公共数据开放质量控制研究.pdf
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1、Digital LibraryForum数字图书馆论坛数字资源公共数据开放质量控制研究苏君华邓瑞敏(上海大学文化遗产与信息管理学院,上海2 0 0 444)摘要:开放共享公共数据资源是时代的要求。探索公共数据开放的质量控制机制,能够促进公共数据开放,提高公共数据资源的利用率。通过网络调查法,对上海市、深圳市、青岛市等10 个城市的公共数据开放政策、平台建设、数据应用情况进行调查,依据调研结果以及相关经验,从政策保障机制、平台建设机制、开发利用机制3个方面构建公共数据开放质量控制机制。关键词:公共数据;质量控制机制;公共数据开放平台中图分类号:G203DOI:10.3772/j.issn.167
2、3-2286.2023.08.006引文格式:苏君华,邓瑞敏.公共数据开放质量控制研究J.数字图书馆论坛,2 0 2 3(8):52-59.2022年5月2 2 日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于推进实施国家文化数字化战略的意见,明确到“十四五”期末,基本建成文化数字化基础设施和服务平台,形成线上线下融合互动、立体覆盖文化服务供给体系。2 0 2 2 年9月13日,国务院印发全国一体化政务大数据体系建设指南,要求加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用,促进数据依法有序流动2 。我国发布了多项政策文件,要求形成统筹管理、有序调度、合理分布的数据资源体系,高效满足数据共享的需求。开放公共数据是
3、顺应时代潮流的必然要求,近年来,我国各省区市相继开发了公共数据开放平台,公共数据开放取得了一定的成效,但也存在数据可利用性不高、数据价值挖掘不充分等问题,公共数据开放的质量尤其重要。目前学者对于公共数据开放质量的研究主要集中在公共数据开放质量评估、公共数据开放质量的保障机制以及公共数据开放质量的影响因素3个方面。对于公共数据开放质量的研究多从数据本身出发对数据进行评估,或通过研究数据治理和数据开放的影响因素来保障数据质量,对公共数据开放整体质量进行研究的文献数量较少。山东省公共数据开放办法将公共收稿日期:2 0 2 3-0 6-19522023年第19卷第8 期数据定义为国家机关、法律法规授权
4、的具有管理公共事务职能的组织、具有公共服务职能的企业事业单位、人民团体等在依法履行公共管理职责、提供公共服务过程中收集和产生的各类数据。从定义可以看出,随着数据要素以及相关政策的发展,公共数据的边界逐步扩展,公共数据开放成为大势所趋。因此,本文将“公共数据开放”作为一个整体,研究现有的公共数据开放是否能够满足社会公众对于公共数据的需求。首先,明确公共数据开放的价值;其次,通过对公共数据开放现状进行分析,归纳公共数据开放存在的问题;最后,提出公共数据开放的质量控制机制,促进公共数据资源的开放共享,以期最大限度开发公共数据资源的价值,提高公共数据开放满足社会公众需求的能力。1公共数据开放质量研究的
5、价值分析1.1助力公共数据开放平台建设公共数据资源呈现出总量大、种类多、形式多、来源主体多的特点3,这使得公共数据开放难度较大,在苏君华,邓瑞敏公共数据开放质量控制研究开放过程中会出现格式不统一、数据重复亢余等现象,造成公共数据开放的数据质量较差,影响公共数据开放平台的建设。对公共数据开放的质量控制机制进行研究,从数据本身出发,对数据来源、处理、存储、传输、利用等进行规范,对公共数据开放过程中的关键要素进行严格的把控,有助于优化公共数据的结构,使公共数据在开放共享中更好地发挥作用。例如,德国从法律法规执行方面的细节入手,积极整合联邦与州政府及各地方政府现有数据平台。德国的政府数据开放平台在知识
