博弈，在市场经济中进行“买卖”交易。而在农村土地所有权、承包权和经营权中，能够进行市场化流转和交易且产生经济效益的只有土地经营权12，于是为追求市场化博弈中的最大利益，经营权会受到极大重视，而且更加注重经营权的权能实现，在这种情况下就容易造成客观上忽视实现所有权与承包权的权能和利益，主观上无视保护包含所有权和承包权在内的其他权能和利益的情况，从而逐渐造成经营权对所有权和承包权的吞噬或者说对其权能利益的影响。最后，农村土地经营权在实施过程中存在配套制度、政策不完善的情况。在现实的土地经营权流转中，尽管土地使用权是集体所有，土地的承包也大多由农户来完成，但是也存在部分地区因监督缺失致使承包权非正常流转的情况，出现由村干部等对土地承包经营进行实际支配的情况。同时也存在一些非农村户口的居民为了同时获得承包权与经营权的收益，非法转籍改成当地的农村户口和非法并入当地村集体等乱象。这些问题归根到底是由经营权配套政策缺失造成的。一方面国家没有专门的部门对承包权获取和经营权流转进行公证监管，另一方面农地监督管理机制相对匮乏，缺少固定的常态化监察组织或部门介入到农地权力分配和流转过程中，造成个别地区村干部权力泛滥，以权谋私，极大地破坏了农村土地对农村的基本保障功能。三、健全和完善农村土地经营权制度的实施路径农村土地经营权作为一项独立的土地权能，存在时间较短，在制度建设、政策设计和法律规范上还有较多不完善、不健全之处。与此同时，经营权的放活不仅对农民的物质生活保障、农村的现代化建设和农业资源的合理化配置有极大的推动作用，同时也能加速推动城乡一体化进程，助推乡村振兴战略的顺利实施。因此，探索健全和完善农村土地经营权的实施路径迫在眉睫。17 李帅东，等：我国农村土地经营权制度的发展困境和路径研究（一）建立健全土地经营权的制度设计与政策保障首先，应明确承包权和经营权的权能范围。一是应明确农村土地的承包地维持权、继承权、退出权、农地利用监督权等权利划分和土地经营权的规定。因为只有承包权得以保障，承包权相对完善，经营权才能在市场上更好地流通，才能真正做到“放活经营权”。二是要保证土地承包权和土地经营权的各自独立性。土地经营权从承包经营权脱离以后，为了保障承包户的权益，即使在土地流转后，集体土地的承包权利也应当归属承包人，承包人不仅自然地获得承包地经营权转让的经济收益，而且有权监督经营权人的具体经营方式。三是要保证土地承包和土地经营的稳定性。在原土地承包人去世的情况下，也应当按照合同约定，使相应的经营权保持现状，流转关系应当同原承包人的继承人维持不变，从而保障承包继承人和经营权主体的权益。四是要保证土地承包权的退出权和土地经营权的延续。在自愿依法放弃承包权方面，应当充分尊重承包人对承包权的放弃权，也就是其天然享有退出权，承包的农民有权选择退出集体经济组织，进入其他经济模式当中，比如进入城镇经济，同时由农民转变成市民。在这种情况下应当认可土地实际经营主体同集体土地的关系，保证经营权的延续性，保障经营人的合法利益。其次，应加强平台建设，保障农民的知情权益并平等参与。我国农民文化程度相对较低，对国家的政策法律知之较少，容易造成农民与经营商（企业）之间出现信息不对称的情况，农民可能处于信息弱势地位。为保障土地经营权的自由流转，应建立健全土地流转管理机制。为保证信息交易的速度，应当搭建土地承包经营权流转交易平台。同时为了吸引更多承包农民参与土地经营权的流转，应当降低土地流转信息交易成本，从而推动土地流转市场的活跃发展与完善。最后，通过监管增强稳定性，减小市场风险。土地经营权制度的完善，会吸引许多农业经营主体投资。资本的介入和市场的影响会增大土地经营的不确定因素，影响经营主体和承包农户的利益，要通过监管来规避或者尽量减少市场对于土地流转利益的损害，相关部门要对土地流转和流转后的经营进行科学评估和严格审核，进行有效地宏观调控和必要地监管监督，强化对于经营主体的资质审核和经营过程中的考察监督，保障承包主体和经营主体的利益。（二）加强“三权分置”下土地经营权制度的法律规范首先，建议完善现有法律。目前，对农村土地相关权能的界定，主要由中华人民共和国农村土地承包法和中华人民共和国土地管理法进行部分规定，“三权分置”下的相关法律不够完善。针对经营权属性和相关具体权能，建议依据中华人民共和国民法典进行重新界定。中华人民共和国民法典的“物权编”以“明确物的归属，发挥物的效用”为目的，其能够适用于土地权能问题。笔者认为该编对于农村土地所有权、农村土地承包权和农村土地经营权的物权属性可以有更明确地规定，尤其对于独立出来不久的土地经营权是“用益物权”还是“债权”可以进行明确界定，同时也可以明确“三权”在占有、使用、收益和处置方面的权能边界划分，对土地产权有机整体进行合理地划分，也应当明确权利主体所享有的权利和应当 18 北京农业职业学院学报 2023 年 第 3 期承担的义务。建议在完善和依据中华人民共和国民法典的基础上，适时调整中华人民共和国农村土地承包法和中华人民共和国土地管理法关于农村土地承包权和土地经营权方面的内容，不断完善农村土地的“三权分置”办法，确保其合法性与合理性。其次，建议制定专门的法律规范。由于农村土地经营权的上位法律存在一些空白，所以建议在落实农村土地经营权流转管理办法的基础上制定针对农村土地经营权的专门法律法规，用于规范和保障经营权的实现。笔者建议至少从三方面保障经营权的顺利实现。第一，需要在法律层面明确经营权主体的范围。土地经营权的主体一般是具有农业经营能力和意愿的组织或个人，包括承包土地的农户、集体经济中的其他成员和家庭农场、农民专业合作组织以及农业企业为主的新型农业经营主体。第二，对于经营主体准入机制需要有法定的相关限定审核流程。有意愿获得农村土地经营权的主体必须提交申请，政府相关部门对其进行审核、定期复核、不定期巡查，同时建立快速处理机制。审核标准包括是否具有农业经营的经验和条件、是否能够保证农地的农业用途，是否具有一定的抗风险能力，保证一些经营主体不会因为亏损而毁约。第三，规定经营权转让的最低期限和最高期限。在时间上应做好规定，应与土地承包的期限相符合，避免出现承包和经营期限相互冲突的情况，同时保护承包人和经营人的利益，保证承包经营的稳定性与延续性。最后，要规范农村土地经营权抵押程序等相关法律制度。2014 年中央一号文件首次提出“三权分置”办法时，强调“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。2021 年 3 月农村土地经营权流转管理办法再次明确土地流转方式，承包方可以采取出租（转包）、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转土地经营权13。