“国家推行计划生育”的规范意涵.pdf
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1、2023 年 9 月Sep.2023 天 津 大 学 学 报(社 会 科 学 版)JOURNAL OF TIANJIN UNIVERSITY(SOCIAL SCIENCES)第 25 卷 第 5 期Vol.25 No.5“国家推行计划生育”的规范意涵纪庆全(中国政法大学法学院,北京 100088)摘 要:根据 宪法 第 25 条的规定,计划生育是实现国民经济和社会发展计划的手段。计划生育应当同国民经济和社会发展计划保障公民权利与自由的根本宗旨相适应。调节生育应当尽量避免采用强制措施,迫于情势不得不采用强制措施时,必须严格遵循比例原则。宪法 第 25 条中的“人口的增长”,既包括人口总量的增长,
2、也包括高素质人口的增长。面对生育率低、老龄化严重的人口形势,应该通过宣传、教育和提供生育保障来提高生育率。根据 宪法 第 49 条第 2 款的规定,夫妻双方需要承担推行计划生育的义务,国家应当根据经济和社会发展的需要设定夫妻双方的计划生育义务。关键词:计划生育;经济与社会发展计划;人口中图分类号:D921 文献标志码:A 文章编号:1008-4339(2023)05-449-07为了应对人口老龄化的挑战,国家决定实施全面三孩政策,但人口出生率降低的总体趋势并没有因此而改变。国家势必会对计划生育制度进行进一步调整。宪法 计划生育条款已经对国家推行计划生育做出了规定。湛中乐、秦奥蕾等1-2曾经尝试
3、对 宪法 计划生育条款进行规范阐释,但既有的研究并没有从理论层面将经济和社会发展计划的宪法意涵、国家推行计划生育与经济和社会发展计划之间的内在关联、计划生育义务的主体和内容等阐释清楚。鉴于此,本文将在借鉴已有研究成果的基础上对 宪法 计划生育条款进行系统全面的研究和阐释。一、宪法 计划生育条款的“手段目的”结构新中国建立初期,人口总量迅速增加。马寅初3先生提出,中国人口增长速度太快,为了增加经济积累,改善人民的物质生活条件,必须控制人口数量。为了解决人口过快增长与经济和社会发展的要求不相适应的问题,党和政府出台和实施了一系列促进“晚婚晚育、少生优生”“控制人口数量、提高人口素质”的计划生育措施
4、。现行 宪法也对国家推行计划生育的目的做出了明确规定。宪法 第 25 条规定:“国家推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”为了经济和社会的健康发展,国家必须保持适度的人口规模和人口增长率。虽然一定时期内适度的人口高增长率能带来所谓的人口红利,但是人口总量过度增加必然会对经济和社会发展产生负面影响。经济与社会发展不仅受制于“人口总量”,而且与人口素质密切相关。身体健康、文化教育水平高的高素质人口的数量和其在总人口中所占比例的增长能够为经济和社会发展做出更多贡献。高素质人口的增长也能间接表明公民的健康权、受教育权等得到了更好的保障。高素质人口的数量是衡量经济和社会发展水平的一项重
5、要指标。二、经济与社会发展计划的宪法意涵经济和社会发展计划是国家推行计划生育的目的。若想理解计划生育条款,需首先阐明经济与社会发展计划的宪法意涵。收稿日期:2023-02-27.基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(21JZD009).作者简介:纪庆全(1995),男,博士研究生.通讯作者:纪庆全,.450 天 津 大 学 学 报(社会科学版)2023 年 9 月1.经济发展与社会发展的内容及二者的关系经济发展与社会发展具有不同的内容。“国民经济和社会发展计划”在以前称“国民经济计划”,从1981 年起改称国民经济和社会发展计划4。1982 年正式将“国民经济计划”改为“国民经济和
