加快推进高风险机构 化险工作的机制与措施研究.pdf
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1、FinancingReview金融观察加快推进高风险机构化险工作的机制与措施研究王希宁/文摘要:防范化解中小银行、保险和信托等高风险机构的金融风险,确保不发生系统性金融风险的底线,是统筹发展和安全、强化金融监管和服务实体经济的重要保障。在甘肃省贯彻实施“强科技、强工业、强省会、强县域”行动背景下,加快推进甘肃省乃至全国高风险机构化险工作、防范化解重大金融风险是落实党中央、国务院防范化解重大风险的主要工作措施。本文旨在通过分析国外处置高风险机构的做法和经验以及我国高风险机构防范和化解风险的主要措施,研究提出甘肃省加快高风险机构化险工作应建立的相关机制及应采取的主要措施。关键词:高风险机构;防范化
2、解风险;工作机制当前我国高风险机构化险工作有序、平稳推进(一)全国主要高风险机构化险工作进展情况根据央行发布的中国金融稳定报告2 0 2 1,从发展趋势来看,2 0 2 1年,全国高风险机构数量较峰值减少一半,18黑龙江金融连续6 季度下降。全国高风险机构数量较峰值已减少3 3 3家,现有3 16 家高风险机构总资产仅占银行业总资产的1%。从机构类型来看,大型商业银行评级结果最好,城市商业银行有10%的高风险机构,农合机构和村镇银行的高风险金融观察FinancingReview机构数量分别为18 6 家和10 3 家,资产分别占本类型机构的5%、7%。从区域分布来看,全国11个省(市、区)已无
3、高风险机构,13 个省(市、区)高风险机构为个位数。存量高风险机构主要集中在四个省份。辽宁、甘肃、内蒙古、河南、山西、吉林、黑龙江等省份高风险机构数量较多。中国金融稳定报告2 0 2 1还对2 0 2 1年我国各类高风险机构精准拆弹、有序处置情况进行了说明。一是以新设蒙商银行方式收购承接资产负债和业务方式处置包商银行风险。经各方共同努力,包商银行接管、大额债权收购、清产核资等工作如期完成,改革重组进展顺利,包商银行风险处置收尾工作也按计划有序推进。整个包商银行金融风险处置,既最大限度保护存款人和其他客户的合法权益,最大程度上维护社会稳定大局,牢牢守住不发生系统性金融风险的底线,又始终坚持市场化
4、法治化原则和金融财经纪律,有序打破刚性兑付,打破规模和牌照信仰,促进风险资产合理定价,对恢复市场秩序、提振市场信心、完善金融法律和制度建设具有重大意义。二是以“地方政府注资+引战重组”的方式处置恒丰银行风险。恒丰银行作为山东省唯一的全国性股份制银行,地方政府注资和引进战略投资者成为恒丰银行改革重组成功的关键。在中央有关部门和金融机构的大力支持下,山东省政府按照市场化法治化原则推动恒丰银行改革重组工作,积极压实老股东吸损责任,严肃追究违法违纪高管责任,积极引入战略投资者,加强公司法人治理改革和规范合规流程。目前,恒丰银行改革重组工作已经完成,经营业绩持续向好。三是以“在线修复+财务性重组”方式化
5、解锦州银行风险。2 0 19年5月,锦州银行爆发严重的同业挤兑危机,情势较为紧急,人民银行、银保监会会同辽宁省政府果断决策,快速引入战略投资者为锦州银行提供增信,多措并举化解锦州银行同业“挤兑”危机,大幅改善了市场对中小金融机构稳健性的预期,截断了风险传染。目前锦州银行改革重组工作顺利完成,基本恢复自我“造血”功能,初步具备正常经营能力,风险得到稳妥化解,未对金融市场形成大的冲击。锦州银行风险处置成为上市银行“在线修复”的典型案例。四是华信集团风险处置主要工作已基本完成。据悉,2 0 2 0 年3 月,上海市第三中级人民法院宣告叶简明旗下的华信能源、上海华信国际集团等4家公司合计占华信集团逾9
