论高校信息公开制度的构建与执行——基于湖北省测评数据的分析.pdf
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1、高校信息公开作为国家信息公开体系重要组成部分越来越受到重视。通过对高校信息公开的制度历史和制度设计进行梳理和辨析,为分析高校信息公开现状厘清了思路。通过湖北省2 0 2 2 年对1 2 3 所高校进行信息公开测评的数据分析显示,目前高校信息公开制度在构建与执行中存在重视性不一、规范性不足、主动性不强、程序性不顺、配套性不够等问题。需要通过充分认识高校信息公开的重要性、改进信息公开的运维方式、加大高校信息公开的监督力度等对策来优化高校信息公开制度的构建与执行。关键词:信息公开;制度构建;制度执行;高等学校中图分类号:G64随着我国政务公开工作的不断推进和发展,高校信息公开成为衡量我国信息公开的一
2、项重要的指标和国家信息公开体系重要组成部分。推行高校信息公开,对高校自身发展和依法治校等方面有着十分重要的作用,是增加高校信息透明指数,提高社会认知度的有效方式。并且对促进高校校务公开和依法治校也有着重要的意义。同时,高校是信息公开的主体,负有履行信息公开的义务。一、高校信息公开制度的历史追溯“梳理我国高校信息公开的历史脉络时不能脱离我国政府信息公开的大历史背景”1 。如果不对其发展历程进行仔细梳理,很有可能丢失我国高校信息公开制度建立的时空坐标,也就不能充分理解高校信息公开所肩负的历史使命,更谈不上合理评价高校信息公开制度的执行现状。因此,对高校信息公开的历史源流与制度设计进行收稿日期:2
3、0 2 3-0 5-1 9基金项目:全国教育科学规划项目教育部青年课题“师范类专业认证有效性元评价研究”(EIA220530)作者简介:罗国华(1 9 7 0),男,湖北红安人,湖北省教育科学研究院(湖北省教育评估院)副研究员。赵强(1 9 8 8),男,土家族,重庆人,湖北科技学院教育学院讲师,博士。一5 2 一文献标识码:A文章编号:2 0 9 5-48 2 4(2 0 2 3)0 4-0 0 5 2-0 8梳理和分析,将使高校信息公开研究更加全面客观,根基牢固。(一)政府信息公开的历史追溯高校信息公开起源于1 6 8 9 年英国学者约翰洛克的政府论,1 7 6 6 年瑞典颁布了世界上首部
4、信息公开法。我国早在上世纪8 0 年代,就开始了政务公开的探索,在党的十三大报告中便提出了建立社会协商制度,提高领导机关活动的开放程度的要求。但一直到2 0 0 7 年第49 2 号国务院令公布的中华人民共和国政府信息公开条例(以下简称条例),才标志着我国政务公开制度初步建立。有的学者认为,条例的颁布是我国行政法制建立中的一个标志性事件,是我国政府信息公开制度建立的里程碑 2 。条例于2 0 0 8 年5月1 日正式施行,并在2 0 1 9 年4月3 日由中华人民共和国国务院令第7 1 1 号进行修订,规定各级人民政府及其部门通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓
5、的方论高校信息公开制度的构建与执行式,公开行政法规、规章和规范性文件等几十项政的制订工作历时两年零三个月,其意义与条例府信息。之于政府信息公开一样,是我国高等学校依法治条例的发布意味着公民获取政务信息的权校制度建设中的一个标志性事件,是我国高校信益拥有了法律依据。随后,国务院也相继颁发了息公开制度建立的里程碑。2 0 1 4年8 月,教育部国务院办公厅关于做好施行中华人民共和国政又研究制定了高等学校信息公开事项清单(以府信息公开条例准备工作的通知国务院办公下简称清单),进一步推进了高校信息公开制度厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例)的建立。若干问题的意见等文件,使得政务信息公开工作相比于
