处境不利群体认定:澳大利亚的实践及启示.pdf
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1、处境不利群体认定:澳大利亚的实践及启示张 烨1,2,寇祥香3(1.四川师范大学 教育政策与领导力研究中心,四川 成都 610066;2.四川师范大学 教育科学学院,四川 成都 610066;3.成都市青羊实验中学附属小学,四川 成都 610031)摘 要 处境不利群体认定是教育公平进程中的关键环节和难题,本质上是群体“不利存在”的本体确认问题,其认定难题也蕴含其中。澳大利亚对此作出了较好的实践回应,针对不利群体背景复杂性之认定难题,依托信息化管理系统开展分类认定;针对不利群体信息真实性之确认难题,推动多主体协同认定;针对不利群体处境差异及动态变化之认定难题,秉持“公平梯度”思维动态调整公平政策
2、注意力;针对不利群体的过程公平之确认难题,以“公平任务契约”压实高等教育机构的主体责任。同时,澳大利亚也面临着精确“不利”认定的持续诉求,处境不利群体多种身份的复杂叠加,以及因“公平与质量”深刻冲突导致的精英院校潜在抵制等多重挑战。处境不利群体认定,既是一个技术治理的问题,又关涉价值观和方法论问题。作为一个国家教育公平实践的“棱镜”,需要在“公平”“效率”“质量”的三维观中理解其特殊背景、特定难题,领会其独特创新经验。关键词 澳大利亚;公平政策框架;处境不利群体;处境不利群体认定中图分类号G40/611 文献标识码 A 文章编号1006-7469(2023)09-0036-19基金项目 教育部
3、人文社会科学研究一般项目“从 局部倾斜 到 公平政策框架:畅通农村学生纵向流动渠道 的改进路向研究”(项目编号:19YJA880085);国家社科基金一般项目“双减 政策在地化中的教育公平困境及其破解路径研究”(项目编号:22BSH061)。作者简介 张 烨,四川师范大学教育政策与领导力研究中心主任,教育科学学院教授、博士生导师,加拿大多伦多大学安大略教育研究院(OISE)访问学者,教育学博士;寇祥香,成都市青羊实验中学附属小学教师。一、问题提出及文献回顾2018年,高等教育专家贾米尔 萨尔米(Jamil Salmi)基于71个国家和8个跨国组织的调查研究 全世界全球高等教育公平政策(All
4、Around the WorldHigher Education Equity Policies across the Globe)显示,全世界高等教育参与机会仍然不平等,大 2023年第9期 外国教育研究 No.9,2023 第50卷 总第399期 Studies in Foreign Education Vol.50 General No.399-36量国家对于促进高等教育公平只做了表面文章;调查中超过2/3的国家没有制定任何促进公平的目标,只有32%的国家确定了特定群体高等教育参与目标。该报告比较参与调查的71个国家的公平政策,将其分为新兴的、发展中的、完善的以及先进的公平政策四大类,其
5、中,澳大利亚和其他5个国家被认为在促进高等教育获得与成功机会公平政策承诺方面最为突出。1近几十年来,澳大利亚一直致力于促进处境不利群体(disadvantaged groups)公平地参与高等教育。其中,对处境不利群体认定这一涉及技术、价值和方法论的关键环节,澳大利亚政府积极探索,形成了较为有效的实践模式。澳大利亚政府对于“到底哪些人群在高等教育中处于不利地位”,1990年出台的报告 人人享有公平机会(A Fair Chance for All)中给出了清晰的政策回应,将低社会经济地位群体、偏远农村地区、残疾群体、土著群体、非传统领域中的女性群体、非英语背景学生等六个群体定义为澳大利亚高等教育
6、中的处境不利群体,以此确定了澳大利亚高等教育公平框架的实质内涵。根据处境不利群体的差异,澳大利亚制定了一系列公平战略和支持改进政策,推动并改善这些群体在参与高等教育过程中的不利处境。可以说,公平政策框架体系是澳大利亚推进高等教育公平的最重要创新。该政策框架包含战略目标、政府与大学责任、政府战略与大学规划、绩效指标、经费分配等内容,同时,也包括陆续推进的原住民支持项目(Indigenous Support Program)、高等教育公平支持项目(Higher Education Equity Support Program)、高等教育残疾人支持项目(Higher Education Disabi
