政府过程中的复杂性条块关系...——基于干部调配数据的观察_成婧.pdf
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1、政府过程中的复杂性条块关系及其产生逻辑 基于干部调配数据的观察成婧*【摘要】条块结构是中国国家治理的核心制度,单一制国家结构形式下“职责同构”的组织特征使得条块关系多被整体化研究与同质化对待。然而,既往研究忽视了层级与时间因素,条块关系难以被准确描绘。政府过程中基于权力运作形成的“条块层级”可作为解释复杂条块关系的重要工具,干部调配中的条块平调可以形构政府过程中存在的“条块隐性层级”,进而呈现条块关系。分析显示,条块关系在不同层级政府与不同时期都表现出了明显的差异性。条块关系在层级维度与时间维度上的复杂性可以从条块权力的类型进行分析。对这一问题的研究能够从整体上呈现条块结构下我国地方治理的权力
2、运作逻辑。【关键词】条块关系条块层级人事调配政府过程【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号】1674 2486(2023)01 0181 16一、问题的提出:条块组织的同构化是否带来条块关系的同质性?“条块”是对中国政府组织中纵向职能管理和横向地方管理相结合的治理方式的形象描述,是处理中央与地方关系,发挥中央和地方两个积极性的关键所在。一直以来,条块关系都是学者们关注的重点,许多研究从不同维度呈现了条块结构在我国国家治理中的重要功能及其带来的矛盾与问题(马力宏,1998;曹正汉、王宁,2020;周振超,2020)。组织架构是组织间关系建构的基础,条块结合的组织架构在纵向政府间实现了层层
3、复制,在时间维度中具有高度稳定性,所以,已有研究大都以制度为中心将条块关系进行整体化处理。但现实中,条块结构与科层制度相结合,形成的是一个复杂的治理矩阵,作为国家治理中一项重要的组织制度,条块结构在政府过程中到底塑造了何种条块关系,是一个需要进一步探讨的重要问题。因此,本文将条块关系按照层级维度和时间维181*成婧,江苏省社会科学院 学海编辑部副研究员。基金项目:国家社会科学基金青年项目“新时代地方干部激励困境与路径优化研究”(19CDJ015)。度进行细化处理,充分考虑条块关系的复杂性,对不同层级政府以及不同时期的条块关系进行细描,并以此为切入点透视政府过程中不同权力主体的基本运作逻辑。(一
4、)组织的同构化:制度设计中的条块组织架构在层级政府中,上级部门与下级部门对口,并且上下级之间的职责大致相同,职责同构是政府职能与组织划分的主要方式(朱光磊、张志红,2005)。基于这一论断,条块结构所依托的组织架构自上而下也是相同的。“条条”部门实现的是“上下对口”上级有什么职能部门,下级也基本会有相同的部门,中央部委是各层级政府职能部门设置的依据;上级的职能部门指导、监督下级职能部门的工作,具有业务上的指导关系。可见,从组织设计与政策传递上,“条条”部门都实现了该领域的“一竿子到底”。与此同时,各级“条条”部门除了履行上级部门规定的职能外,还是“块块”地方政府的组成部分,必然与各级地方政府紧
5、密联系。这就是条块结构的基本组织架构,条块的组织架构在自上而下的层级政府中是同构的,这种同构表现在两个方面:一方面,在不同层级的政府中,作为“条条”的职能部门与作为“块块”的地方政府之间的组织设置是确定的,表现为层级维度的同构性;另一方面,在新中国成立后的不同时期,形成条块结构的组织架构是基本相同的,表现为时间维度上的稳定性。许多研究经常提到的狭义的条块关系指中央部委与省级地方政府之间的关系,但条块结构镶嵌于层级政府中。纵向看,中国有五个政府层级,这就形成了不同层级的条块关系。在考虑层级因素后,“条条”与“块块”就形成了一种“多层面、多角度、立体交叉的权力结构”(周振超,2020),条块结构带
6、来的“矩阵难题”被呈现出来(李侃如,2010)。大国治理的一统性需要对条块与层级形成的复杂问题进行简化处理,解决纵横之间的“矩阵难题”,而条块之间行使的是不同类型的权力,因此,问题解决的关键就在于为条块治理矩阵中的“条条”与“块块”搭建不同权力之间的对话平台。通过行政级别的对等关系赋予“条条”与“块块”相应的话语权,形成一个“条块结合的级别对等体系”,即上级政府的组成部门与下级政府具有相同的级别,用等级化权威降低复杂条块治理的难度,这是条块关系依托的重要组织设计。“条条”与“块块”之间的级别对等关系主要有四个层次:一是中央部委与省级政府的级别对等关系,也就是省部级条块对等,这是顶层的条块对等关