6、 5%资产规模的主要核心企业整体合并破产清算,保障了全体债权人依法公平受偿。与此同时,叶简明的其他资产都被逐一清算。叶简明所属公司共负债1,8 7 8 亿元,净负债1,3 0 7 亿元。从收入2,9 9 0 亿元到负债1,3 0 7 亿元。中国证监会依法撤销严重违法违规的华信证券全部证券业务资格,支持甬兴证券依法承接华信证券原有业务。(二)甘肃省主要高风险机构化险工作进展情况2022年5月,甘肃省第十四次党代会明确提出,要以实施强科技、强工业、强省会、强县域“四强”行动为主要抓手,以重点地区和关键领域为突破口,推动综合实力和发展质量整体跃升,为甘肃未来发展提供了基本遵循,对全省经济社会发展具有
7、深远意义。实施“四强”行动,做好“五量文章”,为全省经济社会发展提供强有力的财政金融支持,必须加快推进高风险机构化险工作,守住不发生区域性系统性金融风险的底线。2 0 2 2 年1月,甘肃省政府工作报告提出“加快推进高风险机构化险工作,强化国有企业债务风险防范,加强地方金融组织依法监管,守住不发生区域性系统性金融风险的底线”。省内相关职能部门通过借助于国家引导性、扶持性、鼓励性政策和发挥省属国有企业的资本优势、专业力量和投融资平台作用,通过增资扩股、设立信用保障基金和发行专项债等方式现已基本上完成了省属金融机构风险处置和市属国有企业债务化解以及省属农合机构资本金补充,为我国高风险机构化险工作积
8、累了一定的宝贵经验。一是甘肃银行风险处置情况。据财新网消息,2 0 19 年下半年因宁夏宝塔石化陷入债务危机,其所持有的甘肃银行10,0 54.16 6 7 万股股权被司法冻结引发市场波动并导致股价闪崩。2 0 2 0 年4月7 日,甘肃省政府批准了甘肃银行风险处置的实施方案,主要包括地方国资背景的第一大股东以2.2 2 亿元竞拍接盘,通过省级财政平台和地方国资对甘肃银行增资扩股对冲坏账,以市场化财务重组方式,彻底处置其现有的风险资产。上述报道指出,处置损失则按照市场化原则,由新老股东及地方政府分担。由于甘肃省财政实力较弱,央行将给予专项借款进行阶段性支持。同时,推动甘肃银行的改革重组。这一风
9、险处置方式类似于恒丰银行。二是兰州建投债务化解情况。2 0 2 1年9 月,一份研究兰州建投防范化解金融债务风险有关事宜的文件在网络传播,兰州市政府要求市财政局和市政府国资委协调,妥善解决兰州建投刚性兑付到期债务相关问题。至此,兰州建投债务风险初露,市场负面情绪不断。为化解债务问题,省市政府组织召开兰州建投存量债券投资人恩谈会,联合召开化解兰州建投债黑龙江金融19FinancingReview金融观察:务问题金融机构通气会,旨在强化政府、企业和金融机构合作。此外,兰州市政府还调拨仅有的财政和金融资源为兰州建投偿债,包括市级财政资金拨款、存续债务展期、省市国资系统设立17 5亿元国企信用保障基金
10、给予过桥贷款及流动性支持、相关土地使用权的注入和存量房地产项目资产处置等。经过多方共同努力,目前兰州建投所有债券全部按期兑付,企业市场信用和融资环境逐渐得到改善。三是甘肃农合机构资本金不足问题。针对甘肃省农合机构资本金不足引致的经营风险问题,2 0 2 1年9 月2 日甘肃省财政厅根据2 0 2 0 年7 月1日国务院常务会议精神和财政部会同相关金融监管部门对“发行专项债券补充中小银行资本金”的工作作出安排,发行了2 0 2 1年第七期地方政府专项债券,规模12 6 亿元,期限10 年,资金用途为用于补充全省13 个地级市(州)的48 家农合机构资本金,这是甘肃省发行的第一期支持中小银行发展专
11、项债券,将会使省内超过半数(48 家)农合机构获得了资本金补充机会,提高甘肃农合机构的核心一级资本充足率。国内外高风险机构处置的普遍做法和经验(一)国外高风险机构处置的经验从国际经验来看,为有效降低对央行、地方政府或公共资金直接处置风险的依赖,必须构建前瞻性系统性风险判定机制和市场化法治化风险处置机制。高风险机构的风险处置方式主要包括:延缓还款期限、政府注资担保(信保基金模式)、资产重组出售及专有机构处置(市场化运作的不良资产投资机构)。2 0 0 2 年8 月,巴塞尔银行监管委员会在总结过去历次危机及各国应对实践的基础上,发布了高风险金融机构识别与处置指引,总结了高风险金融机构有效处置与退出