7、lity Support Program)、高等教育参与和合作项目(Higher Education Participation and Partnership Program)等。基于此,本文将对澳大利亚高等教育公平进程中的关键环节处境不利群体的认定进行详细分析,并就相关问题予以深入讨论,以此作为理解澳大利亚高等教育公平实践的重要视角,并期望对推进我国教育公平具有重要的借鉴意义。需要说明的是,对于“认定”一词的内涵,本文将从澳大利亚的实践展开,并在讨论部分予以总结,在此先不做概念描述。国内关于澳大利亚高等教育中处境不利群体认定的专门研究很少。有所涉及的零散研究或在对澳大利亚高等教育的总体引介
8、中,或在针对澳大利亚高等教育公平萨尔米的 全世界全球高等教育公平政策 报告划分了四类公平政策发展水平,分别是新兴的公平政策、发展中的公平政策、完善的公平政策、先进的公平政策。其中新兴的公平政策包含9个国家,这些国家阐述了宽泛的公平政策原则和目标,但是在具体政策、计划和干预方面涉及很少。这些国家缺乏必要的资源和政治稳定性来详细描述和维持可靠的高等教育公平政策。发展中的公平政策包含33个国家,这些国家制定了公平促进战略,但是还没有界定具体的政策计划或者在这一领域投入更多。完善的公平政策包含23个国家,这些国家制定了公平促进战略,也出台了配套政策、计划与干预措施。先进的公平政策包含6个国家,这些国家
9、已经实施了综合的公平促进战略,一些国家甚至设立了专门的公平促进机构。这些国家致力于确保各政策目标、各处境不利群体的改进目标、资源和质量保障标准的统一与协调。2023年第9期 外国教育研究 第50卷 总第399期-37政策的分析中。2-3澳大利亚研究者对于处境不利群体有理论研究,保罗 科希(Paul Koshy)对处境不利群体身份的识别有研究,4为澳大利亚高等教育处境不利群体认定政策提供了重要的理论支持。艾尔弗雷德 道可瑞(Alfred Dockery)和理查德 西摩(Richard Seymour)等人利用家庭收入和劳动动态调查的纵向数据集,考察了澳大利亚高等教育阶段学生社会经济地位的区域认定
10、,并概述了使用国家基准的现行区域认定方法存在的问题。5朱莉 威尔姆斯(Julie Willems)介绍了一种原始公平评分模型,该模型是衡量学习者潜在劣势的多维度指标。6上述研究大多是针对如何更加科学提供处境不利群体认定和识别的“为了政策的研究”,而较少基于澳大利亚高等教育公平政策框架中的处境不利群体认定本身进行“对政策的研究”。二、澳大利亚高等教育公平政策框架的确立:历史回溯澳大利亚高等教育处境不利群体认定处于多层嵌套背景之中。其中,澳大利亚高等教育公平政策框架是理解处境不利群体认定的基础背景,而二战后澳大利亚高等教育与政治、社会的互动又是把握公平政策框架何以产生的更大背景。在二战后澳大利亚高
11、等教育的发展进程中,高等教育的公平改革诉求日渐凸显,而处境不利群体认定问题随之伴生。二战结束时的澳大利亚,国内共有所大学,当时的大学是小规模运作,由学生学费和州政府微薄的年度拨款资助,高等教育在社会中的重要性较低,并没有被广泛当作一种改善个人生活状况的机遇和途径。1945年出台的 沃克报告(The Walker Report)针对澳大利亚教育存在的区域不平衡状况,倡导联邦政府承担教育发展的部分责任。1956年出台的 莫瑞报告(The Murray Report)认为,“大学在现代社会中的作用非常重要必须大力发展教育”。7总体来看,二战结束后的二十年里,澳大利亚的大学数量增加一倍,8但高等教育弱
12、势群体的公平受教育权话语的表达是零星的,仅具象征性的,主要被一种“宿命论”所支配。20世纪60年代,受凯恩斯经济学影响的 马丁报告(The Martin Report),包括之后的 康甘报告(The Kangan Report),在第三级教育的概念框架下激励和指导着澳大利亚大学的扩张活动。一直到80年代中期,澳大利亚的大学主要由政府资助,高等教育处于规模扩张期。其间,70年代工党惠特拉姆(Whitlam)政府实行的免除学费政策,以及 卡梅尔报告(The Karmel Report)中一系列公平策略,比如“家计调查津贴”(Means-Tested Allowance)等,主要目标都是确保每个孩子
