基于共有产权的城市社区治理共同体建设研究.pdf
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1、184No.42023Gen.No.240NINGXIASSOCIALSCIENCES宁夏社会科学2023年第4 期总第2 4 0 期基于共有产权的城市社区治理共同体建设研究钱志远1,张洁?(1.常州大学翟秋白政府管理学院,江苏常州2 1 3 1 6 4;2.河海大学公共管理学院,江苏南京2 1 1 1 0 0)摘要:住房商品化改革后,我国城市社区形成了以住房私有产权为核心,以共有产权为纽带,以物业管理区域为边界的新型邻里关系。共有产权是社区业主基于物业共有部分所形成的相互勾连关系。同时,共有产权也嵌入到社区场域中,受到多元利益主体的交互建构。基于共有产权建设城市社区治理共同体,需要完善共有产
2、权的明晰机制从而厘清社区多元主体的权责关系,优化共有产权的管理机制从而促进社区多元主体的合作共赢,培育共有产权的认同机制从而推动社区多元主体的价值共识,提高物权纠纷的化解机制从而加强社区多元主体的协商能力。我国城市社区治理应该跳出滕尼斯意义上的社区愿景,立足我国社会变迁、经济发展和政治体制的现实情境,基于共有产权的本质联系,建设社区治理共同体。关键词:共有产权;城市社区;治理共同体;业主自治;物业管理中图分类号:C931.2文献标志码:A文章编号:1 0 0 2-0 2 9 2(2 0 2 3)0 5-0 1 8 4-0 8一、问题的提出与文献综述住房商品化改革后,我国城市社区形成了以住房私有
3、产权为核心,以共有产权为纽带,以物业管理区域为边界的新型邻里关系。共有产权是社区业主基于物业共有部分形成的相互勾连关系。现阶段全国各地城市社区物权纠纷高发、频发,业主维权事件增多,业主自治举步维艰。这些纠纷的背后实际上是以共有产权为核心,衍生的权利和利益问题。党的二十大报告明确提出要“健全共建共治共享的社会治理制度建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。社区是社会治理的基本单元,物业管理是社区治理的重要内容。如何化解基于共有产权衍生的社区物权纠纷?共有产权与城市社区治理共同体建设有什么内在联系?如何基于共有产权关系建构有效的治理机制,实现城市社区治理共同体?这些问题都是呕待解决的重要
4、课题。要回答如何基于共有产权建设城市社区治理共同体,首先要厘清“共同体”与“共有产权”的概念及其关系(一)“共同体”在现代城市社区治理中的演变社区的概念始于德国社会学家滕尼斯提出的建立在地缘、血缘和宗教等自然基础上,由同质人作者简介:钱志远,男,常州大学翟秋白政府管理学院讲师,博士,主要研究方向为政治社会学、社会治理;张洁,女,河海大学公共管理学院博士研究生,主要研究方向为政治社会学、社会治理。基金项目:国家社会科学基金青年项目“基于共有产权的城市社区治理共同体建设研究(项目编号:2 2 CSH008)。185口组成的以情感为纽带的共同体概念 2 1 5 2-5 3。3。为了探索滕尼斯意义上的
5、“共同体”在现代社会的演变,西方学者形成了“社区解放论”、“社区消亡论”“社区继存论”三种社区关系形态的争论 3,这一争论也延续到我国学术界。城市社区是我国基层政权建设的重要基础,有些学者认为城市社区治理应该回归到滕尼斯意义上“共同体”的本质属性,强调邻里日常生活、人格化社会交往和社区社会资本对社区共同体形成的意义【4。但有些学者指出现代城市社区不再是滕尼斯意义上的“共同体”,现代城市社区已经逐渐失去传统的“共同体”特征,成为“互不相关的邻里”5 或是“脱域的共同体”6。随着传统社区精神逐渐消逝,社区陷人了“共同体困境”7。有些学者认为我国当前的城市社区具有社会单元和治理单元的二重性特征 8,
6、应该跳出线性的“共同体一社会”分析框架 9 。上述研究取得了丰富的研究成果,但忽视了现代城市社区治理的产权基础,我国现代城市社区形成了以产权为核心的新型邻里关系。对社区的理解应该走出“滕尼斯迷思”,回到构建社会联系的本质上去 1 0(二)共有产权与城市社区治理共同体建设产权是人们对物或财产的权利界定,产权的经济学研究强调产权清晰是有效率的资源配置的前提。但在现实社会中,产权往往被不同的行动者所建构。社会学者们提出关系产权、复合产权 1 2 和身份产权 1 3 等分析性概念,形成了产权的社会建构逻辑。上述产权研究大多着眼于农村土地制度和企业发展问题,实际上,产权也是影响城市社区治理的重要机制 1