6、社会发展计划”,以求其内容更全面4315。中国制定的前五个五年计划的名称为“国民经济发展计划”,从第六个五年计划(19801985 年)开始,改称国民经济和社会发展计划5。现行 宪法 颁布以后,中国制定的五年计划的内容也发生了巨大的变化。现行 宪法 颁布之前,中国制定的五年计划聚焦于经济发展。第七个五年计划(19861990 年)增加了人民生活和社会保障、文化事业、社会主义民主和法制等内容。五年计划的内容越来越丰富,除了各种经济指标以外,还逐渐涵盖了政治、文化、法治、人权保障等各方面的内容。社会是“由一定的经济基础和上层建筑构成的整体”,也“泛指由共同物质条件而互相联系起来的人群”6。作为名词
7、的经济既可以指“物质生产和再生产活动的总和”,也可以指“国民经济的总称”或者“国民经济各部门,如工业经济、农业经济等”61148。马克思、恩格斯指出,人类最终要进入共产主义社会7。带领人类进入共产主义社会是马列主义的最终目标,只有不断推动经济发展,才能不断推动社会发展,并最终进入共产主义社会。宪法 第 25 条将经济发展和社会发展相并列,目的在于彰显经济发展的重要性,要求国家努力推动经济发展,为社会发展创造必要的物质条件。2.经济与社会发展计划专指“国民经济和社会发展计划”毛泽东在会见南斯拉夫妇女代表时指出,“夫妇之间应该订出一个家庭计划,规定一辈子生多少孩子,这种计划应该同国家的五年计划配合
8、起来。”8自1973 年开始,人口增长率指标列入了国民经济五年计划和年度计划之中9。全国人大审查和批准的国民经济和社会发展计划在整个规划体系中具有最高的效力等级10。人口与计划生育法 第 9 条规定,人口发展规划应该纳入国民经济和社会发展计划。人口与计划生育法 的出台旨在实施 宪法 关于计划生育的相关规定。人口与计划生育法 第 9 条的规定反映了全国人大及其常委会对 宪法 第 25 条的理解。全国人大及其常委会对 宪法 第 25 条的理解具有权威性,我们应当尊重全国人大及其常委会对 宪法 第 25 条的理解。3.经济与社会发展计划的价值追求:公民的权利与自由马克思和恩格斯在 共产党宣言 中指出
9、:“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的,将是这样一个联合体,在那里,每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”751社会主义国家的宪法、法律、政策等应当将实现每个人的自由发展作为终极目标。公民享有的权利和自由的种类及范围受制于经济和社会的发展水平。国民经济和社会发展计划应当致力于通过推动经济和社会的发展,保障公民根据 宪法 所享有的权利与自由。保障公民的权利与自由是国民经济和社会发展计划的根本宗旨。因此,计划生育应当同国民经济和社会发展计划保障公民的权利与自由的根本宗旨相适应。三、国家推行计划生育与权利保障国民经济和社会发展计划以保障公民的权利与自由为根本宗旨,计划生育必须与保障公
10、民的权利与自由的要求相适应。1.计划生育不得过度限制公民的生育权宪法 第 33 条第 3 款规定,“国家尊重和保障人权”。人权是公民享有的一切权利和自由的统称。“人权条款”是宪法未列举权利的安身之所11。生育子女是人最自然的需求和本能。关于人口增长和经济发展的决议 德黑兰宣言 世界人口行动计划 消除对妇女一切形式歧视公约 等一系列国际公约中都载明了公民的生育权。生育是人最自然的需求和本能,生育子女甚至被大部分公民视为生命意义的来源,生育权不是一项普通的人权,而是人权中更为重要的基本权利。公民生育权的行使会影响到人口变化,而人口变化又会影响整个国家、社会的资源生产和积累,进而影响到不特定公民享有
