试论19世纪中后期英国公共...管理中的政府权力扩展及影响_王广坤.pdf
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1、试论 世纪中后期英国公共卫生管理中的政府权力扩展及影响王广坤(北京师范大学 历史学院,北京)摘 要:通过颁布 年公共卫生法,英国政府扩展权限,全面介入公共卫生管理。在政府权力扩展过程中,英国政府能够顺应时势,改变权力拓展的方式与方法,不再追求使用卫生工程学或医学知识进行集权化管制,而是创建地方政府事务部,以地方为中心,构筑良性的中央与地方关系,取得了良好的效果,不仅提升了人们对于政府执政能力的认可,也有利于呵护整个社会的环境卫生安全,推动当时医疗服务机制的发展完善。关键词:公共卫生法;政府权力;地方政府事务部;中央与地方关系中图分类号:文献标识码:文章编号:()英国作为世界上第一个工业化国家,
2、随着 世纪中期以后城市化进程加速,陆续出现了居住拥挤、污染增加、疫病横行、公共卫生状况恶化等问题。为应对此困境,英国政府全面介入公共卫生管理,先后成立卫生总署()、医务部()、地方政府事务部()等机构,推进公共卫生管理工作,使得政府权力获得极大扩展。在权力拓展过程中,英国政府尝试了多种方案,最终探寻出一套相对合理的介入模式。目前,国内外学界针对该主题的研究多聚焦于政府职能演变的宏观历程或微观细节,以及相关精英人物的引领作用,对英国政府在具体卫生管理过程中的权力扩展路径及其后续影响等领域的考察尚有拓展空间,本文尝试对之稍作探究。一自 世纪工业化发展后人类社会进入城市文明体系以来,疫病防控就是各国
3、政府治国理政的重代表性研究成果主要有:骆庆:世纪英国公共卫生改革中政府职能的转变,南京大学历史学院硕士学位论文,年,在论文第四章,主标题为国家干预阶段的政府职能(年)这一章节中,探讨了英国政府对于公共卫生管理的干预情况,凸显了其职权扩展;倪念念、刘金源:中央集权与地方自治博弈下的改革道路 以 年英国公共卫生法为中心,历史教学(下半月刊)年第 期,第 页。,;,g:kg g,代表性研究成果主要有:冯娅:论查德威克的公共卫生改革思想,南京大学历史学院硕士学位论文,年;柳润涛:约翰西蒙与 世纪中后期的公共卫生改革,南京大学历史学院硕士学位论文,年。,k ,;,g k ,;,:g ,大挑战。世纪频频爆
4、发的霍乱、天花等传染病更是考验了城市化时代国家的管理能力,对政府管理能力提出新要求。作为世界上第一个工业化与城市化国家,英国政府率先开始拓展政府权限,全面介入公共卫生管理,并于 年颁布公共卫生法,确立相关的权力介入规则。这部法案的主要目标是提高城市及人口密集地区的卫生条件,涉及到城市街道、住房、卫生设施建设与公共空间清扫管理等领域,明确要求政府需对城市中的水、空气、垃圾等物质环境进行系统化管理,首次将英国地方城市治理纳入到中央行政管制体系中,初步建立了从中央到地方、以公共卫生治理为主要职能的城市管理体系。法案使得英国成立了卫生总署,以便作为中央机构监督指导法案施行,地方卫生管理机构则被称为地方
5、卫生委员会,而在只包含一个自治市镇的卫生区范围内,市议会即为地方卫生委员会,那些由两个或两个以上市镇组成的卫生区,则由市议会、地产拥有者及纳税人共同选举,产生地方卫生委员会。根据法案规定,英国政府管理城市环境的权限得到极大拓展,在此之前,英国在城市治理方面一直遵循中世纪以来的地方自治传统,各级政府较少干预相关事务,但 年法案却首次授权各大城市建立地方卫生委员会,承担公共卫生治理责任,这就扩大了政府职能的范畴,授权地方卫生委员会可随机处理包括房屋排水、街道清理、公共沟渠与下水道建设、私人污染物清除、公共租房卫生、地下室卫生、街道清洁、公共娱乐场地卫生以及卫生供水等问题。在城市规划领域,政府权力也
6、得到极大扩张,比如第 条规定地方卫生机构可在法案指导下,要求各个地区都需提交有关区域内城市建设规划方案的调研计划、蓝图构思以及准备性工作细节;第 条又规定地方卫生机构可以购买下水管道和排水设施,并拥有投资建设与经营这些公共设施的优先权,也有权对排水系统进行维修以保证其正常运作,还可决定下水道的铺设线路;第 条则授权地方卫生机构铺设和清扫道路,使其更加整洁和干净;第 条规定地方卫生机构有权要求房主或住户对邻近街道进行铺设和安装排水管道,并强调如果不服从相关指令,还需要接受惩罚;第 条还规定地方卫生机构有权审核各地街道建设的基本布局;第 条又授权地方卫生机构可通过订立协议,妥善购买地基以完善街道布
