传染病的空间分布与治理效果研究——基于财政分权视角.pdf
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1、经济管理学刊 传染病的空间分布与治理效果研究 基于财政分权视角 田坤,北京工商大学经济学院,;行伟波(通信作者),对外经济贸易大学国际经济贸易学院,。作者感谢国家自然科学基金面上项目()、国家自然科学基金重点项目()、北京工商大学数字商科与首都发展创新中心项目()对本文研究的资助。作者感谢匿名审稿人和编辑部的宝贵意见,当然文责自负。传染病与流行病是两个相近的医学概念,前者是指生物体之间发生病原体传染的疾病,后者是指发病数超过预期的疾病(包括传染病和其他常见的慢性病),即两个概念为后者包含前者的关系。本文的研究对象为传染病。田 坤 行伟波摘 要:加强和完善防范重大传染病风险的财政体制是国家治理能
2、力现代化的必然要求。本文构建了财政分权视角下的传染病治理理论模型,基于 年中国传染病发病数据,揭示了中央和地方政府在传染病治理中的财政效率,并引入门限模型探寻中央和地方政府传染病治理事权的边界。结果显示,财政分权对传染病发病影响存在明显的空间相关性,财政分权会降低本省及周边的传染病发病率。这表明在传染病治理事权划分中,提高财政分权度有利于治理效率的提升。进一步分析发现,财政分权对于北方、沿边沿海地区及 型流感等急性传染病的治理效果更好。本文的结论对传染病治理的支出责任划分具有重大的政策意义。关键词:财政分权;传染病治理;空间杜宾模型中图分类号:;分类号:;一、引言新冠疫情对中国经济发展和社会平
3、稳运行造成了巨大的负面冲击,这类传染病的致病危害及其治理成为社会各界关注的焦点。实际上,传染病一直是威胁人民群众生命健康的重大风险和隐患,根据 中国卫生统计年鉴,年中国传染病的平均发病率高达。此外,从区域分布来看,传染病的发病与传播具有显著的空间聚集特点:西北、西南和华南地区的传染病威胁更严重且呈现高危省份相连的态势,沿边沿海地区的传染病发病数也更高。因此,加强完善防范重大传染经济管理学刊第 卷病公共卫生风险的治理体制就成为国家和人民的急切诉求。中国政府一直以来都高度重视传染病的防范和治理工作。“健康中国”规划纲要 明确提出,“加强重大传染病防控,完善传染病监测预警机制”“加强突发急性传染病防
4、治,积极防范输入性突发急性传染病”,从国家战略角度明确了加强传染病防控和治理的必要性和可行性。国务院关于实施健康中国行动的意见 也从方法论角度为传染病防控提出了相关指导意见。因此,研究传染病的公共治理问题及治理过程中各级政府的角色划分问题具有较强的现实意义。影响传染病危害的因素有很多,历史上宏观层面的人口迁徙、贸易发展和战争运动多次引发传染病的跨区域传播和大流行,造成了严重的致死情况和社会危害(行伟波和田坤,)。在区域层面上,人类行为复杂化、城市扩大化、人口密集化、贸易和旅行需求增长以及抗生素药物的滥用都引发了传染病的发病率持续上升,并成为影响人类社会发展的严峻问题(,)。最新的文献则从微观层
5、面剖析了影响传染病危害的诸多因素,发现无论是城市层面的人口迁入、城市规模、城市医疗资源水平和医疗服务供给量等外在影响因素(王玥瑶等,),还是居民个人层面的认知型偏误和情绪型偏误所引发的羊群效应和锚定效应等内在影响因素(刘玉珍和王陈豪,),都改变了传染病的实际危害情况。最后,文化因素也被发现是影响传染病危害的重要因素,例如集体主义和个人主义的观念差异是影响传染病防控效果的动因之一(,)。财政体制作为一种基本的政府管理体制,在抑制造成传染病危害的宏观和微观因素、减轻传染病暴发实际的损失方面可以发挥一定的作用。特别地,以财政事权和支出责任划分为主体的财政分权体制可能是实现精准防控和全面治理传染病传播
