论军队党内法规的规范事项.pdf
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1、军队党内法规的规范事项是军队党内法规基础理论研究的一个核心问题。在界定军队党内法规的规范事项时,一种思路是借鉴中国共产党党内法规制定条例界定党内法规规范事项的思路,将其界定为“军队党的领导和党的建设活动”,另一种思路是采用中国共产党章程第2 4 条所使用的表述将其界定为“军队中党的工作和政治工作”。结合指代范围的全面性以及当前军队党内法规制度建设具体实践来看,第二种思路更加合理,其对象既涵盖了军队党的领导与军队党的建设活动,也包括了军队政治工作。军队党内法规在规范事项方面的特殊性,直接影响其调整对象的界定,主要包括军队各级党组织、军队全体党员以及军队各级政治机关。要进一步深化军队党内法规基础理
2、论研究,为颁布出台军队党内法规制定规定提供重要理论准备。关键词:军队党内法规;军队党的领导和党的建设活动;军队中党的工作和政治工作;军队党内法规制定规定中图分类号:D26文献标识码:A文章编号:2 0 9 7-1 0 6 0(2 0 2 3)0 3-0 7 5-1 8党的十八大以来,中国共产党坚持依规治党,大力推进党内法规制度建设,已经“形成比较完善的党内法规体系”。党内法规理论研究方面,也出现了数量可观的研究成果,其中一个基础性理论问题是党内法规的规范事项,即党内法规需要就哪些内容、哪些事项进行明确规定。这是给党内法规下定义时一个难以回避的问题点,也是构建党内法规基础理论体系、推动党内法规制
3、度建设高质量发展必须回答的一个重要问题。同理,在开展军队党内法规基础理论研究、探索构建军队党内法规基础理论体系时,也需要明确回答军队党内法规的规范事项问题。一、问题的提出近年来,随着军队党内法规制度建设进程不断加快,党中央、中央军委围绕军队党内法规制度的制定、宣传、实施、清理等开展一系列具体实践,成为新时代加强军队党的领导与党的建设的一个显著标识。以军内学者为主体,学界围绕如何加强军队党内法规的学习理解、宣传教育与贯彻实施等进行了收稿日期:2 0 2 3-0 1-0 9基金项目:国家社会科学基金青年项目“军队党内法规制度建设的体系化图景研究”(2 0 2 2-SKJJ-C-073)作者简介:侯
4、嘉斌,国防大学政治学院讲师。习近平:在庆祝中国共产党成立1 0 0 周年大会上的讲话,人民出版社2 0 2 1 年版,第7 页。宋功德、魏治勋等学者采用“规范事项”的表述,具体可参见宋功德:党规之治:党内法规一般原理,法律出版社2 0 2 1 年版,第1 7 页;魏治勋:党内法规特征的多元向度,东方法学2 0 2 1 年第1 期,第1 3 3 页。76.党图法规宪2023年第3 期深入研究。不过,现有成果更多是聚焦军队党内法规制定出台后的实践落实层面,较少关注军队党内法规制定出台前的流程与环节,也缺乏对军队党内法规的定义、规范事项、效力位阶等基础性理论问题的深人分析。在军队党内法规的基础性理论
5、问题中,一个首要问题是军队党内法规的规范事项,即军队党内法规应该规范调整哪些内容。对这个问题的回答,直接关系着军队党内法规定义与军队党内法规制度体系范畴的界定,可以说是军队党内法规制度建设实践的理论源头。只有确定了军队党内法规的规范事项,才能以此为基础构建起更加规范、科学的军队党内法规制定、实施、保障流程,以及与当前军队党内法规制度建设实践相匹配的基础理论体系。但对军队党内法规的规范事项这一重要理论问题,学界并没有给予足够的关注,目前也缺乏明确的法规制度依据。中国共产党党内法规制定条例(以下简称党内法规制定条例)是“党内法规制度建设的基础性法规”,是党内“立法法”,是我们党立规、执规的“规矩”
6、。该条例仅在第4 1 条规定“军队党内法规制定规定,由中央军事委员会根据本条例制定”,并未明确界定军队党内法规的概念,也没有明确军队党内法规的制定主体与规范事项。目前,军队党内法规制定规定尚未出台。从理论研究与实践发展的相互作用来看,军队党内法规基础理论研究较为薄弱,也成为制约这一规定及时制定颁布的影响因素之一。为提升军队党内法规制度建设的规范化水平,夯实军队党内法规制度建设理论基础,有必要借鉴党内法规领域相关研究成果,结合军队党的领导与党的建设实践尤其是军队党内法规制度建设的具体实践,就军队党内法规的规范事项进行深人分析研究。二、军队党内法规规范事项的两种界定思路在对军队党内法规规范事项进行
