试论《新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例》.pdf
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1、观察思考 楚天法治 试论 新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例努尔兰江赛依提(华北水利水电大学法学院,河南 郑州 )【摘要】为了能够确保坎儿井的持续发展,新疆维吾尔自治区颁布了 新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例.但是该条例存在保护原则、取水用水制度、机电井处置制度不完善等问题.针对这些问题,本文提出了完善建议,希望可以为 新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例 的完善提供一定的借鉴,进而为坎儿井的发展提供法律依据.【关键词】坎儿井;完善;新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例 年月 日,新疆维吾尔自治区通过了新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例(以下简称坎儿井保护条例)的提案。该条例存在保护原则、取水用水制度、机电井处置制
2、度不完善等问 题。建议 引 入生 态优 先、综 合 治理、以水定产原则,建立坎儿井井长制、设立分类保护措施、引入大众参与制度、完善法律责任等措施。一、坎儿井保护条例 整体的概况坎儿井是新疆一张靓丽的名片。据史书记载,坎儿井与万里长城、京杭大运河并称为我国古代“三大工程”。坎儿井是干旱地区劳动者在漫长的历史发展中创造出的一种地下水利工程,即利用掏挖地下暗渠的方式,将天山雪水引流至地面进行灌溉和生活的工程。坎儿井是一种结构巧妙的特殊灌溉系统,由竖井、暗渠、明渠、涝坝(小型蓄水池)四部分组成。坎儿井主要分布在新疆吐鲁番和哈密地区。据不完全统计,目前新疆有坎儿还剩 多条。吐鲁番素有“火洲”之称,不仅气
3、温高而且严重缺水,年降水量不足 毫米,坎儿井的发明,让地球上生命几乎不能生存的干旱地带诞生了绿洲文明。吐鲁番坎儿井农业系统于 年被农业部列为首批中国农业文化遗产,坎儿井开凿技艺于 年经国务院批准列入第四批国家级非物质文化遗产名录。年月 日,新疆维吾尔自治区通过了新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例的提案,该条例的出台为坎儿井保护提供了重要的法治基础。尽管坎儿井保护已经进入法制轨道,但是坎儿井干涸问题一直没有得到根本解决。造成坎儿井干涸的原因有很多,如水源自身缺乏、粗放式水资源管理等,因此,亟须进一步完善坎儿井保护条例,以便于指导坎儿井地方水行政及相关部门开展坎儿井保护和管理工作。二、坎儿井保护条例
4、存在的问题(一)基本原则适用性不强坎儿井保护条例第六条规定:“坎儿井水源属于国家所有。坎儿井实行谁所有、谁管理、谁受益、谁保护的原则”。一个城市的发展离不开当地水源的支撑,发展工业、种植业等都需要大量水源,在将地表水使用殆尽后,不可避免地会继续开发地下水资源,而在吐鲁番地区,机电井和水利工程的不断开发,造成地下水位持续下降。这就带来一个问题,新疆坎儿井所有者多数为集体经济组织和个人所有,随着地下水位的持续下降,坎儿井的出水量也会减少,甚至干涸,利用坎儿井进行生产生活的集体经济组织和个人经济效益就会减少,难以承担维护成本,维护的积极性也会随之降低。地下水资源属于国家所有,立法目的应以大众为中心。
5、主管部门统筹规划水资源,保障动植物所需水源以维持生态环境。但坎儿井出水量的严重减少,直接影响到耕田灌溉或水果种植,人们的收益也会减少。所有权的不同会导致坎儿井的所有者无法管理水源处,大量开发机电井导致坎儿井干涸,集体组织和个人的坎儿井所有权形同虚设。龚战梅在对保护坎儿井的法律人类学思考中指出,水资源和坎儿井所有者不同,集体经济组织和个人只具有坎儿井的所有权。这种对于同一个主体所有权的断裂,不利于保护坎儿井和地下水资源。(二)取水用水规定不完善坎儿井保护条例第二十五条规定:“坎儿井所有者应当依法向取水口所在地的县(市)水行政主管部门登记办理取水许可手续,但不缴纳水资源费。”笔者认为,不缴纳水资源
6、费是因为坎儿井所有者需要管理和维修坎儿井,因此,只规定办理取水许可手续,不需要缴纳取水费用,但是也可能会出现公司等单位使用坎儿井水也不需要缴纳水资源费用的情况。在资源性缺水地 区,公 司等 单位 不 缴纳 水资 源费,会加快坎儿井的干涸。在开发利用水资源时,不应当只考虑经济发展,还应当充分考虑人们生产生活以及生态环境所需的水源。在缴纳水资源费方面,应当把公司与农村集体经济组织或个人所有坎儿井取水资源费严格区分,这样才能实现的立法目的。(三)机电井处置规定不完善观察思考 楚天法治 坎儿井保护条例第十七条规定:“坎儿井水源第一口竖井上下各公里、左右各 米,暗渠左右各 米范围内,不得新打机电井;已有
7、的机电井,应当控制并逐渐减少取水量;已经干涸的机电井,不得恢复”。自 世纪 年代中期开始,新疆开始大量建设水利工程,其中就包括使用机电井水利设施抽取 地下 水。目 前,在 新疆 吐鲁 番 盆地,机电井数量已经超过 眼在抽取地下水资源,如果不停用与坎儿井争夺地下水资源的部分机电井,就不能彻底扭转地下水位持续下降问题。应当控制已经开发的机电井数量,“控制”两字界限应当怎么样认定,控制是停用还是应当改变合适位置等,还是需要进一步研究完善;还没有干涸的机电井依然会源源不断地抽取地下水,若不能合理地减少机电井的数量,只能在干涸之时停用不是解决问题的根本措施。当前,逐渐地减少取水量没有明确标准,应当予以明
8、确,用法律来指导地方水行政主管部门开展工作,对减少取水量问题提供一个科学合理的方案,对控制机电井的数量以及抽水量提供明确数据。三、坎儿井保护条例 立法原则的完善(一)贯彻落实综合治理原则新疆吐鲁番坎儿井农业系统于 年被农业部列为首批中国农业文化遗产,当地人使用坎儿井已历经千年,形成了独特的水文化。随着坎儿井的普及衍生出了一个专门从事挖掘坎儿井工程的职业,坎儿井开凿技艺于 年经国务院批准列入第四批国家级非物质文化遗产名录。可见坎儿井承载着浓厚的人文历史,坎儿井保护条例缺乏对坎儿井农业文化、非物质文化遗产价值保护的相关规定,坎儿井农业文化、非物质文化遗产价值归于不同部门,多头治理,法律互不统属。民
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