共识、分歧与转向:法治宣传教育地方立法的实践探索与立法完善——基于24个省级法治宣传教育立法文本的考察.pdf
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1、16立法建议GeneralNo.154Tianjin Legal ScienceNo.22023年第2 期总第1 5 4 期天法津学共识、分歧与转向:法治宣传教育地方立法的实践探索与立法完善基于2 4 个省级法治宣传教育立法文本的考察吉亮亮(中南财经政法大学法学院,湖北武汉4 3 0 0 7 3)摘要:目前我国很多地方进行了法治宣传教育地方立法的实践探索。通过对2 4 个省级法治宣传教育立法文本的考察,可以发现:法治宣传教育地方立法在构建国家与社会多元主体联动的责任体系,坚持全民覆盖与重点突出有机统一,构建体系化的推进制度,注重提供有力保障,彰显地方特色等方面取得了经验共识;在接受法治宣传教育
2、的法律属性、农民在法治宣传教育中的对象定位、法治宣传教育的激励机制等方面存在立法分歧。今后完善法治宣传教育地方立法应充分尊重和保障法治宣传教育中的公众参与权,有序拓展法治宣传教育的领域,着力推进法治宣传教育的方式方法创新。法治宣传教育地方立法属于创制性立法,其为今后国家制定法治宣传教育法提供了可资借鉴的宝贵经验。关键词:法治宣传教育;地方立法;公众参与;法治宣传教育法中图分类号:D913.6文献标识码:A文章编号:1 6 7 4-8 2 8 X(2023)06-0016-15坚持全面推进“全民守法”是习近平法治思想的重要内容,法治宣传教育是推进全民守法的重要条件,是全面依法治国的长期性、基础性
3、工程,其对于中国法治建设意义重大。从1 9 8 6 年开始的“一五”普法到如今正在进行的“八五”音普法,全国性法治宣传教育已历经三十七年。期间,法治宣传教育取得了显著成绩,法律知识得到广泛普及,公民的法治素养不断提升,全社会学法、知法、守法、用法、护法意识不断加强,我国法治环境整体得到较大改善。然而,法治宣传教育目前也面临着诸多问题和挑战,其中在国家立法层面主要体现为法治宣传教育一直以来缺乏统一的国家立法保障。着力推进法治宣传教育国家立法是促进法治宣传教育高质量发展的必然要求。为此,2 0 2 0 年,中共中央印发的法治社会建设实施纲要(2 0 2 0 2 0 2 5 年)正式提出了“制定法治
4、宣传教育法”的要求。2 0 2 1 年,中共中央、国务院转发的中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划(2 0 2 1 2025年)(以下简称“八五”国家普法规划)再次强调“推动制定法治宣传教育法”。总之,制定法治宣传教育法已成2016年度国家社科基金重大专项“十八大以来党中央推进法治社会建设重要战略研究”,项目编号:1 6 ZZD019;2 0 2 1 年度国家社科基金重大项目“我国经济制裁法律体系构建研究”,项目编号:2 1&ZD202;2 0 2 1 年度湖北省社科基金一般项目(后期资助项目)“论我国法治社会建设中的普法创新”,项目编号:2 0 2 1 0 9 8;2 0
5、2 2 年度湖北省社科基金深度学习一研究阐释二十大精神专项课题“完善自我革命制度规范体系的思考一一从建构行政违法监察建议制度的视角”,项目编号:2 0 2 2 0 5 2;2 0 2 0 年度中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助项目,项目编号:2 0 2 0 1 0 6 9 4。作者简介:吉亮亮,中南财经政法大学现代行政法研究中心研究人员,中南财经政法大学法学院博士研究生,主要从事行政法学、社会治理法学、地方立法等研究。17为我国现阶段的重要立法任务。我国很多地方进行了法治宣传教育地方立法的探索实践。通过对法治宣传教育地方立法数据进行检索、统计和分析,可以发现:自1 9 9 5