7、分析讨论时,既要参考关于党内法规规范事项的研究成果,也要关注军队党内法规制度建设的具体实践,实现一般与特殊、理论与实践之间的有机结合。关于军队党内法规规范事项的界定,有两种思路可供分析讨论(一)思路一:将军队党内法规规范事项界定为“军队党的领导和党的建设活动”一种思路是借鉴和沿用党内法规规范事项的界定思路。1 9 9 0 年印发的中国共产党党内法规制定程序暂行条例第2 条和2 0 1 2 年印发的党内法规制定条例第2 条都曾将党内法规的规范事项界定为“党组织的工作、活动和党员行为”。2 0 1 9 年修订后的党内法规制定条例第3 条第1 款将党内法规的规范事项明确为“党的领导和党的建设活动”。
8、因此,“党内法规的规范调整事项不宜超出这个范围”。从“党组织的工作、活动和党员行为”到“党的领导和党的建设活动”,意味着党内法规规范事项范围有所扩大,参见刘:有力推动中国共产党军队党的建设条例落地见效军队党的生活2 0 2 0 年第1 1 期,第3 6-3 8 页;黄少安:坚持严实标准营造浓厚氛围切实推动条例学习落地见效政工学刊2 0 2 0 年第1 2 期,第2 3-2 5 页;邵广全:把牢学习贯彻中国共产党军队党的建设条例的着力点,解放军理论学习2 0 2 1 年第2 期,第4 6-5 0 页;吴友军、陈露、沈鸽:学习军队党的建设条例应突出的创新内涵空军航空大学学报2 0 2 1 年第4
9、期,第6-9 页;毛国辉、刘泽皓:深刻把握军队党的建设条例的重要地位,中国军队政治工作2 0 2 1 年第8 期,第6 4-6 6 页。参见加强新时代党内法规制度建设的重要举措一一中央办公厅负责人就中国共产党党内法规制定条例等3 部党内法规答记者问人民日报2 0 1 9 年9 月1 6 日,第4 版。宋功德:党规之治:党内法规一般原理,法律出版社2 0 2 1 年版,第1 9 页。77.侯嘉斌:论军规的规范事项印证了关于其“总体轨迹呈拓展之势”的判断,也意味着党内法规规范事项的界定思路发生转向。一是界定维度发生变化。原有界定方式是从规范对象出发,区分为党组织的工作、活动与党员行为两个方面。有学
10、者认为,“2 0 1 2 年条例确定的调整范围主要对应于党的建设领域,难以全面涵盖党的领导法规的内容”。现行界定方式是从规范内容出发,区分为党的领导活动和党的建设活动两个方面。“党的领导活动”的表述蕴含着关于党内法规规范事项的自我限制和约束,即党内法规在规范党的领导活动时,重心是规范党如何进行领导而非直接规范具体事务,这有助于进一步阐明党内法规对国家事务和社会事务产生影响的内在机理,进而回应了学术界关于国家事务和社会事务是否应纳人党内法规规范事项的疑问。二是界定标准更加科学。相比于党内法规对党组织的工作、活动的调整与对党员行为的调整之间的差异性,党内法规对党的领导活动的规范与对党的建设活动的规
11、范之间的差异性更大,进行这种区分更能揭示出党内法规调整规范不同事项的内在运作机理。将党的领导活动单列为党内法规的一种重要规范事项,也契合中共中央关于加强党内法规制度建设的意见所提出的“在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4 大板块”的党内法规制度体系基本框架,有助于更好发挥党内法规在坚持和加强党的全面领导过程中的重要作用。三是界定方式更为周全。现行界定方式较为完整地涵盖了党的活动范围,“去除了对党内法规对象范围的限制”,实现了“分类穷尽和逻辑周延”。这就因应了党的十九大报告关于“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的重
12、要论断。从实践层面看,近年来党内法规制度建设不断推进,我们党已经形成比较完善的党内法规体系,党的二十大报告还进一步提出要“完善党内法规制度体系”。这也说明现行界定方式能够与时俱进地满足实践需求,为党内法规调整不断丰富发展的党的领导和党的建设具体实践提供了足够有延展性的理论阐释空间。借鉴党内法规规范事项的界定思路,在党内法规制定条例修订前,有学者认为中央军事委员会可以针对军队中党组织的工作、活动和党员行为制定党内法规。在该条例修订后,中共中央办公厅法规局编著的中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义一书提出,军队党内法规是党的中央军事委员会就军队党的领导和党的建设活动制定的党内法规,将军队党内法
