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地方政府专项债的风险管理与规模控制.pdf
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1、第 76 卷第 6 期 2023 年 11 月Vol.76 No.6 Nov.2023 161 172地方政府专项债的风险管理与规模控制李永友摘要 专项债是我国在财政调控中极具中国特色的创新实践,对我国经济的高质量发展,尤其是近年来的经济稳增长发挥了积极作用。为充分发挥专项债作用,无论是其限额、所投资项目,还是其用途都在不断扩大范围。在此情形下,统筹好发展与安全、防范专项债扩围的潜在风险尤为重要。专项债扩围潜存着两类风险,一是规模过快增长的支付风险,二是削弱市场的资源配置决定性作用风险。为有效防范专项债扩围风险,我国应在现有管理制度基础上尽快建立专项债使用规则,硬化专项债规则约束,建立专项债全
2、过程信息披露和风险闭环追责机制。关键词 专项债;极限规模;稳妥规模中图分类号 F812 文献标识码 A 文章编号 1672-7320(2023)06-0161-12基金项目 国家社会科学基金重大项目(20&ZD080);国家自然科学基金面上项目(71973118)如何在积极财政政策不断加力的同时有效防范地方政府债务风险,是我国当前亟待研究的重大问题。一方面,日趋动荡的外部环境和稳增长促转型的内部压力,需要中央政府不断调高债务限额,通过债务融资满足积极财政政策不断加力的要求;另一方面,日趋紧张的地方财政和频繁出现的地方平台公司债务逾期问题使得财政安全乃至金融安全问题变得异常突出。从现实情况看,经
3、济持续下行增加了稳增长压力,高质量发展和数字技术迅猛发展要求转型升级必须加快步伐,无论是前者还是后者,都要求积极财政政策必须更加有力。面对这一形势,中央政府不断调增地方政府发债规模。根据我国财政部网站提供的数据,2015年的地方政府性债务余额为147568亿元,到2022年达到376474.3亿元,增长近2.55倍。在地方政府性债务中,专项债增长又远快于一般债,从2015年到2022年,专项债增长了近4倍,而一般债只增长了1.71倍,同期的政府性基金收入增长也只有1.84倍,上述各项指标都高于同期政府一般预算收入增长和GDP增长。从中看到,地方政府专项债成为供给侧结构性改革之后中央政府为地方政
4、府拓展财政空间的主要手段。面对规模日趋膨胀的地方政府专项债,防范风险的关键就是建立专项债规模控制依据,这是专项债管理在统筹发展与安全中的一项基础性工作。不仅如此,建立专项债规模控制依据也是风险识别和审批制下中央财政和省级财政分配专项债发行指标的重要标准。本文基于中国专项债现实规模和管理实践,探讨专项债规模控制的设定依据。本文研究意义不仅在于提出专项债规模控制的测算依据及其水平,而且分析专项债治理的科学方法。相较于已有研究,本文通过对专项债管理实践的制度分析,揭示中国专项债的治理逻辑;同时提出了专项债规模控制的测算方法,并将测算结果与现实情况进行比较分析,提出专项债的科学治理方法。相关数据根据财
5、政部网站提供的中国地方政府债券信息公开平台所披露的数据计算得到。DOI:10.14086/ki.wujss.2023.06.015武汉大学学报(哲学社会科学版)2023 年第 6 期一、地方政府专项债的产生过程与管理实践从世界范围看,面对经济发展不断遭遇的外生冲击,各国都在努力为积极的政策干预拓展财政空间,包括提高收入动员能力、提高财政支出绩效,以及增加债券融资规模等。在财政空间拓展的各种手段中,举债融资是一个被认为需要谨慎的手段。举债融资一方面可以拓展眼前的财政空间,另一方面也增加了未来的偿债压力,如果为此支付的成本超过经济增长收益,势必带来潜在财政风险。除此之外,使用举债融资为积极财政政策
6、拓展空间还可能陷入“李嘉图等价定理”的困境1(P46-67)2(P47-59)3(P23-40),且可能因资源错配带来效率损失4(P71-89)。从我国的政府性债券发展实践看,通过扩大债券融资为发展筹集资金,尤其是自供给侧结构性改革后,利用专项债为地方政府谋发展和防风险提供财政支持是积极财政政策不断加力的重要途径。然而,虽然我国对专项债使用有严格要求,即一是要求投向公益性项目,二是必须能保证收益覆盖成本,但这种矛盾使这种要求在现实中很难得到贯彻落实。一方面,公益性质项目要么是不收益、要么是低收益,收益覆盖成本的要求显然不现实,在这种情况下,为了争取到专项债,地方各级政府采用各种方法包装项目5(