6、共享零许可协议(CreativeCommonsZeroLicense)规范下逐步开放4,以开放标准格式提供数据,以优化数据结构。通过对数据进行规范有效的组织,优化数据结构,对数据的质量进行严格的把控,可以提高公共数据开放平台中公共数据资源的质量,深化数据的高效共享,更好地发挥数据的价值,推动统一规范、互联互通、安全可控的公共数据开放平台的建设,实现数据高效共享共用,提升数据资源使用效益。1.2提升数字化服务水平1.3精准对接用户需求公共数据开放意义重大。公共数据开放是数据开放在开放政府领域的拓展,公共数据开放共享的目的是满足公众需求和推动科学进步8 ,而建设开放公共数据的平台,也是为了使开放的
7、公共数据得到有效的开发和利用,方便用户使用公共数据进行研究与创新。这些目的的实现离不开对于公共数据质量的控制。加强公共数据开放质量控制,有助于解决我国公共数据开放过程中存在的需求不明确、开放不充分、供给不及时等问题。公共数据开放要以用户需求为导向,加强与用户的互动交流,重视公共数据质量,使公共数据开放平台开放高质量的、符合利用需求的公共数据,从而更好地为用户服务。数据资源作为一种无形资产和社会财富,与能源、材料同等重要。数据资源具有较好的重复利用性和增值性,不同的用户可以利用其创造不同的价值。公共数据资源的开放要以数据的利用为根本,通过公共数据开放质量控制,提高开放质量,促进数据的利用,以创造
8、价值为导向,精准对接用户的需求。大数据时代,信息化水平不断提高,知识创新和智慧化应用受到重视。要想真正实现公共数据开放的价值,需要充分挖掘数据的价值,使数据向信息、知识、智慧转化5。目前,我国公共数据开放中存在着数据集划分标准不一、时效性不强等问题,公共数据资源的价值没有被充分挖掘。2 0 2 2 年6 月2 3日发布的国务院关于加强数字政府建设的指导意见指出,要分类分级开放公共数据,有序推动公共数据资源开发利用,提升各行业各领域运用公共数据推动经济社会发展的能力6 。只有加强数据资源体系建设,提升用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据服务的能力,加快推动政务数据、公共数据、社会数据的多源
9、汇聚、深度融合、共享开放和开发利用,进一步发挥数据的基础资源作用和创新赋能作用,推动数据赋能决策、服务,才能使公共数据满足各领域数字化改革需求7 。公共数据开放对于我国的社会治理具有重要的意义,因此,通过加强对公共数据开放的质量控制,使公共数据价值得到深入挖掘,可以提升公共数据的利用价值,促进公共数据的开放共享,从而提升我国的数字化服务水平。2公共数据平台资源开放现状分析2.1 样本选取随着关于推进实施国家文化数字化战略的意见发布,文化数字化已经上升到国家战略的层面9,数据的作用进一步增强。“中国开放数林指数”和中国地方政府数据开放报告(含省域版和城市版)由复旦大学数字与移动治理实验室联合国家
10、信息中心数字中国研究院发布。“中国开放数林指数”自2 0 17 年首次发布以来,定期对我国的政府数据开放水平以及开放现状进行客观呈现与综合评价,是我国首个专注于评估政府数据开放水平的专业指数。其中,“数林匹克”指数反映的是某地区过去4年数据开放的持续水平,能够反映某一地区能否稳定地进行公共数据开放。因此,选取2021年度中国地方政府数据开放报告(城市)10 中“数林匹克”指数排名前10 的城市:上海市、深圳市、青岛市、贵阳市、济南市、烟台市、福州市、日照市、德州市、潍坊市作为研究样本,对这10 个城市的公共数据开放平台进行调查研究,分析这10 个城市的公共数据开放现状,以建立公共数据开放质量控
11、制机制。532023年第19卷第8 期数字图书馆论坛Digital Library Forun2.2开放环境:政策协调保障能力有待加强2.2.1国家层面政策法规系统性有待增强政策文件对于公共数据开放具有重要的作用。没有政策法规的支撑,就难以对公共数据资源的开放进行规范引导,容易引起数据质量低、数据安全得不到保障等问题。从国家层面来看,目前我国涉及公共数据开放的政策法规主要有促进大数据发展行动纲要关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见中华人民共和国政府信息公开条例关于推进实施国家文化数字化战略的意见全国一体化政务大数据体系建设指南等。从总体来看,我