6、致死危害的制度保障。传统的财政分权理论以奥茨定理(,)为基础,认为地方政府由于获取当地居民偏好及需求具有信息优势且受制于选民和晋升的压力,故而在地区间偏好差异大且外溢性小的公共物品和公共服务供给过程中更具效率(,;,)。但是,中央政府在提供某些公共物品和公共服务时也具有一定的潜在优势(,)。原因在于,与中央政府相比,地方政府规模经济不足,推高了地方供给公共物品的生产成本;同时,地方政府在面临重大风险时不确定性和外在压力增加,会降低行政效率。实际上,财政分权通过减少中央“自上而下”的行政性指令能提高地方政府政策与人民健康需求的贴合度(,);另外,财政分权所带来的地方政府责任明晰提高了医疗服务的有
7、效性和可及性(,)。然而,财政分权对于居民健康的正向影响也受到了一定的质疑。例如,具有显著正外部性的全国性医疗服务项目由中央政府来提供显然更为有效(,),财政分权会加剧地区间的健康不平等问题(,)等。目前关于财政分权影响传染病治理的研究相对较少,且研究结果并不一致。第 期田坤,行伟波:传染病的空间分布与治理效果研究 基于财政分权视角 ()采用尼泊尔 地方自治法 作为外生冲击识别了政策实施前后肺结核的防控差异,发现国家卫生权力的下放会导致传染病治理水平显著下降。()评估了格鲁吉亚传染病监测系统疫情防控责任大规模下放后的传染病治理水平,发现各地区资金和治理能力的匮乏引发了传染病治理效果下降。()利
8、用 年间巴西城市层面的数据分析了卫生保健系统权力下放对于糖尿病发病率和死亡率的影响,发现权力下放使糖尿病死亡率和住院率分别降低了 和 ;但异质性分析表明,卫生权力下放的健康效应与中央政府的财政支持直接相关,中央政府投入较多大型医疗设施的发达地区疾病危害显著下降,而欠发达地区的疾病损害则几乎没有变化。另一类文献关注到地方政府在传染病治理方面发挥的作用,地方政府在承接中央政府关于疫情治理方面的补贴和转移支付后,通过病毒检测(,)、推广疫苗接种(,)等手段切断传染病的地方传播链条,并运用信息公开的方式推广全民抗疫(,),从而增强了传染病治理效果。然而,中国式财政分权不同于西方传统国家治理模式,地方政
9、府向上负责以及官员晋升选拔体制决定了中国地方政府在公共品供给方面具有不同的特点(周黎安,)。目前,关于中国财政分权的研究主要集中在财政分权与经济增长、政府支出规模和公共服务供给等方面(周黎安,;郭庆旺和贾俊雪,),而涉及财政分权与居民健康,尤其是财政分权与传染病治理的文章相对匮乏。彭浩然等()基于 年间中国省级人口死亡率数据,发现财政分权会导致人口死亡率上升、居民健康水平下降。()利用 年中国 个省的省内财政分权数据发现,财政分权与婴儿死亡率呈现反向相关关系。余显财和朱美聪()发现在剥离市场因素的情况下,财政分权对于地方医疗公共服务供给的影响显著为负。具体到传染病防控领域,李成威()认为应当发
10、挥财政分权在传染病治理中的作用,合理统筹传染病应急管理领域内中央和地方的事权配置,形成财力交叉机制,提高财政资金使用效率。总之,在中国式财政分权的制度框架下,地方政府一方面需要发展地方经济,另一方面又要兼顾保障人民健康水平和抵御重大传染病风险的责任,因此,探究财政分权在传染病治理过程中的作用并厘清各级政府的治理角色分工显得十分必要。由于财政分权与传染病治理的研究相对较少,本文将有以下几个边际贡献:第一,地理空间在传染病问题的研究中是非常重要的因素,而现有文献却鲜有提及,本文将在研究中考虑地理空间相关关系的影响;第二,财政分权在传染病治理过程中应当发挥怎样的作用,即中央政府和地方政府在传染病治理