7、P159-176);另一方面,面对高质量增长的区域竞争压力,争取专项债成了各地政府获得发展资金的重要途径,各地政府利用不同途径将投资项目挤入专项债项目之中。上述两方面造成中央政府不得不持续调高专项债限额和扩大专项债使用范围,造成专项债规模不断膨胀这一现实。虽然到目前为止还没有证据证实专项债对稳投资进而稳增长、保就业等产生了多大的宏观调控效果,但不断增加的专项债对改善基础设施建设、保障民生支出需要、促进绿色发展等方面的确发挥了重要作用6(P32-41)7(P52-62)8(P36-52)9(P96-118)。然而,有收益必然有成本,使用专项债的最大成本就是不断上升的财政支付风险。2022年,地方
8、政府共发行债券73767亿元,其中的52.9%需要被用于偿还当年本息,相比2015年的5.8%增长了近9倍。上述地方政府性债务还只是地方政府筹集发展资金的一部分,并不包括数量不清的地方融资平台债务。面对快速上升的债务和由此带来的支付风险,中央政府逐步强调风险防范的重要性,并将地方政府债务管理的制度化和规范化作为一项重要工作列入议事日程,尤其是自党的十八大开始,地方政府债务管理的制度化、规范化进程明显加快10(P67-78),同时进一步加强了各类平台公司的治理,强化了债务支出绩效管理11(P34-43)。在此进程中,对地方政府的债务管理遵循了一个基本原则,即“开前门、堵后门”。按照这一原则,从中
9、央到地方颁布了一系列文件。从这些文件可以清晰地看出,地方政府债务管理经历了发生、发展、深化和管控四个阶段。发生阶段源于2014年8月十二届全国人大常委会第十次会议颁布新修订的 中华人民共和国预算法(以下简称 预算法),因为新修订的 预算法 正式赋予地方政府依法举债的权利,其中规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”12,这可以说是为地方政府举借债务打开了“前门”。但与此同时,预算法 也规定“除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”12为建立规范的地方政府举债融资机制,国务院于当
10、年9月发布 关于加强地方政府性债务管理的意见(国发 2014 43号)。这份文件规定,“地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。”13在将地方政府债务区分为一般债务和专项债务实施分类管理的同时,为了控制债务风险,这份文件提出对地方政府债务实行规模控制和预算管理,规定“地方政府一般债务和专项债务均需纳入限额管理”“一般债务收支纳入一般公共预算管理,专项债务收支纳入政府性基金预算管理”13。
11、2022年数据根据财政部网站披露的数据计算得到,2015年数据根据财政部网站提供的中国地方政府债券信息公开平台披露的数据计算得到。162李永友:地方政府专项债的风险管理与规模控制至此,针对地方政府债务,不仅开了“前门”,而且也有关于堵住“后门”的规定;不仅明确了地方政府发债行为,而且规定了发债的债券类型及其对应的项目要求与偿债资金。此后,针对地方政府的债务管理开始进入发展阶段。就专项债而言,发展阶段源于2015年财政部颁布的 地方政府专项债券发行管理暂行办法(财库 2015 83号)。这是第一份关于地方债券的规章性文件,不仅明确了专项债券只是为有一定收益的公益性项目发行,并在一定期限内以公益性
12、项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券,而且规范了地方政府专项债的发行主体、方式、额度等。在这份文件基础上,2016年财政部又颁发了 地方政府专项债务预算管理办法(财预 2016 155号)。这份文件首次明确了地方政府债务的限额管理办法和预算管理要求,同时也是首次以文件形式明确强调地方政府债务公开要求,强化全国人民代表大会和社会监督。随后,针对限额管理,财政部在2017年颁布了 新增地方政府债务限额分配管理暂行办法(财预 2017 35号)。这份文件明确了新增限额分配应体现的原则,同时规范了新增限额分配、一般公共预算财力、政府新增预算财力、债务标准限额、债务平均年限的计算公式。在地方
13、政府专项债管理的发展阶段,作为地方政府债务管理的直接主体,财政部严格遵循了中央、国务院关于底线思维和风险意识的要求,按照遵循经济规律、敬畏法治精神的制度设计原则,不断完善地方政府专项债券管理机制。经过了发展阶段,地方政府债务管理开始进入深化阶段。这一阶段主要是针对项目融资中的具体专项债管理做出规范性要求。其中2017年财政部与国土资源部联合发布的地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)(财预 2017 62号),财政部与交通运输部联合颁布的 地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)(财预 2017 97号),以及财政部2018年颁布的 试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法(财预 2018
