地方官员变更、政策不确定性与住宅用地出让价格.pdf
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1、 年第 期区域经济收稿日期 作者简介 杨超,男,年 月生,江西财经大学金融学院副教授,研究方向为公司金融、房地产金融;李少勋,男,年 月生,江西财经大学金融学院硕士研究生,研究方向为房地产金融;孙聪,女,年 月生,江西财经大学工商管理学院硕士研究生,研究方向为房地产金融、工商管理;凌爱凡,男,年 月生,上海外国语大学国际金融贸易学院教授,博士生导师,研究方向金融工程、风险管理。本文通讯作者为凌爱凡,联系方式为 。基金项目 国家自然科学基金项目“政治关系对地价、房价的影响机制研究”(项目编号:);中央高校基本科研业务费专项。感谢匿名评审人提出的修改建议,笔者已做了相应修改,本文文责自负。地方官员
2、变更、政策不确定性与住宅用地出让价格 ,杨 超 李少勋 孙 聪 凌爱凡 摘 要 土地财政因对土地出让依赖过多而备受关注,并认为是推高房价的重要原因。而地方主政官员变更可能会对辖区内的土地出让产生影响。为了检验该问题,本文基于 年我国地级市长和市委书记数据,结合微观住宅用地交易数据,研究官员变更对住宅用地出让价格的影响。实证研究发现:()官员变更降低了辖区内的住宅用地出让价格;()官员异地调动、非正常变更和长期任职的官员变更对当期土地价格的负向影响更为显著,而市场化水平将弱化其负向影响;()地方官员上任后将推高土地出让价格,而且经济增长压力对其正向影响更为明显。本文的研究结果表明地方官员的变更会
3、对辖区内住宅用地市场产生显著影响,为理解我国的土地市场价格波动提供了一个新视角。关键词 官员变更 政策不确定性 土地价格中图分类号 文献标识码 文章编号 ():,:区域经济 年第 期一、引言在行政分权体制之下,地方政府拥有一定的经济自主决策权,并根据中央政府的决策执行适合地方发展的政策,在这一过程中,地方官员扮演了十分重要的角色。地方政府的主政官员作为掌舵人,承担了一个城市在社会进步、民生改善、经济发展等多方面的主要责任,并对政策制定、落实有决定性作用,其执政风格、政策偏好会对当地各个经济主体产生深远影响(周黎安,;曹春方,)。由于不同的官员具有客观存在的异质性差异,诸如从政经历、政策偏好、学
4、历、年龄等的不同使得每个官员在其任期内采取不同的执政策略,地方官员的更替可能导致当地政府的政策不确定性,并且可能对地区经济产生影响(和,;李挺等,)。官员变更之后,随着新任官员对任职城市的熟悉和工作交接的完成,政府职能经过“过渡期”来到了平稳期,官员也开启了任期内的执政轨迹。由于我国特殊的晋升制度,经济增速指标在对地方官员的执政成效考核中起决定作用,使得官员有很强的动力推动辖区经济发展。周黎安()揭示了我国官员晋升激励与经济发展的关系,他认为以经济增长为核心的“晋升锦标赛”是造就中国经济腾飞奇迹的重要推动力,官员上任后的行为受到晋升激励的影响。在晋升激励的作用下,官员上任后会从多个方面推动地区
5、经济的发展,其中包括刺激银行信贷投放、扩张城市建设用地、增加政府支出等手段(等,;,)。我国的城市化进程中,土地市场的形成与发展发挥了重要作用。中国地方政府通过出让土地获取土地出让金的方式增加财政收入,形成“土地财政”。统计数据显示,各地方政府土地出让金额逐年增加,年全国土地出让收入不到 亿元,而到了 年,这一数字变为 万亿元,年间土地出让收入增长了近 倍。地方政府凭借对一级土地市场的垄断权完成城市化所需的资本积累,在此过程中土地市场为经济发展提供了强大的动力。我国城市土地为国家所有,掌握在地方政府手中,政府与土地市场紧密的关系使得土地市场容易受到政府换届的影响。本文以住宅用地作为切入点,检验
