公务员诚信档案管理的法治化路径分析.pdf
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1、领导科学2023 6领导智库中共中央、国务院印发的 法治政府建设实施纲要(20212025年)对建设廉洁诚信的法治政府做出了部署,并对加快推进政务诚信建设提出了要求。公务员诚信档案制度是我国在推进政务诚信建设过程中探索建立的一项重要制度,旨在通过对公务员在遵守党纪国法、履行承诺、提供服务等方面行为情况的记录,为加强公务员诚信管理提供信息基础和证据支撑。近年出台的 社会信用体系建设规划纲要(20142020年)(以下简称 建设规划纲要)、关于推进公务员职业道德建设工程的意见(以下简称 职业道德意见)等政策文件对公务员诚信档案的记录范围和使用场景进行了规定,一些地方政府也在相关法规、规章和规范性文
2、件中明确提出建立公务员诚信档案或进行公务员诚信记录。但在实践中公务员诚信档案建设仍然存在立法供给不足、管理机制不健全等法治化问题,制约了公务员诚信档案制度作用的发挥。因此,有必要结合全面推进依法治国的时代背景和政务诚信建设的相关政策要求,探索我国公务员诚信档案制度的优化路径。一、公务员诚信档案制度建设的价值基础在现代社会,诚信不仅是一种道德范畴,还应当是一种法律范畴,有必要将其纳入法治化的轨道。1推进公务员诚信档案制度建设,旨在以规范、科学的公务员信用信息记录为核心,对公务员诚信履职进行合法、正当、高效的监督和激励,是以法治方式加强公务员诚信管理的重要探索。目前,欧美国家的公务员诚信档案制度体
3、系已经比较完备,在加强公务员诚信管理方面成效明显。2在新时代全面推进依法行政的政策背景下,立足我国实际,构建并完善具有中国特色的公务员诚信档案制度,进一步推动诚信价值观入法,以诚信理念引领我国公务员管理,具有多重价值和意义。(一)优化公共行政治理公务员的职业道德修养、价值观念及其执行国家公务的能力影响着政府公共治理效能的提高。新时代推进公务员诚信档案制度建设,将有力促使公务员强化诚信意识,增强诚信履职能力,进而从整体上提升政府的依法行政水平和公共治理效能。首先,公务员诚信档案使公务员的特定行为信欧阳捷公务员诚信档案管理的法治化路径分析【摘要】公务员诚信档案制度是我国在推进政务诚信建设过程中确立
4、的一项重要制度,新时代加强公务员诚信档案制度建设有助于优化公共行政治理、建设诚信法治政府和构建诚信和谐社会。当前,我国公务员诚信档案管理还面临着档案记录信用信息内容不明确、档案公开内容不明晰、档案使用机制不完善、公务员信用修复和信用权益保护机制不健全等法治化问题。未来有必要从完善公务员诚信档案立法框架、明确档案记录信用信息范围、确立档案内容的分类分级公开原则、完善档案使用机制以及健全公务员信用修复和信用权益保护机制等方面提升公务员诚信档案管理的法治化水平。【关 键 词】公务员;诚信档案;政务诚信;信用立法;档案管理【作者简介】欧阳捷(1997),男,中共中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部
5、博士研究生,研究方向为经济法、信用法。【基金项目】2022 年度国家高端智库重点研究课题“数字时代的信用体系建设”(课题编号:CCPSZKRL20220011)【中图分类号】C936;D630【文献标识码】A【文章编号】1003-2606(2023)06-0124-06124领导科学2023 6息固定化,有助于满足相关部门在对公务员进行监督和管理过程中的信息需求,推进公务员管理的规范化和精准化,促使公务员诚信履行法定义务。其次,相关信用信息的记录和公开会对公务员产生内在的约束和激励作用,促进公务员加强自律。失信信息的记录和公开促使公务员在相关活动中遵纪守规,严格约束自身行为,认真履行 中华人民