6、年河北率先制定河北省法制宣传教育工作的若干规定开创我国省级法治宣传教育立法之先河,到目前已有2 4 个省份进行了法治宣传教育立法,形成了2 4 个省级法治宣传教育立法文本。这些立法文本基本以“法治宣传教育条例”或“法制宣传教育条例”命名,其中包括2 3 个省级地方性法规和1 个省级地方政府规章。值得注意的是,自2 0 1 4 年党的十八届四中全会提出“深入开展法治宣传教育”的战略部署并将“法制宣传教育”话语升格为“法治宣传教育”之后,法治宣传教育地方立法进人大规模立法完善阶段。随着2 0 1 5 年安徽制定全国首个以“法治宣传教育”命名的立法一安徽省法治宣传教育条例,山东、广东、浙江、新疆等1
7、 0 个省份相继通过修法的方式推进了法治宣传教育地方立法。创制性立法是无明确和直接上位法前提下的一种自主性立法 2 。据此,在无国家层面立法前提下的法治宣传教育地方立法毋庸置疑属于创制性立法。这一创制性立法可以为未来制定国家层面的法治宣传教育法提供可资借鉴的重要立法经验。基于此,通过对上述2 4 个省级法治宣传教育立法文本进行考察,从立法经验共识、立法主要分歧、立法不足及其完善等三个维度探讨我国法治宣传教育地方立法,以期为今后国家制定法治宣传教育法提供参考依据和理论支撑。一、共识:法治宣传教育地方立法的基本经验目前法治宣传教育地方立法中形成了一些经验共识,主要体现在法治宣传教育的主体、法治宣传
8、教育的对象及其内容、推进制度、保障体系和地方立法特色等五个方面。(一)构建国家与社会多元主体联动的法治宣传教育责任体系法治宣传教育是是“一项执政党和政府发动实施、多种社会主体共同参与的规模浩大的社会系统工程”3 ,建设好这一社会系统工程就需要有效整合各方力量。对此,法治宣传教育地方立法明确了开展法治宣传教育是国家和社会多元主体的共同责任。近些年随着中央大力推行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制,明确开展法治宣传教育是所有国家机关的共同责任,自此法治宣传教育正逐步实现从以往司法行政部门的“独唱”向所有国家机关的“大合唱”的转型。在落实“谁执法谁普法”的普法责任制中,法治宣传教育地方立法普遍规定
9、了各类国家机关的法治宣传教育责任,这主要包括司法行政机关对法治宣传教育的主管责任(制定和实施法治宣传教育规划计划以及对法治宣传教18育进行统筹、协调、指导、督查考核等责任),其他行政机关在职责范围内对法治宣传教育进行具体化组织实施的责任,立法机关、行政机关在制定地方性法规或地方政府规章中面向公众对立法内容和立法精神进行宣传解读的责任,行政机关、司法机关在行政执法或司法案件审理中“以案释法”的责任。另外,立法将“谁执法谁普法”理念进一步延伸,提出了“谁服务谁普法”“谁主管谁普法”谁用工谁普法等普法理念,并且相应规定了企事业单位、学校、公共媒体、基层群众自治组织、社会组织、公共场所管理单位等协助国
10、家机关开展法治宣传教育以及在各自范围内自主开展法治宣传教育的责任。为了有效引导社会力量参与法治宣传教育,立法还规定可以通过政府购买公共法律服务,政府引导社会公益投入等方式开展法治宣传教育,着力构建法治宣传教育的“政社合作”机制。(二)坚持法治宣传教育的全民覆盖与重点突出的有机统一法治宣传教育是对公民进行的一种法治现代化洗礼,坚持法治宣传教育的全民覆盖是提升全民法治素养从而推动实现全民守法的必由之路。与此同时,法治宣传教育也要突出重点,注重抓好重点对象的法治宣传教育。习近平总书记指出:“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。因此,首先要抓住领