12、国从2 0 15年才开始对数据开发共享进行顶层设计,之后虽然发布了较多的政策,但是大部分属于战略、规划性的政策,针对性不强12 。另外,我国国家层面关于公共数据开放的政策法规主要分散在众多政策条例之中,缺乏系统性,而且对于数据开发的主体、范围、权属等也没有明确的规定。因此,我国尚未形成国家层面的公共数据开放政策城市政策名称上海上海市公共数据开放暂行办法深圳深圳经济特区数据条例青岛青岛市公共数据开放管理办法贵阳贵阳市政府数据共享开放条例济南济南市公共数据管理办法烟台烟台市公共数据开放管理暂行办法福州福州市公共数据开放管理暂行办法日照日照市公共数据管理办法潍坊潍坊市公共数据管理办法德州注:“”表示
13、政策文件提及相关方面,“”表示未提及。2.3平台建设:数据开放共享能力有待提升2.3.1数据可利用性函需提高公共数据本身的数量、格式、种类等特征对于公共数据开放的质量具有直接的影响。可利用性高的公共数据有利于打破数字壁垒,促进不同机构和平台的数据互通,提高公共数据开放共享的效率。我国各个公法规体系。2.2.2地方层面政策法规仍需补充对各城市公共数据开放政策的部分调研结果如表1所示。调研的10 个城市中,德州市公共数据开放发展迅速,但是目前德州市还没有专门的公共数据开放政策法规,其公共数据开放工作主要依据山东省政府2 0 2 2 年2月1日发布的山东省公共数据开放办法。从各个城市已发布的各项公共
14、数据政策法规来看,我国地方政府的公共数据开放政策法规的结构类似,都包括了公共数据开放、公共数据共享、公共数据利用、数据安全、法律责任这几个主体部分,但是除上海市和贵阳市,其他城市均无公共数据开放平台建设的相关规定,政策法规结构还存在一定的局限性。另外,深圳经济特区数据条例并非专门的公共数据政策法规,其中还包含了个人数据和数据要素市场等部分,对于公共数据开放的描述较为简略。此外,政策文件法律效力有待加强。虽然大部分城市都发布了公共数据开放相关的政策法规,但是政策法规都是“条例”“办法”“暂行办法”,法律效力不强。表1各城市公共数据开放政策(部分)是否规范是否规范是否促进是否保障发布时间效力等级2
15、019-08-29地方政府规章2021-07-06地方性法规2020-09-01规范性文件2017-04-10地方性法规2020-09-30地方政府规章2020-11-07规范性文件2019-11-15规范性文件2020-01-15规范性文件2021-12-29规范性文件共数据开放平台开放的数据数量逐年增长,涉及城市建设、民生服务、经济建设、教育科技等各个领域和社会生活的方方面面,但是数据可利用性不足。一方面,公共数据开放地域发展不均衡。根据各城市公共数据开放平台数据情况(见表2)可以看出,上海作为我国最早进行公共数据开放的城市之一,在数据量方面遥遥领先,而贵阳、福州、烟台等城市的开放数据量甚
16、至不足1亿个。另外,由于我国没有国家级的统一数据开放平开放利用平台建设 数据利用数据安全X542023年第19卷第8 期苏君华,邓瑞敏公共数据开放质量控制研究台,各省区市各自建设平台,各个平台的数据结构、数据标准、元数据标准不一致,使得数据共享存在壁垒,数据管理混乱,数据的横向交又整合能力较弱,从而无法实现更大规模的数据共享与互联,阻碍数据活力的激发13。另一方面,已开放的数据有待进一步规范。通过对各个城市公共数据开放平台的数据进行调查,发现已开放的数据存在更新不及时、有错误等问题。例如,上海市公共数据开放平台数据详情页显示的更新日期是内容维护日期,数据实际并未更新。其他公共数据开放平台中也都
17、存在数据缺失、错别字、文件无法下载等情况,这在一定程度上影响了用户的使用。此外,公共数据开放平台数据服务仍需完善。在数据格式方面,各个平台都提供了XLS、XM L、XLSX、RD F、CSV、JSO N等格式数据,但是在数据集中,大部分可供下载的数据为XLS、C SV 格式,相对来说RDF、JSO N、XML格式数据较少,平台无法满足用户对于多种格式的需求。在数据的检索方面,各城市的公共数据开放平台都提供了多样化的检索方式,检索结果可以按多种方式浏览、排序,以便用户使用。表2 各城市公共数据开放平台数据情况数据量/数据部数据领平台名称亿个上海市公共数据开放平台20.00深圳市政府数据开放平台1