13、享有平等的校内经济资源,为所有正在成长的青年人以最大可能的帮助。然而现实远比构想冷峻得多,由于政府对处境不利人群的真实处境和真正需求缺乏深入了解,处境不利群体认定思路不清晰,认定方法不适切,错将弱势的一切缘由归因于财政匮乏,从而导致录取标准僵化,很多弱势群体反而被拒门外。No.9,2023 Studies in Foreign Education Vol.50 General No.399-38另一方面,进入20世纪80年代中期,高等教育的招生数量增长速度明显低于高中在校生增长,十二年级和大学的入学竞争压力急剧增加,9这与前十五年的情况完全相反。上述两个方面的原因叠加,使得80年代中后期的澳大
14、利亚高等教育面临严峻的公平困境,这是信奉新自由主义思想的职业、教育与培训部部长约翰道金森(John Dawkins)开启高等教育改革,推进公平进程重要背景。道金森于1987年和1988年相继颁布了 高等教育:一份政策讨论书 Higher Education:A Policy Discussion Paper(Green Paper),简称 绿皮书 和 高等教育:一个政策声明 Higher Education:A Policy Statement Paper(White Paper),简称 白皮书 两份被认为是澳大利亚有史以来“最大胆”“最具威胁性”的政策报告。绿皮书 指出,在澳大利亚寻求高等教
15、育扩张的一个关键因素,是增加那些传统上没有参与高等教育人群的受教育机会。尽管多年来做出了相当大的努力,但某些群体在接受高等教育方面仍然存在很大的不平等。各民族在受教育程度上也有很大差异。特别是一些移民群体,他们在入学的道路上遇到了特殊的语言和文化障碍,因而在高等教育中的代表性严重不足。10在缺乏严格的参与数据的条件下,绿皮书 依然大胆提出了5类处境不利群体。1988年的 白皮书 又补充了残疾学生群体作为第六类处境不利群体,并提出促进高等教育公平是联邦政府的长期战略。11这两份报告的出台将增加六类处境不利群体的教育公平作为高等教育政策改革的主要目标。1990年通过的 人人享有公平机会 可以看作是
16、道金森改革的延伸,其中将六个处境不利群体的认定和支持为基础搭建的公平政策框架,成为澳大利亚实现人人享有公平机会的总体政策思路。报告要求全社会努力为这六个处境不利群体提供高等教育机会,与此相配套,就业、教育与培训部开设了前文已提及的多个专项支持项目。一方面,人人享有公平机会 可以视为联邦政府公平性承诺的产物,即通过增加教育机会来促进社会公平;另一方面,它也被看作是20世纪80年代以来澳大利亚朝着新的社会治理模式和经济发展趋势前进的象征。自公平政策框架建立以后,澳大利亚联邦政府又组织多次公平政策框架审查。主要包括2004年理查德 詹姆斯(Richard James)等人参与的 高等教育公平群体分析
17、1991-2002(Analysis of Equity Groups in Higher Education 19912002)、2008年布拉德利的 布拉德利审查(The Bradley Review)及2014年澳大利亚卫生与福利研究所颁布的 面向高等教育公平绩效的衡量框架(A Framework for Measuring Equity Performance in Australian Higher Education)。这些审查评估不断敦促并优化着澳大利亚的高等教育公平框架,其间,也有专家提议考虑新的处境不利群体,但因多方原因,最终以“可能值得包容”的态度关注但未予以确定。总之,六
18、个处境不利群体自确立以讨论的新的处境不利群体包括理查德 詹姆斯在 高等教育处境不利群体分析(1991-2002)中提出的长期失业家庭,马丁指标 项目管理小组考虑的南海岛民及托雷斯海峡岛民,以及哈维等提出的脱离家庭照料的人群和其他潜在群体等类别。2023年第9期 外国教育研究 第50卷 总第399期-39来,除了在某些时期将特定的处境不利群体(比如非传统专业的女性)列为优先事项外,在30年间几乎没有发生框架性变化。随着澳大利亚高等教育公平政策框架的持续改进与深入推进,处境不利群体的弱势补偿政策成效显现。与经济发展水平相似的国家相比,澳大利亚有着较高的高等教育参与率,多年来在经济合作与发展组织(O
19、ECD)国家中排名也比较靠前。从澳大利亚教育部近年数据来看,虽然参与率的提升并不能准确反映公平目标的达成情况以及公平状况是否真正改善,但从不同处境不利群体的参与趋势可以看出,增长的确是广泛存在的(参见表1)。同时也需注意,不同群体间存在增长差异,处境不利群体间存在较为明显的“公平梯度”(参见表2)。表1 2013-2019年澳大利亚国内处境不利群体学生入学人数统计类别 年份国家总量低社会经济残疾人土著女性农村学生偏远地区非英语背景2013679 222107 21937 03210 018119 810140 5105 68222 9272014706 278111 00440 67910 9