12、机制的一些关键特征,其中包括要及时识别和发现高风险金融机构。各监管当局在日常监管中动态监测金融机构所存在的问题和风险积累程度,分析判断问题的严重程度和风险等级作为分类处置的依据。20世纪3 0 年代美国建立存款保险制度后,越来越多的国家建立了类似的存款保险基金来抵补兑付存款的缺口,也有部分国家使用中央银行或财政资金来抵补缺口。可以说,这个“三位一体”的高风险金融机构处置与退出机制安排还是较为成功地遏制了金融风险的传染与外溢,在单体金融机构风险与系统性危机之间竖起一道坚实的防火墙。2 0世纪8 0 年代末美国发生储贷机构危机期间,监管当局和20黑龙江金融存款保险公司共同处置退出了2,0 0 0
13、多家小型存款类金融机构,较为成功地将这场中型危机控制在局部范围之内。2008年国际金融危机后,金融稳定理事会和主要经济体均将恢复和处置计划作为完善处置框架、防范和控制金融机构经营失败的负外部性和道德风险、实现有序处置的重要措施。从规范监管来看,美国、欧盟、英国、澳大利亚、瑞士、新加坡和中国香港等主要经济体均制定了恢复和处置计划的监管指引。近年来,建立金融稳定保障基金成为世界各国尤其是金融体系发达国家处置高风险机构的普遍做法。据了解,该基金一般由政府公共部门负责管理,动用公共资金或行业资源对特定金融机构(一般为系统重要性金融机构)进行救助和处置或用于应对重大金融风险事件。此类风险处置机制旨在丰富
14、风险处置资金来源并以制度化方式及时应对金融风险,降低市场对央行最后贷款人职能的过度依赖,防范道德风险,着力化解高风险金融机构可能引致的系统性风险。(二)国内高风险机构处置的做法当前,我国金融机构与地方政府和实体企业联系紧密,盘根错节,在一定程度上更容易产生跨行业、跨市场和跨周期、跨地域的金融风险传导,在一定时期内发生区域性金融风险的可能性仍然存在。受疫情防控措施优化、消费场景修复、积压需求释放和地方政府“拼经济”、市场冲击等因素增多影响,金融行业潜在风险将进一步显现化,防范化解重大或区域性金融风险也将常态化,制度建设和资金筹措也上升到国家金融监管层面的决策部署。从国内高风险机构金融风险处置案例
15、来看,我国金融监管部门曾经提出过不良资产处置、直接注资重组、同业收购合并、设立处置基金、设立过桥银行、引进新投资者及市场退出等7 种具体化解中小金融机构风险的方式。在此基础上,一些市场化、法治化、多元化的金融风险化解方法如引导地方政府注资、强化地方金融监管之外采用并购重组、改制改革、停止经营、撤销关闭、宣布破产等方式,对国家金融市场体系建设和金融稳定也起到了明显的促进作用。以四川省和江西省为例。四川银行组建过程中创下多个第一,曾被中国银保监会树为以改革重组方式化解地方金融风险的标杆,这也是四川省在防范化解金融风险过程中的一次有力尝试和有益探索。对于高风险农合机构,四川省地方金融监督管理局一方面
16、积极推进农信系统金融观察FinancingReview管理体制改革,推进符合条件的农信社改建为农商行;另一方面加快对辖区内农合机构风险化解,高风险农合机构实现基本“清零”。同时,金融委办公室地方协调机制(四川省)宣布成立,与省政府金融工作议事协调机制密切协作,进一步优化地方金融协调机制。在此基础上,地方金融监管能力也在持续提升,2 0 19 年7 月1日四川省地方金融监督管理条例颁布实施,成为全国第三个制定地方金融监管法规的省份,为履行地方金融监管职责提供了法规依据。江西省加快地方金融监管能力建设,强化地方金融风险管控力度,于2 0 2 0 年11月出台了江西省地方金融监督管理条例,成为全国第
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