6、地方官员变更对土地价格的影响。实证发现,在官员变更的当期,住宅用地出让价格显著下降,并且当官员异地升迁或者非正常变更时,土地出让价格下降幅度更大,而较高的市场化水平弱化了官员变更对住宅用地出让价格的负向影响。在新任官员上任后的前两年住宅用地价格将显著升高,不过土地价格的增长趋势随着官员即将离任而减弱。本文的贡献主要体现在以下几个方面:首先,现有关于地方官员对土地市场影响的文献,多采用省级或城市年度面板数据研究官员晋升激励对土地出让面积的影响(张莉等,;余靖雯等,;王梅婷和张清勇,),但并未就土地价格的波动做出深入分析。与本文研究最为相近的是田文佳等()的研究,其研究发现地方政府官员上任初期为了
7、招商引资,低价出让工业土地,且官员任期与工业用地价格呈 型关系。但鲜有文献从官员变更的角度对住宅用地价格的波动做出解释,考虑到地方政府出让工业用地和住宅用地的不同考量,研究地方官员对住宅用地的出让策略仍有积极意义。其次,本文进一步探讨了官员来源、去向、非正常变更、卸任时任期、市场化水平和经济增长压力对官员变更与土地价格之间关系的异质性影响,丰富了地方官员变更的相关研究。最后,本文的研究也具有一定现实意义,从土地价格变化可以发现,地方政府官员变更对辖区内土地价格造成显著影响,说明地方政府官员的本身特征会对区域内土地市场产生显著影响,从而说明了推进市场化改革的必要性,也与“让市场在资源配置中发挥决
8、定性作用”的主张相吻合。本文的结构安排如下:第二部分介绍了相关的制度背景;第三部分为相关文献回顾并提出假设;第四部分介绍了本文的数据和相关变量的定义,并且进行了描述性统计;第五部分是实证结果及稳健性检验;第六部分是对研究问题的进一步分析;第七部分是本文的结论与启示。二、制度背景(一)土地制度 土地财政。改革开放以前,我国土地转让是通过行政无偿划拨的。年之后我国开始了有偿出让土地的试点,年深圳分别以协议出让、公开招标和公开拍卖的方式有偿出让了三块住宅用地 年的使用权。年 月 日,广东省第六届人民代表大会常 年第 期区域经济务委员会第三十次会议通过的 深圳特区土地管理条例 规定“特区国有土地实行有
9、偿使用和有偿转让制度”,正式明确了国有土地有偿出让的基本架构。之后深圳特区这一土地出让制度向全国推广,各地逐步颁布了土地有偿出让的相关文件,有偿土地出让在全国全面地展开,并成为我国城市化建设资金的重要来源。年 月 日财政部颁布 国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法,规定“国有土地使用权出让收入与城市土地开发建设费用实行收支两条线方式管理。土地使用权出让收入扣除土地出让业务费后,全部上交财政。上交财政部分,取得收入的城市财政部门先留下 作为城市土地开发建设费用,其余部分 上交中央财政,留归取得收入的城市财政部门”,因此土地出让收入成为地方财政收入的一部分。年,财政部发布 关于国有土地使用权
10、有偿使用收入征收管理的暂行办法,将土地出让收入中上缴中央政府的部分减少到。年分税制改革之后,地方税收的大部分由中央政府所分享,而土地出让收入成为地方政府预算外收入,完全由地方政府管理使用。土地出让金成为地方财政收入的主要来源,地方政府为了获取城市建设的资金,对土地出让有很强的依赖性(崔华泰,)。土地交易制度。全国推行的土地出让制度使得地方政府可以采用协议出让、公开招标、拍卖等方式有偿出让国有土地。协议出让背后蕴含着利益交换等“潜规则”,容易造成市场资源配置低效、政府执政形象受损等问题(古志辉和李竑,;张莉等,;汪冲,;田文佳等,)。世纪 年代末,国土资源部发布 关于进一步推行招标拍卖出让国有土