20、39124 159145 0185 84825 1292015727 786115 84044 85611 845125 888149 0015 91126 6612016743 030126 29347 97012 878128 210150 4416 03627 1582017759 151129 55451 77313 855131 452153 8806 16727 1852018764 652129 85855 56514 314134 406151 6366 07625 7932019765 594128 83958 79314 892135 649150 1006 10724 4
21、88注:该统计数据不包括永久家庭住址在海外的学生。资料来源:Commencing and All Domestic Students(a)by Equity Group,2006 to 2019 EB/OL.https:/www.dese.gov.au/higher-education-statistics/resources/2019-section-11-equity-groups.表2 2013-2019年澳大利亚国内处境不利群体学生的参与率类别 年份低社会经济残疾人学生土著学生女性农村学生偏远地区非英语背景201315.8%5.5%1.5%17.6%20.7%0.84%3.4%2014
22、15.7%5.8%1.5%17.6%20.5%0.83%3.6%201515.9%6.2%1.6%17.3%20.5%0.81%3.7%201617.0%6.5%1.7%17.3%20.2%0.81%3.7%201717.1%6.8%1.8%17.3%20.3%0.81%3.6%201817.0%7.3%1.9%17.6%19.8%0.79%3.4%201916.8%7.7%2.0%17.7%19.6%0.80%3.2%注:该统计数据不包括永久家庭住址在海外的学生。资料来源:同表1。No.9,2023 Studies in Foreign Education Vol.50 General No
23、.399-40三、澳大利亚高等教育处境不利群体的认定细则精准认定处境不利群体是实现教育公平的关键环节。为准确把握处境不利群体的参与程度,需要积极探索合理有效的认定方法,建立完备的认定指标和识别体系。澳大利亚在推进高等教育公平的实践中,形成了较为系统的处境不利群体认定细则。它是确保处境不利群体公平参与的基础性技术保障,折射出教育公平实践背后的价值追求。(一)处境不利群体认定及公平绩效的指标1.处境不利群体身份的认定指标在公平政策框架建立之初,尚未建立准确的定义和全面参与基线数据的环境,最为可取的做法是使用澳大利亚统计局(Australian Bureau of Statistics,简称ABS)
24、的数据计算1564岁的普通人群中处境不利群体的人口份额,并在可能的情况下将其与现有数据中的学生的总体入学率进行比较。那些占比例较小的群体通常被称作“代表性不足群体”或者处境不利群体,经过广泛的商讨和投票表决,将其中最不具备代表性的群体列为重点关注群体。对于处境不利群体的具体分类则建立在一系列的分析研究上。由联邦政府成立的高等教育公平小组(Equity in Higher Education Panel,简称EHEP)吸纳高等教育委员会和各个大学的校长、学术界的权威人士,组成专家小组,通过调查研究,假定处境不利群体中的学生在大学中经历着最为不利的教育处境,而后进行投票表决将具有类似弱势特征的群体
25、予以归类。在很长一段时间里,联邦政府认为经济弱势是阻碍学生获得高等教育机会的主要因素,以笼统提供财政支持(比如,为学生提供学费及生活费用补助,帮助偏远地区学生解决住宿困难问题等)作为改善其不利地位的主要手段。这些手段虽然在一定程度上增加了大学中低社会经济地位的学生人数,但学生群体的社会背景构成并没有得到显著改善。另外,由于缺乏准确的界定,各高等教育机构被要求自己定义这些群体,这使得机构间弱势群体的分类识别具有较大的随机性和不确定性。直到发布 高等教育公平与普遍的绩效指标,才较为详细地表述了认定和监测六个处境不利群体在入学、参与及完成等方面的情况,确定了处境不利群体的指标依据。12该指标体系针对
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