7、局。随着政府权限的扩展,英国政府开始致力于在卫生工程学知识引导下,促进城市清洁。在法案主导设计者与实际执行负责人查德威克(,)看来:城市环境如果想要做出改进,基于卫生改进原则考虑的公共基础设施建设至关重要,因为完善的排水和排污系统可彻底清除垃圾污染物,能够极大改善城市面貌,提升街道耐用性以及建筑物质量。毕竟,即便是同样材料制造而成的房子,如果卫生条件不一样的话,身处其中的人们嗅觉与视觉感观都会有显著不同。在此原则指引下,英国政府针对城市街道、住房、卫生基础设施与城市公共空间等影响居民舒适度的具体环境条件进行了治理规划,后续又于 年颁布污染物清除法、年再度颁布卫生清洁法。这些法案使英国摆脱了传统
8、自由主义的局限,开启了中央政府全面公开管制卫生事务的先河,也是地方政府承担环境清洁等公共服务责任的催化剂。它标志着英国政府开始将保障公共卫生安全视试论 世纪中后期英国公共卫生管理中的政府权力扩展及影响 ,:,年 月 日访问。,法案的 项条款中,自 条以后,几乎都涉及到地方卫生委员会在卫生治理方面的权限和责任。具体可参见:,g:,年 月 日访问。,:g g ,为应尽义务,并着力用立法形式予以规范。它重点关注的是与城市清洁问题有紧密联系的排污和清洁水供应领域,规定需要集中某地区的所有污水和废弃物,进行统筹处理,并试图在供水领域强化中央引导,构建中央系统管制监督下的地方当局供水机制,使得“中央政府第
9、一次做了公众卫生和环境质量水平的担保人”。对于一直以来崇尚地方自治的英国政府而言,年卫生法预示着行政机构开始加强中央集权,全面系统地建构能覆盖中央和地方的新型卫生管理行政机制,而对其实质,有学者在系统阐述公共卫生法的出台背景情况下指出:“查德威克想要建构的是一个国家系统化机制和强制性的立法贯彻,年,罗素勋爵领导下的政府将公共卫生法案推上历史前台,这初步实现了查德威克的那种政治构想。”不过,查德威克的政治构想与英国传统政治文化格格不入,没有考虑与尊重英国地方上长久以来所形成的自治传统,尤其是查德威克本人的性格较为专横,非常倾向于从官方外在干涉角度管控地方,而且也没有提出针对中央当局扩展政治与经济
10、权力的实际约束。因此,有学者对之进行批判,认为他是崇尚纯粹官僚主义作风的国家干预思想总建筑师。还有议员强调卫生总署就是英国在皇权时代的“星室法庭”,高呼:“不允许存在一个凌驾于所有英国市镇之上的机构。”最终,由于公众舆论的普遍反对,查德威克被迫辞职,卫生总署也被裁撤。年法案从环境规划层面扩展了各级政府权力,尤其是通过强化中央集权的形式将政府权限衍生扩大到保障广大居民的公共卫生生活环境中。但这种设计没有尊重地方自治传统,导致地方不愿配合中央。而且,这个时期的政府管理在方式上也存在着过分重视下水道修筑、给排水系统建设等卫生工程学知识,对医疗服务并不看重的问题。随着 世纪中后期医疗科学的迅速发展,以
11、及英国社会白喉病泛滥、伤寒症频发、霍乱不断侵袭及职业病等诸多卫生问题的出现,医学开始在公共卫生管理中发挥越来越重要的作用,以约翰西蒙(,)为代表的医生群体成为公共卫生管理事业的主导。二 年 月,一份总体按照约翰西蒙意见所拟定的议案提交到议会,在其基础上,英国政府颁布了 年公共卫生法。这部法案将卫生总署管理公共卫生事务的主要权力转交枢密院医务部,由西蒙负责领导。西蒙极为重视以医生为主导的人员雇佣体系建设,确保能全方位、多角度、科学化地管理公共卫生。与之前相比,此时的英国政府权力扩展非常依赖于医生群体,对医学知识极为看重,强调公共卫生管理工作急切需要的是科学知识尤其是医学知识的指导。对此,麦克纳尔