13、规规范事项界定为军队党的领导和党的建设活动。宋功德:党内法规的百年演进与治理之道中国法学2 0 2 1 年第5 期,第1 8 页。宋功德:党规之治:党内法规一般原理,法律出版社2 0 2 1 年版,第1 7 页。有学者认为,党内法规规范事项既要涵盖党的自身建设、规范党务行为与党务活动,也要调整部分国家事务和社会事务。参见欧爱民:党内法规与国家法律关系论,社会科学文献出版社2 0 1 8 年版,第4 页。有学者认为,党内法规除调整党的领导活动和党的建设活动外,还与国家法律共同调整具体对外领导事项和党政共建领域。参见赵筱芳:论党内法规调整范围的清单控制模式一一兼论党规与国法调整范围的边界,湘潭大学
14、学报(哲学社会科学版)2 0 2 1 年第6 期,第5 4-5 8 页。中共中央印发关于加强党内法规制度建设的意见)人民日报2 0 1 7 年6 月2 6 日,第1 版。4闫映全:党内法规“溢出效力”的三重维度,广西社会科学2 0 2 1 年第1 2 期,第5 4 页。5宋功德:党规之治:党内法规一般原理,法律出版社2 0 2 1 年版,第6 8 0 页。习近平:决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利一一在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告,人民出版社2 0 1 7 年版,第6 8 页。习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产
15、党第二十次全国代表大会8上的报告,人民出版社2 0 2 2 年版,第6 6 页。参见张小帅:党内法规制定主体的范围及其规范依据中国浦东干部学院学报2 0 1 8 年第5 期,第9 9 页。10参见中共中央办公厅法规局编著:中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义,法律出版社2 0 2 0 年版,第1 1 8 页。78党同法规裕究2023年第3 期(二)思路二:将军队党内法规的规范事项界定为“军队中党的工作和政治工作”此外还有一种思路是采用中国共产党章程第2 4 条的表述,将军队党内法规规范事项界定为“军队中党的工作和政治工作”。该条明确规定:“中央军事委员会负责军队中党的工作和政治工作,对军队
16、中党的组织体制和机构作出规定。”习近平总书记在中央军委党的建设会议上也明确强调:“要健全党领导军队的制度体系,全面规范我军党的工作和政治工作。”相关内容也写入中央军委2 0 1 8 年印发的关于加强新时代军队党的建设的决定之中。因此,在界定军队党内法规的规范事项时,必须回答好“军队党的领导和党的建设”与“军队中党的工作和政治工作”这两个表述之间的关系问题,其核心是理解军队中党的工作和军队政治工作的关系。3军队政治工作是“党在我军中的思想工作和组织工作”,这是关于军队政治工作具体内涵的权威定义,从1 9 9 1 年中国人民解放军政治工作条例起就一直沿用这一规定,2 0 2 1 年新修订的军队政治
17、工作条例也采用这一定义。关于军队政治工作与军队中党的工作的关系,可以从两个方面来理解:一方面,军队政治工作是党的工作,这是由党和人民军队的性质宗旨决定的。1 9 3 0 年,我军颁布的第一部政治工作条例即中国工农红军政治工作暂行条例(草案)虽未明确规定这一点,但也指出红军的政治工作就是要巩固“中国共产党在红军中的领导,要使红军成为有力的工农革命的武装力量量”1937年8 月发布的中共中央组织部关于红军改编后党及政治机关的组织的决定指出:“确定政治工作即是党的工作,故其中心仍是进行党的工作,保障党的策略路线的执行。”1 9 4 2 年颁布的中国国民革命军第十八集团军(第八路军)政治工作条例(草案
18、)指出,“第十八集团军的一般政治工作是与该军中共产党的工作密切联系而不可分离的。政治工作必须依靠党的工作,同时也就是党的工作”,该论断在阐明两者间相互联系的同时也进行了一定的区分。军队政治工作是党的工作,从语义结构来看,“是”的功能在于描述军队政治工作的性质属性,应理解为军队政治工作属于军队中党的工作,不能理解为军队政治工作等于军队中党的工作。军队政治工作是“党领导的军队工作的重要构成”,此外,军队党组织还要对军事、后勤、装备、训练、科研等各方面工作进行领导。另一方面,军队政治工作是军队党的工作中一种非常重要、非常特殊的工作。之所以使用“军队中党的工作与政治工作”的提法,特别是单独强调军队政治