6、之前教育部关于加强依法治校工作在各级政府部门中得以深人展开和有效落实。的若干意见中提到的“校务公开”,办法要求建(二)企事业单位信息公开的历史追溯立的高校信息公开制度更具有针对性和整体性。条例中第5 章第3 7 条规定了包括教育部与“校务公开”制度相比,办法对高校信息公开门在内的其他企事业单位信息公开的规定,要求制度的要求在目的、组织形式、适用范围、内容范教育、医疗卫生等与人民群众利益密切相关的公围等都有很大不同。而且办法是专门针对高校共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、信息公开领域颁发的政策文件,其中编制了高校获取的信息的公开,参照条例规定执行,具体办法信息公开的目录以及指南,完善了高
7、校信息公开由国务院有关主管部门或者机构制定。并且条的具体程序和措施,构建了比较完备的高校信息例要求,为了积极稳妥地推进信息公开工作,各公开制度体系,这使高校信息公开制度能够顺利级行政机关特别是国务院各部门(单位)、各省执行。尤其是办法规定,高校信息公开的适用(区、市)人民政府及其部门(单位)和相关企事业对象即包括了校内教职工,也包括了家长、校友、单位都要建立健全政府信息主动公开机制,增强社会公众等利益相关主体,将校务公开这样一种工作的主动性和实效性。高等教育管理范式的制度转变为高校信息公开这在条例的相关规定下,各相关企事业单位样一种利益相关者参与的高等教育治理范式制逐步建立信息公开工作的长效机
8、制,拓展公开范度,这对于促进我国高等教育治理体系与治理能围,加强公开力度,提高公开效率,保证公民获取力现代化是一种有力的推进。政务信息。这意味着公众对企事业单位的监督权二、高校信息公开的制度设计分析正在对着信息公开工作展开的逐步落实。尤其是在“郭美美事件”之后,我国慈善组织为代表的社会事业单位信誉受到了严重的质疑,也相应地加快了我国社会事业单位信息公开的进度,以重塑我国社会事业的单位的公信力。(三)高校信息公开的历史追溯我国于1 9 9 9 年3 月全国教育工会发布的关于推进校务公开工作的意见,是我国校务公开制度最早的政策文件 3 。1 9 9 9 年1 2 月教育部发布在关于加强教育法制建设
9、的意见中,明确指出要建立校务公开制度。2 0 0 2 年2 月教育部印发了关于全面推进校务公开工作的意见。从2007年开始,教育部根据中华人民共和国高等教育法和条例开始了建立高校信息公开制度的部属工作,旨在加强高校管理、保障个人、法人和其他组织获取信息 4。2 0 1 0 年3 月3 0 日,教育部第5 次部长办公会议审议通过高等学校信息公开办法(以下简称办法)。办法于2 0 1 0 年4月6 日正式颁布,2 0 1 0 年9 月1 日执行,办法高校信息公开制度自构建伊始,即以服务社会为基本目的。高校信息公开不但为本校师生实时了解学校情况设计了制度性保障,促进高校依法治校,建立现代大学制度。而
10、且高校信息公开制度的建立可以促进利益相关者有效参与到高等教育治理中来,加快推进高等教育治理体系与治理能力现代化。教育部近年来逐步完善了高校信息公开的制度设计,出台了多项高校信息公开相关政策,从法律角度指导高校信息公开制度的构建与执行。(一)高校信息公开制度的适用范围设计高校信息公开的适用范围是高校信息公开所适用的对象,在办法第2 条规定了高校信息公开的适用范围是“高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息”5 1 2 4。首先,从主体范围来讲,办法规定的“高等学校”在2 9 条中明确为“本办法所称的高等学校,一5 3 一罗国华,赵强是指大学、独立
11、设置的学院和高等专科学校,其中2014年7 月2 5 日,为进一步推进高校信息公包括高等职业学校和成人高等学校”5 1 3 3。并且在开工作,扩大社会监督,提高教育工作透明度,教办法第2 9 条第2 款提出了除“高等学校”外的育部根据条例和办法,研究制定了高等学校参照适用主体,即“高等学校以外其他高等教育机信息公开事项清单,清单内容包含基本信息、构的信息公开,参照本办法执行 5 1 3 3。按照高等招生考试信息等1 0 大类5 0 项需公开的事项。为教育法第6 8 条所解释的“其他高等教育机构是加强督促和指导高校信息公开制度的落地,清指:除高等学校和经批准承担研究生教育任务的单对高校公开各类信