11、中分别应该承担怎样的事权和支出责任且事权的划分边界在哪里,该问题并没有很好的答案,本文将通过理论模型推导和实证回归分析对财政分权的传染病治理效应进行具体分解和辨析;第三,面对现阶段中国的传染病发病传播问题,各级政府应当如何对症下药,本文将通过提出具体的政策建议来给出相应的答案。经济管理学刊第 卷鉴于此,首先,本文建立财政分权视角下的传染病空间分布与治理效果的理论模型,从理论层面证实传染病治理过程中的实际事权划分并提出相应假说;其次,将中国的传染病发病情况作为研究对象,采用空间杜宾模型并构造相应的空间权重矩阵,利用空间计量模型估计财政分权对传染病发病率的空间影响;再次,本文将财政分权对于传染病治
12、理的直接效应、间接效应和总效应进行逐步分解,并按照分解结果对传染病治理过程中中央和地方政府的责任划分进行评估和探讨;然后,通过建立面板门限回归模型探寻中央和地方政府在传染病治理中的事权边界划分;最后,通过工具变量法解决基准模型的内生性问题,从财政分权衡量指标差异和空间权重矩阵设置不同两方面进行稳健性检验,从传染病治理的地域差异和病种差异两方面进行异质性分析,并得出结论和提出相关政策建议。二、制度背景与理论基础(一)制度背景在中国长期的财税体制改革实践中,合理的财政分权以及财政分权带来的影响一直是学术界和各级政府关心的重要问题。而中国式财政分权问题又可以主要分为财权和事权(支出责任)的划分。改革
13、开放以来,财权的划分经历了 年的统收统支向分成制和财政包干体制转变、年的分税制改革、年的所得税改革和 由于中国关于事权和支出责任划分的政策改革时间较晚,故而难以通过准自然实验的方式进行政策评估。此处特指 年 月 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议修订的 中华人民共和国传染病防治法,该修订版为最新版本。国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知,国办发 号,年 月 日。年的“营改增”改革。而相比之下,事权的改革却相对迟缓。年 月,国务院印发的 关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见(以下简称 指导意见)指出当时财政体制存在的
14、中央与地方职能错配、共同事权过多、事权与支出责任划分不规范三大问题,标志着新一轮财政事权改革的开始。关于财政分权与传染病治理的政策方面,传染病防治法规定国务院卫生行政部门主管全国传染病的防治及其监督管理工作,县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。指导意见 则明确指出了全国性重大传染病防治的事权要上划为中央事权并由中央财政安排经费,而与传染病防控有关的城乡社区事务、市政交通等防疫行政事权则划归地方并由地方政府承担支出责任。基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案规定,与传染病治理息息相关的基本医疗保障和基本公共卫生服务事权由中央第 期田
15、坤,行伟波:传染病的空间分布与治理效果研究 基于财政分权视角与地方共同承担支出责任。而 医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案对传染病治理方面中央政府与地方政府的权责划分做出了进一步的划定,国务院办公厅关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知,国办发 号,年 月 日。为了简化模型,此处忽略政府提供的其他公共服务。全国性或跨区域的重大传染病(包括艾滋病、结核病、血吸虫病和包虫病)防控由中央承担事权和支出责任,纳入中央支出责任的项目主要包括常规免疫及国家确定的群体性预防接种和重点人群应急接种。在此基础上,山东、安徽、广东、四川和贵州等省份均出台了省以下配套改