11、导干部这个“关键少数”,通过“关键少数”的法治宣传教育推动“关键少数”守法从而示范带动全民守法。另外,青少年也是法治宣传教育的重点对象。邓小平同志较早提出了“法制教育要从娃娃开始”5 这一思想。青少年关乎国家法治建设的未来和希望,抓好青少年的法治宣传教育是法治宣传教育的基础。为此,法治宣传教育地方立法在法治宣传教育对象的设定上体现了全民覆盖与重点突出的有机统一。法治宣传教育地方立法普遍将“一切具有接受教育能力的公民”作为法治宣传教育的一般对象,并且将领导干部和青少年明确为法治宣传教育的重点对象。立法还规定了法治宣传教育的内容体系,主要包括以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系和党内法规体系以及
12、法治精神、法治理念和法治文化等。(三)构建体系化的法治宣传教育推进制度法治宣传教育是国家发起和主导的一项法治系统工程,这一工程涉及规划设计、实施、验收等各个方面,有序推进这一法治系统工程建设就需要构建体系化的制度。为此,法治宣传教育地方立法普遍构建了体系化的法治宣传教育推进制度,其主要包括五个方面:一是法治宣传教育规划计划制度。立法普遍规定了法治宣传教育五年规划制度和年度计划制度,有的立法还规定了“将法治宣19传教育纳人国民经济和社会发展规划”。可见,法治宣传教育地方立法构建了涵盖法治宣传教育的综合规划、专项规划和年度计划的法治宣传教育规划计划体系。二是法治宣传教育清单制度。立法创设了法治宣传
13、教育清单制度,对法治宣传教育实行清单化管理。“法治宣传教育的清单化对法治宣传教育内部与外部、内容与形式进行进一步的法治明晰化”6 ,因此,其对于落实“谁执法谁普法”普法责任制而言意义重大。三是法治宣传教育协调制度。其主要是用于协调不同国家机关开展法治宣传教育工作,主要表现为法治宣传教育部门间联席会议制度。四是法治宣传教育督查考核制度。立法规定由司法行政部门牵头对法治宣传教育工作情况进行督查和考核。五是法治宣传教育责任追究制度。立法规定追究不履行法治宣传教育工作职责的单位和个人的法律责任。(四)注重为法治宣传教育提供有力保障有力的保障体系是推进法治宣传教育的基础性条件,是实现法治宣传教育目标的重
14、要支撑。法治宣传教育地方立法构建了有力的法治宣传教育保障体系,其核心内容包括三个方面:一是法治宣传教育的体制保障。坚持党的领导是我国法治建设的显著优势和政治保障 7 ,也是我国法治宣传教育的根本体制保障。地方立法普遍规定法治宣传教育要坚持党的领导。例如,西藏自治区法治宣传教育条例(2 0 2 1 年)和广西壮族自治区法治宣传教育条例(2 0 2 1 年)都明确将“坚持党的全面领导”确定为法治宣传教育的首要原则。另外,立法还明确人大通过执法检查、听取和审议专项工作报告、组织人大代表视察、专题调研等形式对法治宣传教育进行监督。在地方立法推动下,法治宣传教育目前普遍形成了“党委领导、政府主导、人大监
15、督、部门负责、社会参与”的领导和实施体制。二是法治宣传教育的人员保障。法治宣传教育地方立法规定各个法治宣传教育主体要设置法治宣传教育专门工作人员确保法治宣传教育正常开展,立法还规定组建法治宣传教育讲师团和志愿者队伍为法治宣传教育提供人才支撑。三是法治宣传教育的经费保障。法治宣传教育地方立法规定将法治宣传工作经费列人本级政府财政预算,实行专款专用并动态调整。立法还规定通过社会性投入、公益赞助等其他形式供给法治宣传教育经费。(五)彰显法治宣传教育的地方特色地方特色是地方立法的核心和灵魂,是地方立法存在的价值所在 8 。保持地方立法的特色性是法治宣传教育地方立法的内在要求。对此,很多法治宣传教育地方