11、地使用权的通知 等文件,要求“进一步扩大招标、拍卖出让国有土地使用权的范围”,逐步推进土地市场的市场化进程。年 月 日,国土资源部、监察部联合发布 关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知,文件要求 月 日后,国有土地使用权的出让必须通过招标、拍卖和挂牌的公开方式进行,史称 大限。在此背景下,全国经营性土地使用权出让方式都变成了“招拍挂”,即所有经营性土地的使用权都以招标、拍卖和挂牌的公开方式出让,一定程度上减少了地方政府对土地市场的干预以及相关利益输送的发生。不过地方政府依然有决定以哪一种公开方式出让土地使用权的权利,并且可以确定土地出让的起拍价。“招拍挂”制度虽然
12、促进了土地交易的市场化,但是土地出让过程仍然由地方政府的国土资源部门负责,在具体操作过程中仍然受到地方政府的控制,使得地方政府官员对土地市场仍然保持较强的干预能力(张莉等,;杨广亮,;杨超等,)。(二)官员变更改革开放至今,我国干部考核制度发生了多次变革。年中组部印发的 关于实行干部考核制度的意见 明确了干部评价考核条例,其后于 年颁布的 党政领导干部考核工作暂行规定 与 年发布的 党政领导班子和领导干部年度考核办法更是在很长时间内提供了干部考核的重要制度保障,此类考核办法中关于地方官员的考核形式有平时考核、年度考核、专项考核和任期考核四种。从干部的思想政治建设、工作能力、政绩实效等方面对官员
13、任职效能进行评价,实际上主要注重地区经济发展速度,其中最为直接的指标就是 增长率,这也形成了多数领导干部固有的政绩观。最新的干部考核办法是中共中央办公厅于 年 月 日印发的 党政领导干部考核工作条例,考核内容包括政治思想建设、领导能力、工作实绩、党风廉政建设以及作风建设,其中工作实绩体现在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等多个方面,可以发现最容易量化的经济建设指标依然在考核范围内。通过以上对干部考核体制的了解不难推测出官员上任后有很强的动机推动地区经济发展。另外我国对于领导干部的任期、年龄也有官方文件予以规定。党政领导干部选拔任用工作条例 第五十六条中规定“达到任职年龄界限
14、或者退休年龄界限的”官员应该免去职务,而当前我国一般地级市领导干部的退休年龄为 岁,一届完整任期为 年。也就是说当官员任职期满 年可迎来新的变更机会,不过数据显示,大多数官员的任期未达到规定的 年就发生了变更。如图 所示,官员变更数量的峰值在其任期的第三年左右,大多数官员的任期处于 年之间,本文收集的市长和市委书记的平均任期分别为 年和 年。在有限的任期内,官员为了更快的经济增长可能会实行经济刺激政策,进而更依赖土地财政和房地产市场的发展(余靖雯等,)。区域经济 年第 期050100150200250300350400F012345678910J5+20002016图 官员职务变动时的任期 数
15、据来源:由笔者手工收集整理综上所述,本文认为经济增长指标是考核官员政绩的主要标尺,而土地市场对于地区短期经济的发展具有重要作用,不仅可以为城市建设提供资金支持,还可以刺激城市房地产市场的发展,进而促进城市经济的增长。因此我们认为,官员上任后可能会对土地市场施加干预,而晋升压力的不同使得地方官员对土地市场干预存在差异。本文将基于微观数据对上述论断进行检验,并做深入的分析。三、文献综述与研究假设(一)文献综述目前学术界关于地方官员对地区经济发展影响的研究主要集中于两个方面:一方面着眼于官员更替所引起的政策不确定性的“辐射效应”,着重研究了企业、金融机构等辖区内的“政策受众”对于政府换届的反应;另一