7、 4。产权在城市社区中的表现就是建筑物区分所有权。建筑物区分所有权是物权的一种形态,是多个主体分别独立地拥有一幢建筑物的所有权形式,将同一栋建筑物划分为专有部分和共有部分,并将业主的权利相应地区分为专有权、共有权和管理权,进而构成一种复合型所有权体制1 5。产权是现代城市社区的利益基础,当业主们感到产权受损时会引发一系列维权运动。因此,现有研究大多聚焦住房产权对社区业主维权行动的影响。有研究指出产权是社区治理共同体形成的利益载体,能够促进业主的政治参与 1 6,不同来源的住房所有权影响业主采取不同类型的集体行动 1 7。还有学者对业主维权的动机和策略、社会与政治意涵、结构与制度困境等方面进行了
8、广泛的研究 1 8 这些研究大多局限在产权利益与业主行动的微观层次,没有深人揭示共有产权与城市社区治理共同体之间的深层联系。陈鹏以住房产权为关键变量,围绕全体业主和共有财产两个基本要素,从社区政体的业主决策架构和物业管理方式内外部维度出发,将社区治理模式分为四种理想类型,并指出以“业主主导型一自治政体”为核心的社区政体系统可以形成“制度红利 1 9。他的研究从社区治理模式出发,在社区结构层面揭示了共有产权与社区治理模式的关系,为本研究提供了重要启发。但他忽视了共有产权的关系性特征,共有产权受到社区多元主体的建构。现实中业主自治乱象丛生,业主自治需要与其他城市基层治理体系有效协作,才能实现社区治
9、理共同体。(三)研究路径与概念范围已有研究成果在城市社区治理共同体的内涵与特征、产权利益与业主维权的关系、共有产权与社区治理模式等方面形成了较好的研究基础。但是,对于如何基于共有产权建设城市社区治理共同体还有待进一步研究:第一,如何完善共有产权的明晰机制从而厘清社区治理主体的权责关系;第二,如何优化共有产权的管理机制从而促进社区多元主体的合作共赢;第三,如何培育共有产权的认同机制从而推动社区多元主体的价值共识;第四,如何提高物权纠纷的化解机制从而加强社区多元主体的协商能力。本文以城市社区治理共同体为研究对象,以共有产权为突破口,探究如何基于共有产权建设城市社区治理共同体。本文的城市社区不是以居
10、委会辖区为范围的行政社区概念,而是指以住房私有产权为核心,以共有产权为纽带,以物业小区为边界的地域性居住单元。本文的共有产权是指在物业管理区划内,业主作为建筑物区分所有权人对建筑物专有部分以外的建筑物附属设施、配套设施和共用设施等物业共有部位、共有财产享有共同管理的权利。这里的“共有产权”概念与“共有产权住房”概念不同,前者是建筑物区分所有权意义上使用,后者主要是指政府的住房政策。186“共有产权关系”作为城市社区联结的重要基础,探究基于共有产权建设城市社区治理共同体的机制,能够进一步拓展城市社区治理研究,二、完善共有产权的明晰机制共有产权不清晰以及多元主体基于共有产权的权责不清晰导致社区衍生
11、了大量物权纠纷。共有产权利益相关主体的社区物权纠纷主要表现为以下三个方面:第一,业主与开发商围绕地下车位车库、小区会所、物业管理用房等共有部分的权属纠纷;第二,物业公司将业主共用部分占为已有或用于出租营利的利益纠纷;第三,业主内部的物权纠纷,包括业主违建违占行为导致相邻权纠纷等。其中住宅小区地下车位车库归属纠纷是共有产权不清晰的典型问题。虽然民法典的颁布及相关地方条例或专项法规为解决地下车位车库归属纠纷提供了法律依据,但在司法实践中各地判决多样化,司法裁判的标准和尺度也不尽相同 2 0。地下停车位、物业管理用房等住宅小区的设施处于“产权模糊 状态,业主共有部分的建设面积以及土地使用权存在权属不