12、息给出了相应的“有关文科学研究机构以外的从事高等教育活动的组件”和“指导司局”,以便高校公开内容能够按照相织”6 。因此,办法所建立的高等教育信息公开关要求公开符合要求的信息。比如“教学质量信制度适用主体为按照国家规定设立的大学、独立息”一栏信息公开内容除了要符合办法对规定设置的学院、高等专科学校、经批准设立的科学研外还要依据“有关文件”既要符合国家中长期教究机构和实施非学历高等教育的其他高等教育机育改革和发展规划纲要(2 0 1 0 一2 0 2 0 年)教育构等几类主体。部关于推进学校艺术教育发展的若干意见教育其次,从信息范围来讲,除了上述提到的办部办公厅关于普通高等学校编制发布2 0 1
13、 2 年 本法所明确规定的信息公开内容适用范围,所要求科教学质量报告的通知等文件要求进行公开,公开的信息形式包括书面材料、磁盘、磁带及其他并且受到高教司、学生司、体卫艺司指导。此外,存储介质保存的信息,也包括以数据电文形式传清单也对办法十二大类主动公开信息细化的送的信息等。如果是某些口头形式的信息,以及基础上也对其进行了规整分类,如清单“基本信需要对现有信息进行加工、整理、分析或研究后的息”大类包含了办法中“学校基本情况、学校章获得的相关信息等则不在办法所规定的高校信程以及各项规章制度、学校发展规划和年度工作息公开范围。计划”的内容。清单将办法中的“自然灾害应(二)高校信息公开制度的内容范围设
14、计急”信息调整至“其他信息”。除了办法中规定高校信息公开的内容范围是高校信息公开制的内容,清单中新添加了一项“学风建设信息”,度中的关键部分,也是社会民众最关心的部分之这也侧面反映出教育部正在按照“立德树人”等教一。在办法的第二章,即第7 至1 0 条中,对公育内部逻辑逐渐优化高校信息公开制度。清单开的内容范围进行了详细的规定。如办法第7与办法内容类别对比具体如表1 所示。条规定:“高等学校应当主动公开以下信息:(一)(三)高校信息公开制度的实施方式设计学校名称、办学地点、办学性质、办学宗旨、办学层按照办法第7 至9 条规定,高校信息公开次、办学规模,内部管理体制、机构设置、学校领导的实施方式
15、分为主动公开和依申请公开两种。主等基本情况 5 1 2 5-2 6 等十二条信息类型。并在第8动公开是高校主动将相关信息予以公开。依申请条中规定了:“除第七条规定需要公开的信息外,公开是高校依个人或组织申请将相关信息予以高等学校应当明确其他需要主动公开的信息内容公开。与公开范围”5 2 6。这是对第7 条的补充,也是高主动公开方面,办法第1 2 条规定了主动公校主动公开信息的内容范围,高校应主动公开包开的具体实施方式。办法要求学校“通过学校括学校基本信息、学校规章制度信息等1 2 项内网站、校报校刊、校内广播等校内媒体和报刊、杂容。如第9 条规定,“除高等学校已公开的信息志、广播、电视等校外媒
16、体以及新闻发布会、年鉴、外,公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、会议纪要或者简报等方式予以公开,并设置公共科研、工作等特殊需要,以书面形式(包括数据电查阅室、资料索取点、信息公告栏或者电子屏幕等文形式)向学校申请获取相关信息 5 2 7。这是对场所、设施 5 1 2 8。办法第1 3 条规定了“高等学依申请公开内容的规定范围。再如办法第十条校应当在学校网站开设信息公开意见箱,设置信规定了涉及国家秘密等四类不予公开的信息 5 J27,息公开专栏,建立有效链接,及时更新信息”5 2 8。对不予公开的信息范围进行了补充规定,完善了教育部将在教育部门户网站添加直属高校信息公主动公开、依申请公开、不
