地方政府债券发行问责制的构建.pdf
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1、652023地方政府债券发行问责制的构建杨皖宁党的二十大报告明确指出:“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”当前地方政府债券发行不仅是财政筹资和规范公共债务管理的关键举措,还成为国家宏观调控和地方经济调节的重要工具。截至2 0 2 2 年1 2 月,我国地方政府债券总体存量余额3 4 8 9 9 5.3 8 亿元,是债券市场中规模最大的债券品种。现代财政制度运行机制应当符合国家治理现代化要求,实现公开透明、权责对等、有效制衡、高效运行、可问责和可持续。【1 发行债券作为地方政府唯一的法定融资方式,基于复杂多变的经济形势和防范化解重大风险的目标任务,进入新发展阶段不能出现失衡失控
2、乃至引发危机,强化问责监督势在必行。一、问责制是实现依法治债的重要保障法律对社会关系的调整应当以相应的责任制度作为前提和保证,责任是权力的李生物,是权力的当然结果和必要补充。问责制作为责任追究制度,要求行政机构和公职人员依法必须履行的职责和义务,若拒不履行或尽责不到位将会受到惩罚,2】具有预防效用和惩戒功能。从国际上看,联合国亚太经济委员会已经将问责制作为国家实现善治的标准,联合国开发计划署和全球治理委员会也将问责制确定为国家治理的基本要素,问责制成为现代国家建立“责任政府”“法治政府”“透明政府”的关键。权责一致是当代社会法律制定和授予权力时应当遵循的基本原则,责任也最终要通过法律约束的形式
3、才能加以固定。问责制正在从依照权力问责向依照法治问责转变,问责的职权、主体客体、范围和责任形式、程序和救济等皆应法定。宪法和法律赋予了政府获取和使用公共资源的权力,为防止政府行使权力超过限度,就必然应当予以监督和制约。只有依法规范和引导政府行为,对出现滥用权力的行为施以责罚惩处,并以强烈纠错意识和能力为基础持续完善改进,才能促进政府公平公正、严谨审慎地行使权力,提升治理现代化的能力和水平,塑造法治政府和责任政府。所有的经济危机和金融危机,其本质都是债务危机。地方政府债务犹如一把双刃剑,具有极强的外部性。从世界历史上看,西方国家因债台高筑引发主权债务危机,出现“财政悬崖”“债务触顶”现象影响政府
4、正常运转的例子已不鲜见。党中央、国务院一直高度重视地方政府债务管理和风险防控工作,对地方政府债务风险防范化解问题时刻没有放松,提出了“终身问责,倒查责任”的严格要求,不断发出严肃追究和问责的明确信号。基于国家治理的架构来考虑地方政府债券发行的制度设计,意味着授予地方政府发债权力的同时也要明确相应责任,实现权责对等,而不能单边放权或者赋责。【3 根据当前财政部预算司公开发布的查处地方政府违规举债的警示案例来看,违法情形主要为地方政府违规出具担保、金融机构违规要求或接受地方政府为公司企业融资提供担保,尚未出现地方政府债券发行违法违规被查处问责的公开案例,对地方政府债券发行进行问责仍处于一种政策上的
5、呼吁和宣示状态。尚未出现问责案例主要有如下原因:一方面,由于地方政府债券发行制度初步确立,基于中央政府通过限额发行等方式强力管控,地方政府依照核定66经济广角唯宝分配额度进行债务预算,总体而言,发债融资操作比较审慎。另一方面,地方政府债券发行问责制缺乏具体的落实机制,地方政府在发行债券过程中可能会出现何种责任、如何承担责任,以及问责启动、说明回应和审查程序等都不明确,即便出现了违法违规情况,实际上也难以问责。随着我国地方政府债券发行规模日益扩大和市场化程度越来越高,对于应对地方债务风险的相关制度设计都应当未雨绸缪,以防患于未然。比如2015一2 0 1 8 年,地方政府所有发行债券计划都要在七
6、个工作日前向财政部备案,对各种债券发行规模的比例都有限制,具体发行时间均由财政部统筹安排后确定,其本意就在于制度建立之初为避免地方竞相发债对市场产生冲击,做好地方政府债券发行与国债发行平稳衔接,财政部从总体上对发债进度做出必要的组织协调。2 0 1 8 年之后,财政部不再负责上述协调安排,是由于随着相关制度运行逐渐成熟和地方政府债券发行市场化程度日益提高,客观而言中央也在逐步放权给地方政府,从强力控制逐步转向监管与市场约束机制并用,完善地方政府债券发行问责制,以监督制约违法违规行为的意义也就更为重要。问责制的制度结构由角色承担、说明回应和违法责任的三段式系统构成,4 角色承担是职责定位,说明回
7、应是问责程序,违法责任是问责的具体情形和责任形态。地方政府债券发行过程中各权力主体的职责定位已由预算法进行规定,然而在责任形态和问责程序上尚不明确,还有很大的探讨空间。二、明确地方政府债券发行的责任形态在公共行政和私人部门的管理关系中,责任是非常重要的,其体现为对违法违规行为的否定性评价。由于地方政府发债相关法律规范尚不健全,有关责任形态的规定也散见于法规、规章、规范性文件以及财经纪律当中。当前党内法规已经成为中国特色社会主义法治体系中的重要组成部分,与传统的三大法律责任不同,地方政府和相关责任人在地方政府债券发行过程中可能违反党内法规的相关规定,会承担相应的政治责任。政治责任与公共权力高度相
8、关,是公共权力的受托者对于委托者的责任,很难完全做到由法律精确规定,但是政治责任与法律责任存在着一定的交又叉,尤其是政治责任的具体承担方式与行政法律责任中行政处分的具体形态存在着很大程度的重合。比如,公务员法中规定了警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种行政处分;中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行党政领导干部问责的暂行规定侧重于对决策管理失误和滥用职权方面的行为予以问责,其中规定了责令公开道歉、停职检查、引名辞职、责令辞职、免职等五种组织处理方式;中国共产党纪律处分条例规定了对党员的警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等五种处分方式。综合对比可见,以上法律法规及规范性文件中规
9、定的责任承担方式存在一定程度的重叠交叉。健全和落实问责制的关键在于将责任追究精准化,由于对政府机关及其工作人员实行问责,其依据主要是党内法规,同时规制地方政府债券发行的法律法规和规范性文件主要属于行政法体系,所以从责任形态来看基本以政治责任和行政责任为主,辅之以适当的民事责任和刑事责任。在此基础上,通过明确各种责任形态包含的具体情形,有利于为地方政府发债权力的行使划定法治边界,构建惩戒和风险防范机制。一是政治责任。政治责任与政治合法性来源紧密相连,总体原则就是公共权力的行使必须在授权范围内更好地实现和维护公共利益。结合现行法律、党内法规和政策性文件的有关规定,有关部门单位和相关责任人因地方政府
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