6、共和国公务员法(以下简称 公务员法)等法律规范规定的各项义务,避免出现失信行为。而守信信息的记录和公开则会调动公务员诚信履职的积极性、主动性和创造性。(二)建设诚信法治政府党的十八届四中全会将守法诚信确定为法治政府建设的基本目标之一,诚信政府建设是法治政府建设的题中应有之义。在现代行政管理活动中,诚信是政府必须遵循的基本价值理念和行为准则,严格遵守法律则是政府诚信的最基本要求。富勒在 法律的道德性 中提出了法律内在道德的八项原则,其中,官方行为与公布的规则相一致是构成法律的内在道德的全部要素之中最复杂的一项。3公务员是国家行政权力的行使者,是社会管理、公共服务等政府职责的具体履行者,政府的社会
7、治理活动需要公务员来具体完成,民众也主要是通过公务员的实际言行形成对政府形象的具体认知。因此,完善公务员诚信档案制度,提升公务员诚信管理水平,增强公务员依法行政意识和能力,对于提高政府公信力和美誉度、建设诚信法治政府具有重要价值。(三)构建诚信和谐社会我国当前已经形成政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信协同推进的社会信用建设广义格局。其中,政务诚信是“第一诚信”,政务诚信建设及公务员诚信建设在整个社会信用建设中发挥着引领作用。公务员作为国家权力行使者,在树立诚信形象、培育诚信素养方面应当发挥模范带头作用。同时,公务员又是整个社会信用体系建设的主要承担者,在社会信用建设中发挥着关键的推动作用。
8、4因此,完善公务员诚信档案制度,强化公务员诚信伦理建设,不仅可以提升公众对政府的认同感,而且有助于引领诚信社会构建,在全社会范围内营造诚信氛围,弘扬诚信价值观。二、公务员诚信档案管理的法治化问题党的二十大报告指出,要全面推进国家各方面工作法治化。法治是公正之治、规则之治、程序之治,法治化是国家治理现代化的主要内容,也是实现国家治理现代化的关键。5公务员诚信档案的建立、公开和使用既要以诚信价值观为导向,也要坚持法治逻辑,确保各环节档案管理活动在法治的轨道内有序运行。但作为一种新生事物,我国公务员诚信档案的管理在国家层面立法上尚缺乏统一、完善的制度安排,在整体制度建设上还不够成熟和完善。(一)档案
9、记录信息范围不明确我国目前已出台多部涉及公务员诚信档案的政策文件,包括前述 建设规划纲要 职业道德意见 以及一些地方政府出台的政务诚信实施方案等。但这些政策性文件对公务员诚信档案记录内容范围的规定并不完全一致,立法上也没有对此做出统一的规范,导致公务员诚信档案应当记录哪些信息内容还不够明确。首先,公务员诚信档案记录信用信息的基本类型不明确,尤其是对于是否应当记录履行职责相关信息之外的日常生活及社会活动信息不明确。建设规划纲要 要求将公务员相关违法违纪违约行为信息纳入诚信档案记录范围,但没有明确指出公务员在参与工作之外的经济社会活动时的违法违约信息是否应当全面纳入。职业道德意见 将遵守规定和承诺
10、践诺情况纳入诚信档案记录范围,但亦未明确这里的“规定”具体指何种规定,所谓“承诺践诺”是否涉及一般生活和道德领域的约定。国务院出台的 关于加强政务诚信建设的指导意见(以下简称 政务诚信意见)则提出对公务员在职权范围内的守信践诺情况和履职过程中的失信情况进行记录。有些地方针对公务员诚信档案应当记录哪些信息规定得较为宽泛,比如,温州市要求将公务人员在日常生活、工作中产生的荣誉表彰和违法违规等信用信息统一纳入诚信档案记录,郑州市从个人、家庭、职业、社会四个方面对公务员信用度进行量化考核,但这种泛化的规定是否符合公务员诚信档案的价值追求,需要理论上的进一步讨论和立法上的明确。其次,公务员诚信档案与干部
11、人事档案在记录信息内容上的区别不明确。根据 干部人事档案工作条例 第十九条规定,有关行业监管部门对干部有失诚信、违反法律和行政法规等行为形成的记录以及人民法院认定的被执行人失信信息等材料,应当作为违规违纪违法处理处分类材料纳入干部人事档案。既然干部人事档案已经具备记录公务员125领导科学2023 6失信信息的功能,那么公务员诚信档案存在的意义何在?其独特价值和功能又当如何彰显?由于现行立法对此并未做出明确规定,因此亟须通过加强公务员诚信立法予以明确。(二)档案公开信息内容不明晰公务员诚信档案的公开指的是公务员诚信档案面向社会开放,供社会公众在满足一定条件时查询和使用。当前,我国公务员诚信档案的