14、 28号),就专项债使用于具体收益项目做出了具体管理要求。与此同时,财政部还出台相应的专项债使用范围及其项目融资的相关文件,其中就包括财政部2017年颁布的 关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债品种的通知(财预 2017 89号)和中共中央办公厅2018年颁布的 关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知(厅字2019 33号)。这两份文件为公益项目尤其是重大公益性项目通过专项债融资提供了指引,体现出中共中央对地方政府债务管理的基本导向,即用改革的方法开大、开好地方政府规范举债融资的“前门”,既要保证经济社会发展需要,又要能控制住风险。尽管中共中央、国务院始终强调促发展与
15、防风险的地方政府债务管理要求,财政部也通过不断规范地方政府专项债举借行为,但在限额不断被推高的同时,管控不到位带来的问题依然很严重,尤其是2019年部分地方政府出现严重债务问题后,中共中央、国务院对地方政府债务管理开始从规范进入严格管控。2020年财政部颁布的 地方政府债券发行管理办法(财库 2020 43号)是地方政府专项债严格管控的开始。这份文件强调,地方财政部门应当切实履行偿债责任,及时支付债务本息,维护政府信誉。同时文件提出,应加强专项债券项目跟踪管理,严格落实项目收益与融资规模相平衡的有关要求,保障债券还本付息,防范专项债券偿付风险。为了落实这一文件要求,财政部在同年又颁布了 关于加
16、快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知(财预 2020 94号),从八个方面对专项债发行工作做出指示。在这份文件中,“穿透式、全过程监控、动态监测地方财政、相关主管部门以及项目单位等各类参与主体、逐个环节跟踪进展,层层压实相关主体责任,强化问责”被首次提出14。随后,为让穿透式监控落到实处,财政部又分别颁布了 地方政府债权信息公开平台管理办法(财预 2021 5号)、地方政府专项债券项目穿透式监测工作方案(财预 2021 10号)、地方政府专项债券项目资金绩效管理办法(财预2021 61号),以及 地方政府专项债券用途调整操作指引(财预 2021 110号)四份文件。从这四份文件可以看出,细
17、化专项债禁止投向领域范围、强化债务高风险地区专项债券资金投向的约束性管理规定、加强专项债券资金使用监测管理、强化专项债券常态化监管、强化项目全生命周期管理等一系列管理措施,目的非常明确,就是遵循专项债管理的一贯要求,在发展中防控风险。为防范风险,从我国开启专项债融资方式之初就已明确:和一般债券不同,专项债的用途必须是公163武汉大学学报(哲学社会科学版)2023 年第 6 期益性项目。根据财预 2016 155号文,专项债券发行后募集的资金只能用于公益性资本支出,也就是说,专项债的“专项”指专门的项目,其中的“专门”就指既有收益同时又是公益的要求。正如前文所述,这种规定与中央的地方政府债务管理
18、精神是一致的,既要促发展又要防风险。但这种规定也被地方政府认为束缚了手脚,更何况近些年的经济现实也让地方政府难以找到符合规定的项目。为了在防风险的前提下让专项债券在宏观调控中发挥更大作用,在2019年实施的 关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知(厅字 2019 33号)中,首次提出“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目,主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目,在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的,允许将部分专项债券作为一定比例的项目
19、资本金,但不得超越项目收益实际水平过度融资。”15这份文件突破了专项债券管理的原有规定,将专项债券募集资金从政府投资项目和项目债务性资金扩展到项目公司项目资本金,详见表116(P53-59)。紧随其后于2019年9月4日召开的国务院常务工作会议对专项债的使用范围做了进一步明确,“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施,城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目,农林水利,城镇污水垃圾处理等生态环保项目,职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务,冷链物流设施,水电气热等市政和产业园区基础设施”17。对应上述项目,专项债可用作项目资本金的范围也被明确,即符合上述重点投向的重大基础设施领域,且以