12、清的问题。共有产权模糊的根源在于建筑物区分所有权的制度缺陷。法国民法典最早出台了“建筑物区分所有权”的相关规定,解决人们在同一建筑物中共同生活所遇到的问题。建筑物区分所有权”适用于解决单栋建筑物区分所有权的问题,而缺乏不同建筑物之间共有关系的规范。我国2 0 0 7 年颁布的物权法把“建筑物区分所有权 的规则借鉴到住宅小区,基本满足了当时住宅小区发展的需要,但是客体由单栋建筑物扩展到整个物业管理区域,不符合我国的实际情况,在实践中引起了多元利益主体的物权纠纷。我国业主的建筑物区分所有权”概括地把建筑物专有部分以外的部分视为共有部分,业主房产证上确权登记的内容只有建筑面积和套内建筑面积,没有将共
13、有部分进行具体划分和确权登记,业主往往真实地感受到专有部分的存在,忽略了对共有部分的共有权。这既产生了“公地悲剧 的现象,也会产生“物无所主,人必争之”的现象。共有部分权属关系的含糊不清是我国住宅小区业主权利义务关系冲突的根本原因。物业小区内共用部分的明确界定既关系到区分所有权人对共用部分的维护和使用,也直接关系到区分所有权人对共用部分收益的分配和费用的分摊 2 1。物业管理中对共有产权进行确权登记,可以使各方主体对物业专有与共有部分有明确的认识,使多方主体在行使权利的时候把握专有部分的界限,防止利益主体利用专有部分与共有部分界限不清晰的漏洞作出损害相关主体权益的行为。因此,清晰的产权是厘清各
14、方权、责、利的基础。我们必须健全建筑物区分所有权制度及相关配套制度,完善住宅小区共有产权的明晰机制,对物业管理中的共有产权进行界定,明确业主共有部分产权的范围,建立统一的登记制度,避免各方主体在产权范围上的混淆以及职能上的错位,厘清社区治理多元主体的权责关系三、优化共有产权的管理机制共有产权管理机制的不完善是引发社区物权纠纷的另一个重要因素。当前物业费纠纷陷人了怪圈:业主不满物业公司服务水平拒缴物业费用,导致物业收费率低;物业收费低,物业公司只能压缩物业服务的人力物力成本或者降低物业服务的标准;物业服务质量下降引起业主不满,业主继续拒缴物业费用。这一怪圈现象背后的根源在于共有产权管理机制的不透
15、明,导致业主与物业公司陷入“零和博奔”的困境。1.包干制的优势与不足现阶段,我国大多数住宅小区采用“包干制”共有产权管理机制。“包干制指业主聘请物业公司支付固定物业费用,物业公司自负盈亏,自行决定物业服务过程,业主在事后进行有限监管的物业管理机制。“包干制在我国存在较大市场,一方面是因为“包干制”的收费相对低廉,适用于我国居民对物业服务消费承受能力不高的特点,另一方面是因为“包干制执行简便易行,在业主委员会物业管理知识有限、精力不足的情况下,“包干制”省去了账目审计等繁的监督工作。但是,随着我国居民日益增长的美好生活需要,“包干制”逐渐显出越来越多的弊端。在“包干制”下,由于物业公司盈损与业主
16、无关,业主不仅无法了解具体的物业服务成本构成和物业服务流程,而且难以监管物业公司对业主缴纳物业费以及小区公共收益的使用情况。在包干制的管理机制下,物业187服务质量主要取决于物业公司的自我约束和管理能力,业主缺少制约物业公司的实质性办法,造成物业公司与业主的权力失衡,导致小区物业纠纷频发。2.酬金制的优势与不足为了改善共有产权的管理机制,我国部分住宅小区实行“酬金制”模式。“酬金制”指在预收的物业服务资金中按合同约定的数额或比例提取酬金作为物业公司的利润,其余资金全部用于物业服务合同约定的支出,物业服务资金的结余或者不足均由业主享有或者承担的一种物业管理机制。在“酬金制”下,业主委员会可以全过
17、程监管物业公司的费用支出,物业公司用于物业服务的每一项开支须经业主委员会审批。“酬金制不仅提高了业主的知情权和参与权,体现了物业公司对业主“管家”式的服务关系,而且实现了物业服务的财务透明,减少了物业公司和业主在物业费方面的纠纷。但是,“酬金制”的实行对业主委员会的素质要求较高,不仅要求业委会具备良好的物业管理专业水平和认识能力,而且需要业委会委员在物业管理上付出较多的时间和精力。然而,业主委员会只是一个志愿性、公益性的非正式组织,要求非正式组织承担物业管理责任是权责不对等的,缺乏专业知识的业主承担复杂的物业管理事务和小区治理职责是不可持续的。“酬金制”模式主要依靠业主委员会的监管,缺少普通业