可见，土地承包经营权人将自己的经营权抵押给他人或金融机构以换取资金成为经营权流转的一个重要方式。不过在具体实践中，由于法律的空白或者监管不到位，存在无偿转包、发包，危害土地流转的现象。笔者建议在增设相关监察组织和部门的同时，完善经营权抵押的法律条文和相关规定，在法律的指导下规范经营权流转、抵押及其公证的流程，解决经营权抵押过程产生的矛盾纠纷。四、结语土地经营权制度在我国的发展具有悠久的历史背景和深厚的现实基础。在“三权分置”政策背景下建立健全土地经营权制度，推动农村土地经营权的规范流转和保证土地经营权的实现需要经历一个漫长的过程。需要通过学术界尤其是马克思主义理论界和法学界对相关权能概念进行准确界定和规范，以夯实土地经营权流转和土地经营权制度的理论基础；需要在法律制度上对土地权能进行明确划分与规定，以明晰土地产权，不断完善土地经营权制度；在政策支撑上需要履行好政府职能，加大对土地经营相关设施和资金的扶持力度，发挥市场在资源配置中的决定性作用，加强土地流转对推动农业生产力发展的作用，从而推动农村土地经营权走出发展困境，助力乡村全面振兴。19 李帅东，等：我国农村土地经营权制度的发展困境和路径研究【参考文献】1 唐建兵.马克思主义土地产权理论及其中国化研究M.合肥：合肥工业大学出版社，2017.2 李斯琪.马克思土地产权理论下我国农地承包权研究 D.西安：西安工业大学，2020.3 杨立新.论我国土地承包经营权的缺陷及其对策：兼论建立地上权和永佃权的必要性和紧迫性 J.河北法学，2000(01):5-13.4 苏艳英.三权分置下农地权利体系构建研究 M.北京：知识产权出版社，2019.5 丁文.论土地承包权与土地承包经营权的分离 J.中国法学，2015(03):159-178.6 孙宪忠.推进农村土地“三权分置”需要解决的法律认识问题 J.行政管理改革，2016(02):21-25.7 高飞.农村土地“三权分置”的法理阐释与制度意蕴 J.法学研究，2016,38(03):3-19.8 单平基.“三权分置”理论反思与土地承包经营权困境的解决路径 J.法学，2016(09):54-66.9 沈映春，周晓芳.关于我国农村土地流转的中介机构研究 J.当代经济管理，2009,31(08):35-38.10 赵翠萍，陈琨.马克思土地产权理论视域下的农地流转问题探析 J.广州社会主义学院学报，2017(02):45-48.11 马克思恩格斯全集：第二十五卷 M.北京:人民出版社，1974.12 陈金涛，刘文君.农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径探析 J.求实，2016(01):81-89.13 农村土地经营权流转管理办法 J.中华人民共和国国务院公报，2021(11):20-24.（责任编辑魏瑞敏）A Study on the Development Dilemma and the Path of Rural Land Management Right System in ChinaLI Shuaidong,CHU Chuankai(School of Marxism,Wuhan University,Wuhan Hubei 430072,China)Abstract:Land management right is a new power concept from the implementation of the policy of three rights separation,but it is still closely related to land ownership and land contract right.Under the framework of the theory of land property right,the land management right system has a profound theoretical background,a clear development path and a specific realistic predicament,which reflects the unity of theoretical logic,historical logic and practical logic.At present,under the background of three rights separation,the rural land transfer process is developing rapidly.However,the land management right itself still has theoretical problems in concept and legal definition.In the transfer process,there exists practical difficulties such as non-standard land transfer,infringement of the land management right of contracted farmers,infringement of the land ownership contract right and imperfect supporting policy and facilities.To develop and perfect land management right and ensure the smooth transfer mechanism of land management right,it is necessary to strengthen the system design and legal norms,and enhance the supporting services and management of land transfer,so as to promote the solid implementation of the policy of three rights separation.Keywords:land management right;three rights separation;theory of land property right