16、立法在考量本地区实际情况下设置了具有浓郁地方特色的立法条款,彰显了法治宣传教育的地方特色。例如,近些年广东的外来务工人员数量十分庞大,为了加强社会治理和保障外来务工人员的合法权益,广东省法治宣传教20育条例(2 0 2 1 年)第4 条明确将外来务工人员确定为法治宣传教育的重点对象。基于将地方文化融人法治宣传教育的需要,广西壮族自治区法治宣传教育条例(2 0 2 1 年)第3 3 条规定:“塑造具有地方特色的法治文化品牌”,这为促进以“法治三月三”为代表的广西法治宣传教育品牌进一步发展提供了法治保障。为了推进法治宣传教育深入基层,中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划中
17、提出了“法律六进”(即法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位),有的地方根据本地区实际对“法律六进”进行了发展。例如,青海省法制宣传教育条例(2 0 1 2 年)第1 0 条规定了“法律七进”(在“法律六进”基础上增加了法律进宗教活动场所);西藏自治区法治宣传教育条例(2 0 2 1 年)第1 6 条规定了“法律十进”(在“法律七进”基础上增加了法律进网络、进家庭、进军营)。以上这些法治宣传教育地方特色条款让法治宣传教育地方立法焕发浓郁的生机和活力。二、分歧:法治宣传教育地方立法的主要争论法治宣传教育地方立法也产生了一些立法分歧,主要体现在接受法治宣传教育的法律属性,农民在法治宣传
18、教育中的对象定位,法治宣传教育的激励机制等三个方面。(一)接受法治宣传教育是公民的权利抑或公民的义务国家层面目前并未对“接受法治宣传教育究竟是公民的权利还是公民的义务”这一问题作出明确界定,在迄今为止的八个国家法治宣传教育五年规划中也未涉及此方面的内容。地方对此作出了立法探索,形成了不同的立法主张。安徽、江西、河北、云南等4个省份都明确地认为,法治宣传教育既是公民的权利又是公民的义务。例如,安徽省法治宣传教育条例(2 0 1 5 年)第2 条规定:“接受法治宣传教育是公民依法享有的权利和应尽的义务。”广东、广西、贵州、新疆等7 个省份虽未明确接受法治宣传教育的法律属性,但这些省份在立法中通过设
19、置“公民应当接受法治宣传教育”等具有义务属性的条款“暗示”着“接受法治宣传教育系公民的义务”。例如,贵州省法治宣传教育条例(2 0 2 0 年)第4 条规定:“一切有接受教育能力的公民,都应当接受法治宣传教育,增强法治观念”。浙江、福建、辽宁、海南等1 3 个省份则未对接受法治宣传教育的法律属性作出任何规定,保持了“立法沉默”。另外,值得注意的是,宁夏在宁夏回族自治区法制宣传教育条例(1 9 9 6 年)第3 条明确接受法治宣传教育既是公民的权利又是公民的义务,然而在2 0 0 5 年修法时删除了这一规定,体现了“立法变化”。地方立法关于“接受法治宣传教育究竟21是公民的权利还是公民的义务”的
20、争论涉及立法权的纵向配置,受教育权这一公民的基本权利和义务具体化等宪法性内容,因此,需要从合宪性视角对此问题进行分析。目前学界对地方立法中有关“接受法治宣传教育为公民的权利和义务”的规定提出了质疑,认为此举违宪。例如,有学者认为,基于地方立法无设定权利和义务的立法权限考量,地方立法规定接受法治宣传教育为公民的权利和义务构成违宪,而且认为接受法治宣传教育不能直接定为公民的义务 9。然而该学者这一观点亦值得质疑。我国宪法第1 0 0条规定了在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,省级人大可以制定地方性法规。在无国家法律对接受法治宣传教育的法律属性作出规定的前提下,省级地方进行的探索性立法属于一种