18、主的参与,造成普通业主因不信任业主委员会而引发冲突、物业公司和业主委员会利益勾连等非预期后果。此外,“酬金制”下众多物业管理事务需要召开业主大会进行表决,但组织业主大会的成本高、难度大,造成业主集体决策效率低下3.信托制的优势与不足为了突破“包干制”“酬金制存在的局限性,我国部分地区探索了“信托制”管理机制。“信托制”是把业主缴纳的物业费及公共收益设为信托财产,全体业主作为受益人,业主大会作为委托人,物业企业作为受托人,物业企业遵守信义义务按照约定进行管理和服务,获得公开的、符合市场条件的管理人酬金的物业管理机制。“信托制”模式的运行可以不需要业主委员会这一主体,物业费和公共收益等资金存人专属
19、小区双密码对公账户,每个业主都可以对物业服务的财务情况、管理服务记录和管理服务标准等全过程进行监督。年度物业费有结余时,归业主共有或滚存下一年度年度物业费不足时,由业主共同选择追加物业费或者降低物业服务标准。“信托制”基于信托法建构社区信义关系,明确了物业公司受托的代理责任及对保护业主财产安全性的承诺,以业主“管家 身份履行专业化的物业管理责任 2 2。在“信托制 模式中,物业公司不再是具有垄断地位且与业主们争利的对手,而是与业主共治共存、互利互惠,跳出“零和博奔 困境,达成了权力平衡 2 3。虽然“信托制 物业管理模式创新了共有产权的管理制度,但该模式在法律关系、实践过程中还存在较大争议。在
20、法律关系方面,物业服务关系能否适用信托关系以及业主大会作为委托人的资格等问题还呕待澄清。在实践方面,“信托制”如何形成有效的集体决策机制还有待探索不同共有产权的管理模式塑造不同社区治理场域的利益关系和运行秩序,决定着城市社区治理共同体的建构机制。我国经济社会发展不平衡,业主对物业服务的认知和需求以及对物业服务费用的承受能力有较大差异。我国城市住宅小区产权类型多样,业主规模从几百人到几万人不等,我们要根据“包干制”、“酬金制”“信托制”的特点(见表1),结合小区自身状况,实事求是地选择合适的共有产权管理机制四、培育共有产权的认同机制理论上,建筑物区分所有权中的共有权和专有权不可分割,但在现实中,
21、所有权人往往真实地感受到专有部分的存在,直接受益的是专有部分,而忽略共有部分的共有权。在现有的建筑物区分所有权制度下,共有部分不清晰导致共有权观念淡漠。共有部分的共有权意味着区分所有权人有权共同管理共有部分,但是共有部分的管理是一种负担。在现代性条件下,以共有财产为纽带形成相互勾连的社区关系本身具有脆弱性。共有部分的管理不仅需要建构物业公司与业主的良性互动关系,而且需要形成业主内部的良性沟通机制这就需要加强社会建设,需要培育共有产权的认同机制,形成业主群体的价值共识一方面,培育共有产权的权利意识,形成利益188表1包干制、酬金制与信托制的区别对比点包干制酬金制信托制物业费、公共收益交纳账户物业
22、服务企业账户甲方与物业服务企业共有账户专属小区双密码对公账户由物业服务企业自行决定物业由甲方审批或备案物业服务企业按由物业服务企业自行决定,需公示物物业员工工资、福利、公司利服务企业自负盈亏,每年利润不照合同约定的比例或数额提取酬金业服务企业按照合同约定的比例或润等固定作为企业利润,经甲方签字提取数额提取信托酬金作为企业利润物业维修等工程支出、服务物业服务企业决定,业主在事后每一项开支须经甲方审批,决策快;物业服务企业公示后自行开展决策质量监督进行有限监管甲方可以全过程监管周期有时相对较长,全体业主监督结余归业主共有,可以投人小区建设结余归物业服务企业所有;不足结余归业主共有,滚存下一年度;项
23、目或滚存到下一年度;不足由业主物业费结余与不足由物业服务企业负责,通常采取不足由物业服务企业负责,公示后,负责,甲方全程控制预算,通常不会压缩成本方式,服务品质下降降低服务标准或提高物业收费标准发生甲方投人精力较少,甚至不需要甲方甲方委托专职秘书全过程监管较少,甚至不需要甲方注:甲方指业主委员会、物业管理委员会等合同签订主体共同体,使共有产权的利益和契约关系成为社区联结的重要纽带。计划经济时代,单位社区能够形成具有地方感和归属感的共同体,因为单位不仅是大部分城市居民就业和生活资料的来源,也对他们进行组织、管理、教育和保护,形成了生产空间与居住空间的高度重合 2 4 1 3-5。5。今天,现代城
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