11、的权利与自由的保障程度。生育因为影响到不特定公民的权利与自由的保障程度而具有社会属性。生育具有社会属性意味着国家在必要的情况下可以干预公民的生育行为。但是,国家应当采取对生育权侵害程度更小甚至不侵害生育权的措施进行干预。国家有权干预公民的生育行为并不意味着国家在任何情势下都可以采用强制性手段干预公民的生育行为。计划生育政策出台时,中国人口总量激增,经济和社会发展面临巨大压力,国家有必要控制人口总第 25 卷第 5 期 纪庆全:“国家推行计划生育”的规范意涵 451量的过快增长。但国家并没有一开始就采取强制措施降低人口出生率,而是优先选择了“宣传、推广节育观念,提倡自愿计划生育”12等对生育权影
12、响程度很小的非强制性措施。在非强制性措施无法有效降低人口出生率的情况下,国家才逐渐采用强制性措施。国家可以采用强制性措施并不意味着国家可以采取任何强制性措施。强制措施的采取必须受到比例原则的限制,国家应当从能够实现调节生育的目的措施中,选择对公民生育权限制最小的措施。2.生育保障应当成为计划生育的核心内容计划生育不仅要调控人口数量,而且要增加高素质人口的数量和所占比例。提高人口素质必须做好优生和优育工作。“十四五规划”当中也明确提出要“提高优生优育服务水平”。优生优育要求国家给公民提供优质的生育保障。(1)“优生”保障。优生是指通过各种措施降低新生儿的死亡率和身体以及智力方面的残疾率,提高新生
13、儿的总体素质。有些学者认为,为了实现人口素质的提高,生育应当受到国家的控制13;国家应采取经济奖励等措施鼓励具有优秀基因的男性和女性相互结合并生育后代13150。不可否认,将生育置于遗传科学的控制之下,的确有利于人口素质的提高。但这种方式以牺牲公民的生育自由为代价,任何公民都应当有权决定和谁生育以及是否生育。获得高素质的后代是公民行使生育权的目的。保障公民的生育权不仅要保障公民自由选择是否生育以及决定生育数量和时间间隔的权利,还要为公民拥有高素质的后代创造条件。优生或者说生产高素质的后代,需要以掌握必要的优生科学知识、获得合理的孕产假、享受必要的优生服务等为条件。如果没有国家提供的优生保障,尤
14、其是普通公民,可能无法得到优生所必须的条件。为了做好优生保障,国家要加强优生方面的科学研究,向公民提供优生所必须的科学知识,并且根据科学研究成果不断优化生育医疗、生育保健等。妇女怀孕期间,必须得到合理的休养才能保证体内婴儿的健康发育。国家必须设立孕产期,并且综合利用各种措施保障公民能够真正享受到孕产假,防止企业等用人单位缩减公民孕产假的行为。生产高素质的后代,离不开孕产过程中的定时医学检查等生育保健方面的服务,国家应当采取各种措施确保公民能够享受到必要的生育保健服务。在提供生育保健服务时,国家尤其要注意到享受生育保健方面的公平性,确保欠发达地区的公民、经济困难的公民能够获得基本的生育保健服务。
15、(2)“优育”保障。提高人口素质不仅要重视“生”,更要重视“育”。“育”包括婴幼儿的早期养育和教育。早期养育关乎婴幼儿的身体和智力发育等,早期教育关系到婴幼儿的知识启蒙、道德品质和良好生活习惯的养成等。为了培养出高素质的人口,柏拉图曾经设想将监护人阶层的生育置于国家的控制之下,监护人阶层生产的后代交由国家进行抚养和教育14。生育权既包含“生的权利”,也包括“养育和教育的权利”。养育和教育子女是父母的天然本能,也是生育权的核心内容。柏拉图式的生育制度剥夺了公民养育和教育子女的天然权利。另外,婴幼儿成长过程中需要得到父母的关爱。缺失了父母的关爱,不利于婴幼儿的健康成长。国家应当做好优育保障,为父母