21、具有宪法授权的地方性立法即前文所指的创制性立法,这种立法彰显了地方立法的特色属性,不能将其认定为违宪。相反,这种立法实质体现了立法权在省级层面的纵向配置,其理应是合宪的。另外,我国宪法第4 6 条明确受教育是公民的基本权利和义务,接受法治宣传教育可视为公民受教育在法治领域的体现,公民接受法治宣传教育的权利和义务便是公民受教育的基本权利和义务的进一步具体化。因此,接受法治宣传教育是且应是公民的权利和义务。此外,从功能主义视角对此进行分析,将接受法治宣传教育规定为公民的权利和义务是十分必要的,这是因为如此规定有助于深入实施法治宣传教育从而推动实现全民守法。具体言之,一方面若将接受法治宣传教育规定为
22、公民的权利,公民就能基于此权利享受更好的法治宣传教育服务,参与、监督法治宣传教育的实施,推动法治宣传教育不断发展。另一方面,若将接受法治宣传教育为公民的义务,公民就能据此履行好相关义务,更好地支持、配合法治宣传教育的实施,推动实现全民守法。(二)农民是否是法治宣传教育的重点对象在确定法治宣传教育的重点对象方面,大部分省份采取“固定列举式”的确定模式,即明确列举法治宣传教育的重点对象。以天津、西藏为代表的少数省份则采取“动态调整式”的确定模式,即不明确列举法治宣传教育的重点对象,而是根据依法治理的现实需要进行动态确定。例如,天津市法制宣传教育条例(2 0 0 8 年)第4 条规定:“应当根据不同
23、时期经济社会的发展情况,确定法制宣传教育的重点对象。”领导干部和青少年为法治宣传教育的重点对象已经成为普遍共识,然而在“农民是否是法治宣传教育的重点对象”这一问题上则产生了分歧。国家层面在这一问题上呈现出政策态度的明显变化。“五五”国家普法规划首次规定农民为法治宣传教育的重点对象,“六五”国家普法规划仍然如此规定,22而“七五”国家普法规划和目前正在实施的“八五”国家普法规划则取消了这一规定。地方层面则对这一问题出现立法分歧。以海南为代表的少数省份认为,农民是法治宣传教育的重点对象。例如,海南省法制宣传教育条例(2 0 1 3 年)第3 条将农民明确规定为法治宣传教育的重点对象之一。大部分省份
24、则并未对此作出规定,保持了“立法沉默”回答“农民是否是法治宣传教育的重点对象”这一问题前有必要先厘清法治宣传教育的重点对象的属性定位和价值功能。法治宣传教育的对象是法治宣传教育体系的核心要素,毕竟一切法治宣传教育都是围绕法治宣传教育的对象展开的,法治宣传教育的重点对象则是对象要素的核心。从法治宣传教育的一般对象即具有接受教育能力的所有公民中选一部分人员设定为法治宣传教育的重点对象,一方面有利于明确法治宣传教育的“主要目标对象”和开展法治宣传教育的“主攻方向”,另一方面也有利于发挥法治宣传教育的重点对象对一般对象的引领带动作用。领导干部和青少年是法治宣传教育的重点对象现已成为普遍共识。然而,农民
25、不宜作为法治宣传教育的重点对象,这主要是因为:首先,从计量统计学角度看,若将农民与领导干部和青少年一起作为重点对象,则重点对象将占一般对象的大部分比例(这意味着全国绝大部分人口成为法治宣传教育的重点对象),这就有悖于重点对象的属性定位,毕竟重点对象理应只是一般对象中的一小部分,如此也极易导致法治宣传教育陷人“四面出击”的窘境,也不利于集约利用各种法治资源开展对重点对象的法治宣传教育。其次,如果说农民是重点对象的话,村干部更应是,毕竟村干部是乡村基层权力的重要行使主体。最后,基于法经济学分析,农民也不宜作为重点对象。有学者指出,法治宣传教育需要巨额的成本投人,因此,节约和控制法治宣传教育的成本,
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