12、公开机制还不健全,不利于社会公众利用诚信档案对公务员信用状况进行监督,也不利于确保诚信档案的真实性、准确性和更新的及时性。根据 政务诚信意见 的规定,公务员政务失信记录应逐级归集至信用信息共享平台,并依托“信用中国”网站依法依规向社会公开。但实践中,该项政策的制度基础有待进一步夯实。一些地方出台的政务诚信建设实施方案对公务员诚信档案或政务诚信档案的公开做了专门规定,但可操作性有待进一步提升。比如,根据 成都市人民政府关于加强政务诚信建设的实施意见 的规定,要审慎确定政务诚信档案的公开范围。这一要求明确了政务诚信档案的审慎公开原则,但对于公开的内容和方法等缺乏更加细致的规定。(三)档案使用机制不
13、完善以公务员诚信档案所记录的信用信息为基础,采取特定的措施,对达到一定标准的失信公务员进行惩戒,对符合一定条件的守信公务员进行激励,体现了公务员诚信档案制度的根本追求和价值旨归。但当前我国公务员信用奖惩机制还不完善,主要体现在公务员信用奖惩措施缺乏统一而具体的标准。职业道德意见 指出,将诚信记录情况作为干部考核、使用、奖惩的重要依据。政务诚信意见 要求,对存在政务失信记录的公务员,按照相关规定采取限制评优评先等处理措施。为了贯彻落实这些政策要求,近年,一些地方针对公务员诚信档案的使用展开了丰富、有益的探索实践,但对哪些行为应当奖励或惩戒,采取何种手段进行奖励或惩戒,目前尚缺乏统一且切合实际的标
14、准和依据,造成公务员诚信管理规范化水平不足的问题。(四)信用修复和信用权益保护机制不健全信用修复和信用权益保护机制在防止公务员的合法权益受到侵害、保障失信惩戒的合理性和适度性方面发挥着不可替代的作用。政务诚信意见对建立并完善公务员信用信息异议和投诉制度、探索建立失信记录信用修复机制等提出了要求。但我国当前关于公务员信用修复和信用权益保护的规定主要存在于政策文件中,不具有强制约束力。信用修复和信用权益保护相关立法的缺失影响了公务员诚信档案管理法治化水平的提升。三、公务员诚信档案管理的法治化路径党的二十大报告提出,要扎实推进依法行政,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,提高行政效率和公信力。公
15、务员诚信档案管理的主体是行政机关,管理对象是公务员,在管理过程中形成的关系本质上属于公共人事行政关系。公共人事行政关系的法治化要求一切人事行政行为都应受到法律约束,即行政机关在人事行政中应当做到依法行政,促进公务员权利和政府权力之间的平衡。基于行政法治的基本理念,从公共人事行政法治化的本质要求出发,公务员诚信档案管理制度的完善应当遵循以下路径。(一)完善公务员诚信档案立法框架针对我国当前公务员诚信档案管理立法层级较低、公务员诚信档案属性不明晰的现实,应当在国家法律中对公务员诚信档案做出统一规定,形成更加完备的公务员诚信档案立法框架。特别是为了与干部人事档案进行区分,亟待通过国家层面的立法明确公
16、务员诚信档案在标识公务员信誉度、专门记录公务员诚信状况方面的基本特点,彰显出公务员诚信档案的独特法律地位和价值属性。具体而言,在国家法律层面对公务员诚信档案做出规定,可以通过以下几条路径实现。一是在 公务员法 中对公务员诚信档案管理的基本内容做出规定。公务员法 作为处理公务员关系的基础性法律,是对公务员进行管理的重要依据。公务员诚信档案的基本功能体现在强化对公务员的监督约束与激励保障,符合 公务员法 所追求的价值目标。因此,根据公务员管理的基本原则,在 公务员法 中对公务员诚信档案的基本内涵、地位及管理机制等进行规定,具有重要意义。二是在社会信用基本法中对公务员诚信档案建设做出规定。我国当前正
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