7、系;二是省级厅局与地级市之间的级别对等关系,也就是厅局级条块对等;三是地级市的职能部门与区、县、县级市之间的级别对等关系,也就是县处级条块对等;四是县、区职能部门与乡镇、街道之间的级别对等关系,也就是乡科级条块对等。级别对等关系为本来行使不同类型权力的“条条”与“块块”提供了制度化的对话平台,在二者之间建立了有章可循的沟通机制,化解了条块治理的复杂性。可见,为了简化国家治理中的组织难题,“条条”与“块块”通过自上而下281公共行政评论20231的组织同构与级别对等搭建起了不同类型组织间对话的制度化平台,这是条块关系形成的制度化安排,是条块关系形成的基础。(二)关系的复杂性:政府过程中的条块关系
8、关系的形成依托组织架构。理论上看,同构化的组织架构会带来同质化的组织间关系。基于此,在研究中,中国多层次体制的特性往往被忽略(肖滨、卜熙,2020;向静林、艾云,2021)。在对条块关系的论述中亦是如此,“条条”与“块块”在国家治理中发挥的不同作用多被学者们关注,二者在国家治理中的不同作用多被用以解释中国的经济增长与社会发展,但学者们提出的观点也有一定的差异性。有学者指出,国家体制可以被分为 M 形结构(以“块块”为主)与 U 形结构(以“条条”为主),中国是 M 形结构而苏联是 U 形结构,这也是中国能够取得长足发展的一大原因(Qian Xu,1993)。中国特色联邦主义(Montinola
9、 et al.,1995)、地方分权的威权体制(Xu,2011)、三元差序结构(练宏,2016)等都是从“块块”的重要性出发阐释中国发展的内驱力。还有学者从政策推动(陈思丞,2020)、政府回应性方面(魏姝等,2022)论述“块块”相对“条条”的比较优势。但同时,学者们强调,“条条”的力量也是不容忽视的。在地方自主性的基础上,必然存在着自上而下的控制力量(韩博天,2018),项目制这种新的国家治理体制增强了中央到地方职能部门(“条条”)的力量,在一定程度上削弱了“块块”的能动性(渠敬东,2012;周飞舟,2012)。可见,对于“条条”与“块块”之间的对比关系,出于不同的研究起点,学者们有着不同
10、的观点。同时,时间维度上条块关系的变动性也被学者们敏锐地捕捉到。从本质上看,条块之间的强弱对比关系背后体现的是中央与地方关系,因而必然受时代的影响。在帝制中国时期,中国一直处于“法律上的集权与事实上的分权”状态。新中国成立初期,采取了弱“块块”强“条条”的举措(闾小波,2020)。而在最近 60 年中,条块关系发生过两次重要的变化,条块之间的强弱对比关系并不是一成不变的(曹正汉、钟珮,2020),学者们用制度分析的方式呈现了条块关系的变动性。可以发现,“条条”与“块块”的重要性被学者们从不同维度同时描述着,尤其是在“条条”与“块块”谁在政府过程中发挥主导作用这一问题上,学界有不同的看法。出现这
11、种分歧的原因主要在于,在研究中,大家多将条块关系进行“打包处理”,没有从层级上和时间上对条块关系进行细分,因此,不能完整呈现政府过程中条块关系的复杂性。而在政府过程中,条块关系并不能一概而论。在大国统一治理的要求下,我国虽然在制度上构建了同质化的条块组织架构,但其形成的条块关系却具有复杂性,条块关系在不同层级政府中、在不同的治理背景下并不相同。一方面,在中国的大国治理中,职责同构的“条条”面临资源禀赋与区域差异巨大的“块块”,在不同层级政府中形成的条块关系可381政府过程中的复杂性条块关系及其产生逻辑能并不相同。另一方面,从时间维度上看,条块关系在不同的时期会呈现不同的样态,这与当时的治理环境
12、有很大的关系。所以,本文试图细分条块关系,一方面,将自上而下的条块关系进行细分,描绘条块关系在不同层级政府的具体情况并进行比较分析;另一方面,观察不同时间段条块结构所形成的条块关系,以此透视“条条”与“块块”两种不同类型的权力在政府过程中的运行逻辑。以政府过程为核心的观察可以超越以制度为中心的静态研究,更具现实意义。二、复杂条块关系的分析工具条块级别对等在条块之间构建起了平等的对话机制,是条块关系形成的组织依据,意味着同级别的“条条”与“块块”在科层体系中享有同样的地位。然而,在现实中,条块之间的级别对等关系会产生一定程度的错位。有时行使综合管理权的地方政府(“块块”)会更有话语权,专业权力(