18、4.00青岛市公共数据开放网5.68贵阳市政府数据开放平台0.17济南市公共数据开放网8.31烟台市公共数据开放网0.18福州市政务数据开放平台0.52日照市公共数据开放网1.00德州市公共数据开放网3.00潍坊市公共数据开放网1.002.3.2沟通反馈效果需要增强公共数据资源与公众的日常生活息息相关。随着数字化水平的不断提高,公众对于政务信息、交通信息、城区规划、教育教学、公共设施等公共数据资源的需求越来越大14。通过高质量开放共享公众需要的公共数据,能够有效助力民生服务。然而调查显示,各城市公共数据开放平台在互动交流中存在以下问题。首先,用户参与度不足,沟通效果不理想。虽然各城市的公共数据
19、开放平台都提供了调查问卷、数据申请、意见反馈、纠错反馈等版块的互动服务,但是用户参与度比较低,例如贵阳市政府数据开放平台有建议反馈、调查问卷、数据纠错结果公开3个版块,互动总数仅为2 6 条。就调查问卷版块而言,只有深圳市政府数据开放平台公开了调查结果;福州市政务数据开放平台的问卷直接链接到福州市人民政府网站,而不是关于公共数据开放平台的问卷;上海市公共数据开放平台则需要用户注册登录以填写问卷,增加了门槛。这些情况在一定程度上阻碍了用户的沟通与反馈,不利于提高公共数据开放质量。其次,对于用户之间的交流不够重视。社会公众之间通过沟通与交流,可以减小政府数据开放中的信息不对称性,增加对政府数据开放
20、的信息知晓度。针对社会公众之间的交流,上海市公共数据开放平台建立了专门的互动论坛版块,包含精华区、热门浏览区、信息发布区、聊天交流区、提问反馈区,用户可按不同专区进行搜索,也可对各个专区进行预览。然而,除上海市公共数据开放平台之外,其他平台均未设置专门的用于用户之间交流的版块,无法实现社会公众之间的交流。另外,上海市公共数据开放平台虽然设置了互动论坛,但门/个域/个5112501444194314591965223927631952194619各个专区帖子的质量不高,很多帖子没有得到回复,或者回复无意义,未起到促进交流互动的作用。2.4资源利用:数据价值创造方式还需创新开放数据的最终目的在于创
21、造新的数据价值15。通过开放公共数据可促进应用创新,有助于创造更大的公共价值16 。10 个城市的公共数据开放平台都对所开放的公共数据进行了应用(见表3),开发数据产品、开展便民服务,例如:青岛市“掌上青岛”应用集本地资讯、掌上读报、生活服务、政务查询、电子商务、社交互动等功能于一体;上海市公共数据开放平台加强与金融行业合作,打造普惠金融应用,取得了积极的成效。但是从数量和覆盖领域来看,除上海市、济南市的应用数量达到了7 3、7 0 个,其他城市的应用数量均较少,应用覆盖领域也不广,贵阳市、福州市、日照市、德州市、潍坊市数据应用的覆盖领域均在10 个以下,说明公共数据开放还处于初级阶段,数据价
22、值有待深度挖掘,更多惠民应用有待开发。另外,在应用成果展示方面,上海市公共数据开放平台不能按照应用类型和涉及领域552023年第19卷第8 期数季图书馆论坛Digital LibraryForur展示应用;贵阳市政府数据开放平台没有按应用类型查找功能;福州市政务数据开放平台缺乏多样化的应平台名称上海市公共数据开放平台深圳市政府数据开放平台青岛市公共数据开放网贵阳市政府数据开放平台济南市公共数据开放网烟台市公共数据开放网福州市政务数据开放平台日照市公共数据开放网德州市公共数据开放网潍坊市公共数据开放网3公共数据开放质量控制机制构建通过调研发现,10 个城市的公共数据开放平台在开放环境、平台建设和
23、资源利用等方面还存在一定的问题,这影响公共数据开放质量的提高。因此,从政策保用排序和浏览方式,不利于用户了解应用、按需求查找应用,阻碍应用成果的传播。表3各城市公共数据开放平台数据应用情况应用数量/个应用类型73移动应用、Web应用、微信小程序、应用方案20移动应用、微信小程序、Web应用、研究报告35移动应用、Web应用、分析报告、小程序、创新方案14移动App、研究报告70移动应用、Web应用、分析报告、小程序、创新方案95移动应用、Web应用、分析报告、小程序、创新方案移动App、微信小程序、微信公众号、网站14数据可视化、研究报告、创新方案21移动应用、Web应用、分析报告、小程序、创
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