20、省为单位,专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模比例可为20%左右。同时为防范风险,国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知(国发 2019 26号)又对项目资本金性质做了规定,即项目资本金不得为项目公司的债务性资金,但可以为投资人的债务性资金。这一规定实际上是为了使专项债可用作项目资本金合法化。专项债可用作资本金,就像多了一个放大器,让专项债的资金撬动作用得以发挥。专项债可作为项目资本金,对2020年新冠肺炎疫情暴发后稳经济、保市场主体、保就业发挥了积极作用。由于专项债可做项目资本金,首先得有公益性项目,但在疫情冲击下找到能覆盖项目成本的收益项目对地方政府而言是困难的。这一现
21、实也约束了专项债作为项目资本金发挥“四两拨千斤”的作用。为了解决这一问题,财政部印发地方政府专项债券用途调整操作指引(财预 2021 110号),明确对专项债券资金已安排项目,在满足条件的情况下可申请调整用途。与此同时,财政部和国家发改委两部门办公厅联合发布 关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知(财办预 2021 29号),在明确九个方面专项债投向基础上,梳理出地方政府对专项债融资的需求。紧随其后的2022年政府工作报告又提出,专项债券要合理扩大适用范围,在继续用于九大领域的同时可进一步扩大到惠民生、解民忧,增后劲、上水平、补短板、强弱项的项目建设上。从上述专项债的投向范围扩大看,
22、如何更好发挥专项债作用正在成为专项债管理的重要内容。面对持续的新冠肺炎疫情影响和外部不确定性频发,财政运行变得日趋困难,紧平衡约束使得专项债成为各级政府解决稳增长问题的重要工具。为了进一步发挥专项债作用,专项债不仅在投向范围上 由原先的九大领域扩大到十一大领域,而且发行速度也在不断加快和提前。尤其自2021年开始,中央多次对专项债发行使用做出重要部署。2021年7月30日召开的中共中央政治局会议明确,合理把握预算内投资表1专项债资金用途对应表(设立项目公司)专项债用途政府直投资金项目债务性资金项目资本金政府直投项目是否是政府控股项目否是是政府参股项目否是是企业投资项目(同属于政府投资项目)及政
23、府缺口补助的PPP、特许经营项目否是否164李永友:地方政府专项债的风险管理与规模控制和地方政府债券发行进度,推动2021年底、2022年年初就能形成实物工作量。随后的国务院常务会议更是明确要求,适度提速地方政府专项债发行。2022年,因稳增长压力增加,专项债的发行被进一步提速。其中2022年4月29日召开的中共中央政治局会议和5月23日召开的国务院常务会议都明确要求,要加快专项债券发行使用并扩大支持范围,2022年已下达的3.45万亿元专项债券发行要在6月底前发行完毕,力争8月底前基本使用完毕。为了落实中共中央、国务院关于加快扩围的要求,财政部会同中国人民银行、银保监会引导商业银行,在依法合
24、规、风险可控前提下,对符合条件的专项债券项目建设主体提供配套融资支持,将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。通过前述对我国专项债券情况的制度梳理,可以看出以下几点专项债券管理的特点:第一,专项债券必须是项目先行,也就是说专项债券发行得先有可覆盖成本的公益性收益项目,这一规定是为了保证专项债券的规模扩大不至于出现本息到期无法支付的违约风险。第二,专项债券的功能定位就是发展,只要是有利于发展、有利于稳定经济,专项债的使用范围在条件符合前提下可以被扩大和调整。第三,专项债券融资已被用做一个宏观调控工具,中央政府根据宏观调控需要对专项债券管理做出与时俱进的调整。第四,专项债券的内在张力很明显,由于
25、专项债券只能用于公益性项目,而公益性项目从其项目性质就规定了其不会有可以覆盖成本并有较高盈利的收益特征,这一矛盾使得地方政府在严监管之下使用专项债券非常谨慎。第五,专项债的快速增长和地区分配差异,作为一项宏观调控工具,项目管理特征使得其因稳增长需要而快速上升,又由于项目收益债要求,专项债分配更多流向了发达地区,但统筹地区协调发展的需要,也在专项债的增量分配上,一些欠发达地区反而有相对更高的增长水平。第六,专项债的风险总体可控,但部分地区也还存在较大偿债压力,因采用限额管理,所以专项债规模的扩张还是处于可控范围,但毕竟地区间经济实力不同,部分地区较快的债务增长和较大的债务规模,也出现了保障倍数降
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