19、工作,主要是为了突出军队政治工作的地位作用与特殊性质。习近平在中央军委党的建设会议上强调全面加强新时代我军党的领导和党的建设工作为开创强军事业新局面提供坚强政治保证,解放军报2 0 1 8 年8 月2 0 日,第1 版。参见中央军委印发 关于加强新时代军队党的建设的决定,解放军报2 0 1 8 年9 月7 日,第3 版。党的十九届四中全会通过的中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定强调要“坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度,确保人民军队忠实履行新时代使命任务”。随后,有的理论阐释文章提出要“制定修订军队党的建设、政治工作、思想政治教育、作
20、风纪律建设等一系列法规制度,全面规范我军党的工作和政治工作”。许其亮:坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度,人民日报2 0 1 9 年1 1 月2 1 日,第6 版。有的提出要“全面贯彻政治建军各项要求,修订军队政治工作条例以及理论学习、思想政治教育等方面制度,全面规范军队党的工作和政治工作”。中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定辅导读本,人民出版社2 0 1 9 年版,第330页。军队政治工作历史资料第2 册,中国人民解放军战士出版社1 9 8 2 年版,第3 3 0 页。建党以来重要文献选编(1 9 2 1 一1 9 4 9)第1
21、4 册,中央文献出版社2 0 1 1 年版,第4 2 1 页。5中国人民解放军政治工作历史资料选编第5 册,解放军出版社2 0 0 4 年版,第1 5 3 页。冯宪书:军队中党的工作和政治工作的理论与实践,党的文献2 0 2 0 年第5 期,第1 1 4 页。79.侯嘉斌:论军队觉去规的规范事项从党领导军队建设的长期实践中可以清醒地认识到,军队政治工作是构成军队战斗力的重要因素,是实现党对人民军队绝对领导和军队履行职能使命的根本保证,是我军的生命线。军队政治工作的开展水平,直接关系着党对人民军队的绝对领导,关系着人民军队的性质、本色、作风和发展方向,关系着全体官兵的积极性、创造性和军队的高度集
22、中统一。2 0 1 4 年1 0 月,习近平总书记在全军政治工作会议上从三个方面阐述政治工作的生命线作用:实行革命的政治工作“保证了我军始终是党的绝对领导下的革命军队,为我军战胜强大敌人和艰难险阻提供了不竭力量,使我军始终保持了人民军队的本色和作风”。政治工作作为我军的最大特色、最大优势,有必要进行特别强调。从特殊性质来看,“军队政治工作实质上是党领导和掌握军队的工作”,这是关于军队政治工作实质的权威界定,与党对军队其他方面工作的领导进行了明确区分。党对军事、后勤、装备、训练、科研等方面工作的领导是一种宏观领导,具体体现为对重要工作、重要事项、重要问题的决定权,并不直接从事或包办具体业务工作。
23、相比之下,军队政治工作作为军队全面建设的重要组成部分,“更是党直接从事的工作”。我们党始终高度重视政治工作和政治机关在党领导和掌握军队过程中的重要地位,反复强调“政治工作就是党的工作,政治机关就是党的工作机关”。1 9 4 1 年6 月陈毅在论建军工作中、1 9 5 6年9 月彭德怀在党的八大上作军事工作报告时、1 9 7 8 年6 月邓小平在全军政治工作会议上都曾强调这一观点。这里还有必要结合1 9 5 4 年1 月陈毅在全国军事系统党的高级干部会议上主持审查中国人民解放军政治工作条例(草案)时提出的一个重要观点进行分析。陈毅提出:“政治工作要完整地提,军队政治工作要:(1)通过各级党委,党
24、的组织;(2)通过各级政治工作人员;(3)通过各级政治机关,来掌握党的政策、路线。”同时,他还批驳了两种错误观点,认为“有人企图把党从政治工作中拉出来,或只把它限制在党内,都是不对的”。这其实是从反面角度对军队政治工作特殊性质的再阐释。其一,不能“把党从政治工作中拉出来”,重在强调军队政治工作首先是党的工作而非单纯的业务工作,必须站在党的工作的高度来理解军队政治工作的重要性,不能脱离党和党的领导来谈军队政治工作。从党与军队政治工作的内在联系上讲,党的方向就是我军政治工作的方向,党和军队的中心任务决定着我军政治工作的基本任务。因此,“政治工作本身必须加强党的领导”,必须将坚持党对人民军队绝对领导
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