13、“条条”)需要服务于地方发展的需要,或者职能部门(“条条”)的任务需要地方政府(“块块”)协助推进、落实;有时具有专业优势的职能部门(“条条”)享有更强的资源分配权,地方政府(“块块”)的发展需要上级职能部门(“条条”)的政策支持。因此,同级条块在现实政府过程中呈现出的并不是制度化的对等关系,而是形构了一种更加细化的科层架构 基于条块关系的“隐性层级”。“隐性层级”主要指制度上具有同样行政级别的组织,由于权力的运行、组织成员的职业前景、个人经济收入等差异,产生实际存在的层级位差(成婧,2022)。基于条块位差而形成的“隐性层级”可以被称为“条块层级”,“条块层级”的样貌就是条块关系最显性的呈现
14、,可以成为观察复杂条块关系的一个工具。鉴于条与块行使的是不同类型的权力,对于“条块层级”的精准描绘很难通过权责比大小的方式展开。针对这一问题,本文使用干部调任数据进行处理。干部在条块之间的有序流动可以基本勾勒出“条块层级”的基本样貌。按照干部的调任惯例,对于“成长型干部”来说,调任分为两类:一是提拔;二是平调,或称“进一步使用”。一般认为,按照干部流动的“向上准则”,在没有级别变动的平调中,后任职位的位阶将隐性高于前任职位。鉴于此,大量干部的平调数据可以勾画出一幅复杂的组织层级设计图,从中可以透视真实的组织位阶。具体到本文想呈现的“条块层级”上,干部在条块之间的平调能够反映“条条”与“块块”的
15、真实地位。如果大部分干部是从“条条”部门调任“块块”地方,则可以认为“块块”具有高于“条条”的地位;相反,如果大部分干部是从“块块”地方调任“条条”部门,则可以认为“条条”具有高于“块块”的地位。通过对大量条块平调数据的整理分析,不同层级政府、不同时期的条块关系就会被清晰地呈现出来。进而可以验证,在组织架构同构的情况下,条块关系是一致的还是复杂的,从而弥补将条块关系整体化处理的问题。481公共行政评论20231在研究方法上,本文试图通过条块平调衡量“组织眼中的好部门”,用大量平调数据呈现隐性存在的“条块层级”,进而反衬条块关系。对不同层级与不同时期条块关系的描述需要数据库囊括各个层级、各个时间
16、段的干部调任数据。本文选取蒋俊彦整理的“中国政治精英数据库”(Chinese Political Elite Database),该数据库集合了 4057 名干部的基本信息以及他们在 2015 年之前的全部职业经历。文章以此数据库为基础,从 6 万多条履历中筛选整理出其中的条块平调数据,对这些数据按照行政层级和时间进行分类,通过对比从“条条”到“块块”与从“块块”到“条条”平调人数的占比,呈现不同情境下的条块关系。具体来说,如果从“条条”部门平调“块块”地方的干部比例高于从“块块”地方平调“条条”部门的干部比例,那么,根据干部的“向上准则”,“块块”地方就具有对“条条”部门的相对优势;反之亦然
17、。之所以选择这一数据库,有以下几点考虑。首先,只有当平调具有提拔或重用的意味,这一数据对于观察条块间的“隐性层级”才具有意义。如果不加筛选地使用某地所有干部的平调数据,虽然数据样本量会相对较大,但不具有进一步培养意涵的平调并不能呈现条块间的实际关系。在地方,尤其是基层,很多为了解决实际问题而产生的平调会对本文的观察造成干扰。例如,一些乡镇“块块”干部因为年龄稍大没有进一步的发展空间,会选择“回城”,或者选择去一些工作压力不大的“条条”部门,这种类型的条块平调不能准确地将条块之间的深层关系呈现出来。而“中国政治精英数据库”中的干部多属于“成长型干部”,是最终走到高级别干部序列的典型代表。他们大都
18、在科层体系中处于攀升状态,其调任一般符合“向上准则”,所以,其条块平调经历自然剔除了一些不具有重用意义的数据,更符合本文研究的需求。其次,在四个层级的条块关系验证中,顶层条块的干部调任数据样本量较小且容易获取;而处级及以下条块调任的数据量庞大,面临如何科学选取的问题。在研究过程中,研究者不可能纳入所有地方干部的条块平调数据,采用抽样的方式也会面临科学性的质疑。采用“中国政治精英数据库”中这些厅局级以上干部的全部职业履历是一个便捷而科学的方法。因为这些干部分布于全国各地,避免了地域对结果的影响;同时,这些干部的职业生涯中必然存在各个层级上的条块平调经历,保证了各个层级样本的有效覆盖。再次,本文涉
19、及时间维度的条块关系,所以需要各个时间段的干部条块平581政府过程中的复杂性条块关系及其产生逻辑这一数据库收录的干部如下:(1)20002015 年全国地级市及直辖市区、县的党委书记,市(区、县)长;(2)20002012 年所有省委常委;(3)20002015 年所有省委书记、省长;(4)第 1518 届所有其他非军职中央委员、中央候补委员。数据库中囊括了这些干部工作以来的所有职务变动,从纵向科层体系上看,有各个层级的;从时间维度看,涉及 20 世纪六七十年代至 2015 年的调任数据,符合本文的研究需求。在此对蒋俊彦老师表示感谢。调数据作为支持。而“中国政治精英数据库”包括达到一定级别干部