16、革方案。其中,山东和安徽将重大传染病防控列为省级事权,一般传染病防控列为市以下财政事权;广东和四川将其列入共同事权;而贵州却未明确提及。中国传染病治理领域中央与地方的权责划分目前还存在一定的问题。首先,现阶段政策文件中关于传染病治理有明确权责划分的病种主要集中在艾滋病、结核病、血吸虫病和包虫病,而对于人民健康危害极大的其他种类传染病防治的事权和支出责任划分并不明晰,容易出现中央政府和地方政府推诿扯皮的隐患;其次,不少地方省份根据中央文件将传染病治理简单列为省级事权和省市共同事权,存在严重的“上下对口,职责同构”问题;最后,现有政策只是对传染病治理的共同事权进行了模糊的解释,并未具体提及事权和支
17、出责任划分的边界,在具体政策执行中容易产生偏差。结合现阶段中国财政分权对传染病治理影响过程中的问题,本文通过建立理论模型,希望厘清传染病治理领域事权的划分归属。(二)理论模型与假说提出这里基于 (),构建财政分权视角下的传染病空间分布与治理效果的理论模型,来推导财政分权如何影响传染病的治理效果。假设某国家有 个省份,全国总人口数为,各省人口数为,且 ;全国总产出为,各省产出为,且 。设定传染病治理为一种政府提供的公共服务,人均传染病治理公共服务消费为,则 函数形式的个体效用为:()其中,代表居民消费的私人产品,代表本省居民消费的传染病防控公共服务,且 。假设该省税率为,则省内居民维持私人产品的
18、消费额()。此时,居民效用为:()()经济管理学刊第 卷假定财政集权条件下的政府固定运行成本为,则政府预算约束 ,则税率 为:()()由于传染病空间分布的影响和中央政府相对于地方政府的信息劣势,假设传染 传染系数 实际上等同于传染病治理公共服务效果的弱化系数。病存在一个传染系数,且传染病的空间影响越大,该系数越大。由于传染病的空间影响会弱化治理服务的效用,中央政府往往会通过财政分权,安排地方政府有针对性地提供防控隔离服务,从而有效地减弱空间影响对传染病治理公共服务的弱化效应。提供防控隔离服务势必会增加地方政府的其他支出,假设中央对地方的分权系数为,则地方政府的固定费用变为,地方传染病治理支出为
19、,空间影响对传染病治理服务的弱化系数变为,则居民个体效用为:()()()由此得到居民个体效用最大化的条件为:()()()()()()由上式可得最优传染病治理服务最优供给量为:()()由式()可得:()由式()可知,财政分权程度越高,传染病治理服务消费量越高。具体到传染病治理的事权划分,地方政府利用局部信息优势进行的精准防控和阻隔等行政命令会提高传染病治理的总效率,此时财政分权程度的提升对传染病治理效果有促进作用,由此提出假说:假说 财政分权程度的提升能够优化传染病的治理效果。三、模型设计(一)基准模型和变量说明根据对已有文献的回顾与归纳,本文发现财政分权极有可能对传染病的防控治理产生影响。为此
20、,构建如下基本模型:第 期田坤,行伟波:传染病的空间分布与治理效果研究 基于财政分权视角 ()其中,表示省份;表示年份;表示传染病危害水平;表示财政分权;为控制变量,主要包括各地区经济发展水平()、人均医疗支出()、人均教育支出()、每万人床位数()、人口密度()、产业结构()、交通便利度()、贸易开放度()、流动人口占比()、年平均气温()和年降水量();为常数项;为省份固定效应;为时间固定效应;为满足独立同分布且有限方差的随机扰动项。本文的研究对象包括中国的 个省级行政区(数据暂不包括西藏、香港、澳门和台湾)。考虑到中国自 年起才开始统计各省份的传染病发病数据,因此本文选择的样本期为 年。