16、方面以官员晋升激励为核心,分析了官员上任之后如何推动经济发展,具体考察了地方政府投融资行为、企业各项经营活动、城商行信贷规模等在整个官员任期内的动态变化过程。官员变更与政策不确定性。政府官员是政府政策的制定者和执行者,对于国家和地方的日常事务、经济运行等具有关键引领作用。基于政府官员的领导作用,国内外学者探究了政府换届以及官员变更导致的政策不确定性对于全局以及区域内各经济变量的影响。国外研究发现,在主政官员发生变更或者国家大选时,公司将改变其投资规模和策略,采取更为保守的投资行为(和,;等,)。国内王贤彬等()发现省长、省委书记的变更会给地区经济发展带来短期的负面影响。徐业坤等()、曹春方()
17、、才国伟等()和戴静等()发现地方主要官员的变更将导致政策不确定性的出现,使得民营企业的投资水平显著下降。除此之外,地方官员的更替还将增加公司经营风险(罗党论等,)和固有风险(等,)、提高企业的盈余管理程度(陈德球和陈运森,)和代理成本(罗劲博和李小荣,)、降低上市公司的股利支付(雷光勇等,)、增加公司的税收规避行为(陈德球等,)和减少银行贷款规 模(等,)等方面。上述文献中的理论逻辑都认为官员变更存在隐含的政策变动风险,个人特征各异的官员存在着不同的政策制定路线。因此,主政官员的变更将增加政策不确定性,公司将采取相应的避险行为,从而导致企业在运营过程中多方面决策的改变。晋升激励。晋升激励是指
18、官员作为“理性经济人”,上任后将通过促进地区经济发展等方式谋求晋升,获取晋升机会的动力激励着政府官员利用职权推动地方经济发展。周黎安()认为干部考核制度形成了对地方官员的“晋升激励”,而晋升激励促使官员着力于提高辖区经济发展水平,也造就了中国经济的快速发展。后续研究聚焦于官员上任后对银行信贷、固定资产投资、地方债等方面的影响,如纪志宏等()发现地方官员在面临较大的晋升压力时会通过扩大城商行信贷规模的方式来推动地区经济发展,而且信贷规模与官员年龄呈倒 型关系。谭之博和周黎安()也发现省级信贷投放与固定资产投资规模和省长的任期呈倒 型关系,转折点也出现在官员晋升激励强弱变化的节点。晋升激励形成了地
19、方官员对于经济增长的共同诉求(王梅婷和张清勇,;等,;田文佳等,;陈秋平等,),掌握行政权力的官员将通过调整相应的政策并作用于企业、银行、地方投融资平台、城市规划等来实现经济发展目标,同时晋升激励强弱的变动也影响着官员施加行政干预的力度,从而表现为企业投资水平、银行贷款规模、政府财政支出等变量随官员任期呈倒 型关系。土地出让。自 年分税制改革之后,地方税收的大部分被中央政府分享,再加上中央事权下放令地方政府拥有管理地区事务权力的同时承担了辖区经济发展建设的重任,面对“入不敷出”的困境局面,土地出让 年第 期区域经济收入成为地方政府主要收入来源之一。分税制改革把土地出让金划拨给地方政府所有,土地
20、出让金作为预算外收入是地方政府重要的财政收入来源。随着城市化的进程加快,土地价值上升,“土地财政”得以延续和发展。现有文献认为“土地财政”是中国经济发展的推进剂,对推动地区经济发展发挥了至关重要的作用(郑玉歆,)。此外,年推出的预算法 使得地方性融资平台成为地方政府获取城市建设资金的重要渠道,土地抵押成为融资平台获取资金的重要方式,地方政府也依赖于土地出让、土地抵押的城市发展模式(常晨和陆铭,),如张莉等()通过研究发现本地晋升的官员具有更大的合谋可能性,并倾向于多出让土地来增加财政收入。张莉等()认为通过推高城市土地价格可以获取更高的土地出让收入,同时抵押物价值的上升可以延续土地抵押的融资方