17、予公开的完整信息公开开专栏,作为公众查询高校信息公开的统一人口。内容范围体系。除此之外,办法还规定高校应按学年编制“信息一5 4一论高校信息公开制度的构建与执行公开工作年度报告,对清单所列信息的公开情况一公开平台部分中规定,2 0 1 4年1 0 月底前部属逐条详细说明。年度报告应当于每年1 0 月底前高校应当在学校门户网站开设信息公开专栏,统向社会公布,并报送所在地省级教育行政部门和一公布清单各项内容。上级主管部门备案”5 1 3 1。清单也在“四、构建统表1 办法与清单信息公开内容类别对比表文件名称办法内容类别学校基本信息、学校规章制度信息、内容类别对比学校规划与计划信息学生培养信息教学科
18、研信息学生工作信息人事信息收费信息、财务财产信息灾害应急信息对外交流信息其他事项信息除了以上主动公开的内容,办法还规定了设立依申请公开地获取信息方式。办法指出,申请人按照规定出示有效证件并填写相应的申请表,可在1 5 个工作日内等待高校做出回复。依申请公开方式是对于主动公开方式的有效补充,可以在一定程度上保障了利益相关群体获取对其所需求高校信息的权利 5 1 3 0。但对于其依申请公开的信息是否属于公开内容,在办法第1 6 条规定了“高校完成信息制作或者获取信息后,应当明确该信息属于公开还是保密的属性”5 1 2 9三、高校信息公开测评体系的构建与实施从高校信息公开制度的设计布局开始到清单中关
19、于高校信息公开的具体条目要求的出台,相关政策文件不但为中国高校信息公开制度的实施提供了坚实的基础,同时也为利益相关者通过监督高校信息公开来参与高等教育治理提供了条件。而这一点也被中国高等教育学会的相关领导与专家准确地捕捉到了。自2 0 1 0 年起,中国高等教育学会就开始关注高校信息公开工作。2 0 1 4年清单公布后,中国高等教育学会正式成立了“中国高校信息公开与公开信息”等课题组,启动了高校信息公开的研究与测评工作。在中国高等教育学会的支持和鼓励下,湖北省教育评估院自2017年开始参加了全国高校信息公开测评,并一直坚持至今。(一)测评体系的初步构建清单)内容类别基本信息招生考试信息、教学质
20、量信息、学生管理服务信息教学质量信息、学位学科信息学生管理服务信息人事师资信息财务资产及收费信息其他信息对外交流与合作信息学风建设信息2014年开始,中国高等教育学会就按照清单等相关要求设计了高校信息公开事项测评指标体系1.0,历经多次修订和版本更送,在湖北省2 0 2 2 年进行高校信息公开测评时使用的是湖北省教育评估院课题组改良过后的高校信息公开事项测评指标体系2.0(第二版)(以下简称指标体系)。指标体系共有一级指标1 1 项,分别为基本信息,招生考试信息,财务、资产及收费信息,人事师资信息,教学质量信息,学生管理服务信息,学风建设信息,学位、学科信息,对外交流与合作信息,其他信息,特色
21、项目。一级指标下设二级指标104项,第一大项基本信息下设二级指标1 1 项赋分值1 1.2 分,第二大项招生考试信息下设二级指标2 3 项赋分值2 2 分,第三大项财务、资产及收费信息下设二级指标1 7 项赋分值1 6 分,第四大项人事师资信息下设二级指标7 项赋分值9.2 分,第五大项教学质量信息下设二级指标1 5 项赋分值1 5.6 分,第六大项学生管理服务信息下设二级指标9 项赋分值7.2 分,第七大项学风建设信息下设二级指标3 项赋分值2.4分,第八大项学位、学科信息下设二级指标8 项赋分值6.4分,第九大项对外交流与合作信息下设二级指标2 项赋分值1.6 分,第十大项其他信息下设二级
22、指标3 项赋分值2.4分,第十一大项特色项目下设二级指标6 项赋分值6 分,总分1 0 0 分。1 0 4项二级指标中有8 5 项的分值为0.8 分,1 3 项的分值为2 分,6项的分值为1 分。同时,课题组还设置了高校毕一5 5 一罗国华,赵强业生就业质量年度报告信息公开测评指标体系、本次测评的1 2 3 所高校中,建立了独立的信息公艺术教育发展年度报告信息公开测评指标体系开网的高校有8 9 所,没有建立独立的信息公开网和本科教学质量报告信息公开测评指标体系三的高校有3 4所。其中2 9 所公办本科高校均建立个清单中专门要求公开的报告的专项测评指标了独立的信息公开网,且网页都能打开。3 2
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