16、行使养育和教育婴幼儿的权利创造条件,确保婴幼儿都能得到基本的养育和教育。首先,养育和教育婴幼儿需要花费时间,为此国家需要建立和完善育儿假制度,保障父母拥有足够的时间养育和教育婴幼儿,防止企业、其他用人单位等擅自缩减甚至取消父母的育儿假。其次,国家应当普及养育和教育婴幼儿所需要掌握的科学知识。婴幼儿饮食的营养搭配、启蒙教育等都需要以相应的科学知识作为引导。最后,国家应当向贫困家庭发放必要的育儿补贴。婴幼儿的营养品、健康体检、教育等方面都需要大量经济支出,如果国家不提供经济支持,有些贫困家庭可能无力承担这些支出。四、经济与社会发展视野下的人口政策公民的权利和自由的保障水平取决于经济和社会的发展水平
17、。为了更好地保障和实现公民的权利和自由,国家需要通过人口政策,对人口增长进行调控,使人口增长同经济和社会发展计划相适应。人口形势处于动态变化之中,国家应当根据人口形势动态调整人口政策,确保人口政策符合经济和社会发展的需要。人口学等方面的专业知识是判断人口政策是否符合经济与社会发展需要的科学依据。由于我国的人口形势已经发生了深刻的转变,国家应当适时调整人口政策。1.人口政策需以科学为依据判断人口政策是否符合经济和社会发展的需要,必须借助人口学、经济学、社会学等方面的专业知识做出判断。不具备科学依据的人口政策,不仅存在合宪452 天 津 大 学 学 报(社会科学版)2023 年 9 月性方面的问题
18、,而且会给经济和社会发展造成不利影响。只有按照科学依据制定和调整人口政策,才能确保人口政策同经济和社会发展的客观需要相适应。国家在推行计划生育的过程中,应当将保障公民的权利和自由、人口学等方面的专业知识,作为制定和调整人口政策的依据。2.人口形势变化与人口政策的调整中国的人口形势已经发生了深刻的转变。为了应对人口老龄化,国家应当综合各种因素考虑是否需要进一步放宽生育数量的限制,并采取各种措施鼓励育龄人口生育。(1)人口形势的转变。中国的生育转型已经基本完成,进入了长期低生育率的时代15。2021 年中国的人口出生率为 7.52,人口自然增长率为 0.3416。无论是出生率还是自然增长率都创下了
19、新中国成立以来的最低记录。国家第七次人口普查数据显示,中国妇女的总和生育率为 1.3,远低于 2.1 的更替水平,总和生育率已经跌破 1.5 的国际人口警戒线。与此同时,中国育龄人口的生育意愿普遍偏低。国家第七次人口普查数据显示,中国公民的生育意愿只有 1.8 17。长期的低生育率自然会造成人口老龄化,根据联合国的标准,60 岁以上人口达到总人口的 7%,一个国家或地区就步入了老龄化社会。2021 年,中国 60 岁及以上人口为 26 736 万人,占总人口的 18.9%,其中,65 岁 及 以 上 人 口 为 20 056 万 人,占 总 人 口 的14.2%16。中国人口老龄化程度不断加深
20、,“未来一段时期将持续面临人口长期均衡发展的压力”18。(2)国家应考虑是否需要进一步放宽生育数量限制。三孩政策实施后,人口出生率并没有随之提高。在这样的背景下,有不少专家、学者呼吁直接取消生育数量的限制。首先,公民自主决定生育的数量是生育权的要求,限制生育数量应当以服务于超越限制本身造成的损害的利益为目的。其次,经济和社会发展既需要适当的人口出生率也需要提高人口素质,这两项要求可能会发生冲突。具体而言,生育子女过多,可能会导致家庭无法给子女提供优质的成长环境,不利于提高人口素质。国家应当根据人口形势,在平衡生育权保障、经济社会发展对人口出生率和人口素质的需求等各方面因素的基础上,考虑是否应该
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