21、式,使得地方政府对推高可供出让、抵押的土地的价格具有内在驱动力。也有文献从“以地引资”的角度解释地方政府出让土地的行为。如张莉等()发现在以 为考核指标的晋升激励下,地方政府官员热衷于通过出让土地招商引资。王媛和杨广亮()发现城市禀赋越差,地方政府越倾向于干预土地市场,以促进区域经济发展。田文佳等()认为地方政府官员将土地作为招商引资的工具,出于晋升激励在上任初期不断压低工业用地价格,当任期超过临界值后,工业用地价格逐渐上升。另有文献研究了地方政府在土地出让市场的差异化出让方式,认为地方政府在出让工业用地和商住用地之间有着不同的考量,造成了不同用途的土地的价格扭曲(等,;等,)。本文希望通过微
22、观交易数据,深入研究官员变更、任期对住宅用地价格的影响,揭示官员在其任期内执政动机的变化。(二)理论分析我国拥有较为独特的政治体制,中央政府与地方政府实施行政分权的阶梯式权力架构,地方政府对辖区经济享有自主管控权力,使得地方政府主政官员的更替容易导致政府政策出现不确定性(罗党论等,;等,;李挺等,)。企业作为辖区经济发展的重要组成部分,其正常经营需要一个稳定的政商环境,倾向于在具有产业扶持政策和政企关系稳定的城市投资。由于地方官员本身是异质性的,不同官员的个人能力、偏好、激励约束等都存在较大差异,使得其政策也会有所不同。因此,官员变更通常伴随未来政府政策的不确定性(和,;徐业坤等,;曹春方,;
23、罗党论等,;陈德球等,)。而且新旧政策还存在不同程度的衔接障碍,因此在新任官员政策导向不明晰的情况下,企业的决策也具有极大的不确定性。不确定性增加了等待新信息的价值,降低了公司决策的信息质量,增加了外部融资成本,导致企业收益的未来不确定性。这些不确定性增加了企业决策风险和等待价值,企业面对不确定环境会谨慎投资(等,),而房地产企业更是如此。我国地方政府对土地资源具有完全的话语权,土地的征用、审批、交易和定价的决定权都掌握在地方政府手中,使得在我国房地产开发运作过程中,地方政府的行政作用很大,房地产企业的发展严重依赖于地方政府政策(杨超等,)。当地方政府官员发生变更时,房地产企业可能改变对政府相
24、关政策的风险预期,并采取暂时性的“保险措施”,减少其房地产投资,对于土地的需求将出现短暂的下降,进而可能降低土地价格。据此,提出如下假设:假设:官员变更将降低当期的土地出让价格。我国现有的党政干部考核制度和中央政府对于人事任命的绝对权威促使地方官员为获得晋升机会而努力达到甚至超额完成上级政府对于 增速、基础建设、财政收入等指标的要求(和,)。近些年来我国房地产业发展迅猛,已经成为我国经济增长的重要引擎之一,推动房地产开发已经成为地方政府刺激经济的重要手段,在以 增长为核心的考核机制下,地方政府官员有动机推动房地产市场发展,而地方政府对土地市场的控制为这种发展创造了条件(王媛和杨广亮,)。所以,
25、为了促进当地经济发展从而实现好的治理绩效,地方政府官员有动力推动当地的房地产开发。此外,如前文所言,年分税制改革之后,土地出让金成为地方财政收入的主要来源,地方政府为了获取城市建设的资金而依赖卖地收入,“土地财政”是地方经济发展的推进剂,对推动地区经济发展发挥了至关重要的作用。年推出的 预算法区域经济 年第 期使得地方性融资平台成为地方政府获取城市建设资金的重要渠道,而土地抵押成为融资平台获取资金的重要方式。地方政府依赖于土地出让、土地抵押等方式为城市发展筹集资金,使得地方政府有动力推高土地价格。据此,本文提出如下假设:假设:官员上任后将推高土地出让价格。四、研究设计(一)样本与数据本文以 年
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