21、样本数据涉及价值形态的部分都以 年为基期进行了通货膨胀和物价指数变动调整;贸易开放度指标中进口总额采用当年人民币兑美元年均汇率折算为人民币计价。甲乙类法定报告传染病是指 传染病防治法 规定的具有传播速度快、病情严重、致死率高等特性且传染病发生时需向卫生主管机关报告,并依照法律规定进行治疗甚至隔离等措施的传染病。其中,甲类传染病也称为强制管理传染病,包括鼠疫、霍乱,共 种;乙类传染病也称为严格管理传染病,包括新型冠状病毒肺炎、传染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、脊髓灰质炎、人感染高致病性禽流感、麻疹、流行性出血热、狂犬病、流行性乙型脑炎、登革热、炭疽、细菌性痢疾和阿米巴性痢疾、肺结核、伤寒和副
22、伤寒、流行性脑脊髓膜炎、百日咳、白喉、新生儿破伤风、猩红热、布鲁氏菌病、淋病、梅毒、钩端螺旋体病、血吸虫病、疟疾、人感染 禽流感,共 种。传染病发病率定义为同期内传染病感染人数 暴露人口数(暴露人口是指观察地区内可能感染传染病的人群,不包括接种疫苗和接受安全隔离的人群)。年修订后的 传染病防治法 规定乙类传染病增加了传染性非典型肺炎和人感染高致病性禽流感,原乙类中的流行性和地方性斑疹伤寒、黑热病变为丙类,原丙类中的肺结核、血吸虫病、新生儿破伤风变为乙类;年卫生部发布第 号公告,将甲型 流感纳入乙类传染病;年国家卫生计生委发布 关于调整部分法定传染病病种管理工作的通知(国卫疾控发 号),将人感染
23、 禽流感纳入法定乙类传染病,将甲型 流感从乙类调整为丙类。本文选取传染病的健康危害作为被解释变量,主要采用甲乙类法定报告传染病发病率()作为代理指标,数据来自 中国卫生统计年鉴。其中,考虑到传染病治理中防控和抑制传播主要由各地方政府结合所在辖区区域特征制定相关政策以有效减少暴露人口数为目标进行重大公共健康危害监测管理,故而选择传染病发病率指标可以较好地衡量财政分权程度的变化对政府传染病治理能力的影响;且该代理变量可以较好地指代传染病的健康危害水平。需要指出的是,中国甲乙类法定报告传染病种类历经了数次类目调整,在基准回归中,本文按照样本时间初始年份 年的传染病类目对其他年份进行了标准化调整,即增
24、加或删除其他样本期内 年后新增或移除类目的死亡人数,以保障回归结果的一致性和有效性。本文主要的解释变量为财政分权指标()。现有的文献多采用支出指标和收入指标来衡量财政分权。本文参考 ()和储德银等()的方法,通经济管理学刊第 卷过构建财政支出分权()和财政收入分权()两个指标分别代表财政分权,其中,在基准回归中先使用财政支出分权(),在之后的稳健性检验中再使用财政收入分权()。指标构建方法如下:财政支出分权()()财政收入分权()()其中,代表地方政府一般公共预算支出,代表地方政府一般公共预算收入,代表中央政府一般公共预算支出,代表中央政府一般公共预算收入,代表地方总人口数,代表全国总人口数,
25、相关数据来自 中国财政年鉴。根据式()和下文式()的设置,考虑传染病发病致死的各种相关因素,考虑到不同地区医保覆盖的传染病病种存在差异,故而传染病治疗过程中医保负担比例和个人支付比例也存在不同。因此,在基准回归中暂不考虑医保和个人医疗支出两种因素对甲乙类法定报告传染病的总影响,相关影响在后文异质性分析部分再根据具体病种进行具体控制。本文其他控制变量包括:经济发展水平():经济发展水平与传染病的发病和死亡情况密切相关。本文使用人均 来测度,相关数据来自 中国统计年鉴。人均医疗支出():医疗水平直接关乎传染病的发病和死亡情况。本文使用人均财政医疗支出进行测度,相关数据来自 中国财政年鉴。人均教育支
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