12、蒂通过 年举办的四次讲座,详细阐述了 世纪中后期维多利亚时代四个不同阶段的英国医学发展历程。其中,在他的第二和第三讲中,专门描述了西蒙领导下枢密院医务部以及在医务部影响之下的英国医学发展概况。他指出:“西蒙领导下的枢密院医务部为英国建构起了流行病学研究的科学体系,发现了传染病爆发扩散的基本原理,提升了人们对于水、各类食品以及药物使用的安全性认知,推动了预防医 安徽史学 年第 期 ,“”,g,kg ,美小罗伯特埃克伦德、罗伯特赫伯特 著,杨玉生、张凤林等译:经济理论和方法史,中国人民大学出版社 年版,第 页。,“”,“,”,:,学的发展,强调西蒙及其同仁们无论是在内容覆盖面,还是在知识精确度上,
13、都为英国卫生法律制定与卫生管理行动提供了之前从未有过的科学基础。与此同时,他也结合当事人西蒙视角及其论述,认为枢密院医务部之所以能取得巨大成就,主要原因是它将医学作用放置到法律实施和中央与地方行政管理的具体历史发展情境中进行斟酌考虑,让医学实践兼顾地方选举、财政花费、公共贸易等诸多方面,从而使得医疗服务能因地制宜地充分照顾地方和中央实际需要,积极稳妥地在公共卫生管理制度中发挥作用。”与此同时,西蒙通过创设卫生检查和接种疫苗制度,让医生开始全面主导英国社会的公共卫生事务,并积极筹建以实验室科学研究为主的公共卫生管理机制,寻找和发掘疾病的内在动因及感染机理,并以此为基础拓展政府权力。渐渐地,“通过
14、理论指导和实践作为,约翰西蒙开始将自己塑造成为英吉利民族全体国民的卫生总监()。”西蒙个性强势,处处以医学为先,在很多场合下都宣称医生们具有自主决定如何采取管制措施的“优先特权”,使得各地民众对他及其领导下的枢密院医务部深为不满。由于医务部权威受到质疑,重建公共卫生管理的中央机构并适当降低集权姿态势在必行,为此,英国政府决定于 年创设地方政府事务部,统筹归并地方上与公共卫生管理相关的各项权力,同时也注重总结以往中央过于强势而导致失败的教训,本着为地方考虑的原则,协调处理中央与地方关系,稳妥推进卫生管理实践中的政府权力扩展。具体而言,事务部的工作主要体现在四个方面。首先,地方政府事务部通过调查,
15、了解到地方之所以不愿意接受中央决策指令,最大顾虑是因为公共卫生管理尤其是卫生基础设施的建设需要大量资金投入,给纳税人带来沉重负担。为消除地方担忧,地方政府事务部强化了针对地方的资金支持,每年都会大量拨付地方公共卫生管理经费,在 年,该经费额度只有 镑,到 年增加到 镑,年进一步增加至 镑,而在之后的 年,这方面的经费则大幅飙升至 镑。此后,中央拨给地方的公共卫生管理经费一直维持在较高的数额。而且,为让地方政府配合中央系统完善公共卫生管理的法律规章及人员雇佣体系,中央也开始在充分了解地方需求的情况下为地方提供低利息政府贷款。此外,中央还向地方传授其先进的卫生管理技术与经验。到 世纪后期,英国中央
16、政府已在卫生工程、医疗服务等领域积累了许多卫生管理经验,地方卫生机构则因资源限制和跨地区管理困境,开始主动向中央寻求排污、下水道修建、医院建设等方面的指导。其次,地方政府事务部鼓励地方因地制宜地颁行实施法案,保障地方利益,以促进地方对于中央权力渗入卫生管理实践的认可。法律对公共卫生管理至关重要,也是地方保障自身权益的主要依仗。因此在具体法律制定过程中,地方政府事务部极为重视地方声音,规定地方卫生当局可制定某些特别规章,因地制宜地便利行事,主要涉及到排水系统设计、转移船上疑似传染病患者、规范太平间管理、地下室居住条件、房屋和家畜居住地的基本卫生标准以及卫生管理人员的行为职责等。而在对房屋和家畜居
17、所规定中,一般还要求将之发表于当地报纸上,在其正式生效一个月前再提交给地方政府事务部;还规定如经民意调查,发现这项规定有缺陷或遭受当地民众反对时,地方政府事务部可将之废除。试论 世纪中后期英国公共卫生管理中的政府权力扩展及影响参见 ,“:,”,g,;,“:,”,g,有关西蒙创设的卫生检查和疫苗接种制度具体情况,可参见王广坤:论近代英国的卫生检查制度,北京师范大学学报(社会科学版)年第 期,第 页;王广坤:十九世纪英国强制接种天花疫苗引发的争端,历史研究 年第 期,第 页。,g ,;,g:,g ,第三,为更好了解地方信息,地方政府事务部也注意强化地方调查,积极审阅各类地方调研报告。到 年,地方政
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