20、的所有历时数据,它覆盖了不同层级、不同时间段的条块平调情况,这在一定程度上降低了寻找和筛选各个年代条块平调数据的难度。最后,“中国政治精英数据库”收集了地级市主要干部,即厅局级以上“块块”干部的全部履历,没有涉及各省党政职能部门厅局级,以及中央各部委的厅级及以上的“条条”干部。也就是说,数据库对干部的选取标准是以“块块”为基准的,缺失了身处“条条”部门干部的调任数据;但这反而在一定程度上增加了数据的有效性。因为在现实中,有条块调任经历的干部并不是很多,尤其是在“条条”部门,大多数“条条”干部都是在各自的专业领域不断晋升,并没有在“块块”主政一方的经历。这也就意味着在以“条条”干部为基准的数据中
21、,符合本文需求的条块平调数据很少。相比之下,“块块”干部在条块之间的流动性更强。“中国政治精英数据库”选取的都是厅局级以上的“块块”干部,在这些干部的履历中能够筛选出更多的条块平调数据。在难以涵盖所有数据的情况下,以“块块”干部为基准,数据的有效性更强。需要说明的是,在研究方法和数据库的选取中,虽然本文已经进行了缜密的考虑,但在对此问题的呈现中,仍可能会面临一大质疑:政府的职能部门众多,有强势弱势之分;地方治理的难度、基础与环境不同,资源禀赋差异巨大。也就是说,在“条条”部门与“块块”地方内部存在着很大的差异。具体到条块调任上看,某干部可能从省统计局平调某地做市长(从“条条”到“块块”),另外
22、一位干部从某地市长调任省财政厅(从“块块”到“条条”);但这两者之间的差异巨大,不能笼统地进行分析。可见,条块平调过程中有很多需要考虑的因素,如党政关系、城市差异等。本文并不是忽略这些现实中存在的诸多影响因素,将所有组织“简单粗暴”地分为“条条”与“块块”后研究条块之间的深层关系。本文的写作目的是呈现不同层级政府、不同时期条块关系的复杂性与多样化。“条条”职能部门的权责固然有差异,“块块”区域之间也必然有禀赋高下,但这种情况在不同层级、不同时期都是存在的。所以说,在研究中,本文承认“条条”“块块”内部存在的差异性,也承认其他因素对条块关系的影响,但是这并不影响将各级“条条”“块块”分类汇总后进
23、行观察的结果。三、层级维度的条块关系利用“中国政治精英数据库”,本文共筛选出 3937 次条块平调,按照行政层级进行分类:一是省部级条块平调 中央部委与省级地方的条块平调;二是厅局级条块平调 省级职能部门与设区市地方的条块平调;三是县处级条块平调 设区市职能部门与县级地方的条块平调;四是乡科级条块平调 县681公共行政评论20231级职能部门与乡镇(街道)地方的条块平调。为了更加精准,在统计中,笔者区分正副级,对每个层级干部的条块平调次数和占比进行统计(见表 1)。表 1不同层级干部条块平调次数与比例对比层级“条条”“块块”“块块”“条条”次数占比(%)次数占比(%)省部级正省部级副省部级小计
24、4030.539169.4712445.5914854.4116440.6923959.31厅局级正厅局级副厅局级小计96449.5498250.4645561.2428838.76141952.77127047.23县处级正县处级副县处级小计36172.7813527.2216569.047430.9652671.5620928.44乡科级正乡科级副乡科级小计3852.783447.221847.372052.635650.915449.09资料来源:笔者根据“中国政治精英数据库”的数据整理得来。通过汇总数据可以发现,在中央部委与省级地方的 403 次条块平级调动中,从中央部委到地方(“条条
25、”“块块”)的平调有 164 次,占 40.69%;而从地方到中央部委(“块块”“条条”)的平调有 239 次,占 59.31%。进一步按照正副级对省部级条块平调进行细分可以发现,在正省部级的条块平调中,从中央部委到地方(“条条”“块块”)的占比为 30.53%,这一数据在副省部级中为 45.59%,比例均低于从地方到中央部委(“块块”“条条”)的平调。这就说明,在省部级条块关系中,干部具有向“条条”部门流动的趋势。也就是说,从干部条块平调的情况看,在中央部委与省级地方形成的条块关系中,作为“条条”的中央部委的地位是隐性高于作为“块块”的省级地方的,这是顶层条块关系的基本情况。按照组织同构的原
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