城市更新理念、制度与规划转型辨析——以上海市为例.pdf
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1、城市更新|33 Analysis on the Transformation of Urban Renewal Concept,System and Planning:A Case Study of Shanghai城市更新理念、制度与规划转型辨析以上海市为例周文娜 ZHOU Wenna城市更新的转型涉及理念转型、制度转型和规划转型3个层面。在更新概念和价值取向变化趋势下,城市更新理念随之发生转变,当前上海市城市更新存在增长主义、空间品质、多元治理并存的更新思路。城市发展方式的改变推进着更新制度的转型,基于经济、社会、体制等维度解析更新制度内涵,探讨上海在法规体系、管理体系、实施体系等方面的更
2、新制度转型。在城市更新的规划转型方面,随着规划实施模式不断丰富,包括“公有”模式、“共享”模式和“社区赋能”模式等,上海在规划体系、方案编制、实施机制等方面也进行了诸多探索。最后,提出未来上海城市更新还应关注多方利益协商,并对更新理念、更新方式、更新方案、政策供给、治理机制等内容提出相关思考和建议。The transformation of urban regeneration involves three aspects:concept transformation,system transformation and planning transformation.In the transf
3、ormation of the connotation of urban renewal,under the evolution of the concept and the trend change of value orientation,current urban renewal in Shanghai focuses on growth,spatial quality and diversified governance.Based on the theoretical basis of the key connotation of social,economic and instit
4、utional dimensions,this paper analyzes the characteristics of Shanghai urban renewal in the transformation of legal system,management system and implementation system.Shanghai has carried out practices in planning,scheme,and implementation,including public mode,sharing mode and community empowerment
5、 mode.Finally,the paper puts forward that the future urban regeneration of Shanghai should pay attention to exploring interest consultation and thinking about renewal methods,renewal plans,policy setting,and governance organization.城市更新;制度设计;规划实施权;土地发展权;公共利益;利益协商;规划转型urban regeneration;system design
6、;planning implementation right;land development right;public interest;interest consultation;planning transformation文章编号 1673-8985(2023)04-0033-07 中图分类号 TU984 文献标志码 A DOI 10.11982/j.supr.20230405摘 要Abstract关 键 词Key words作者简介周文娜同济大学建筑与城规学院 博士研究生上海市城市规划设计研究院城市更新和公共空间促进中心副主任,高级工程师,全统计,近年来上海市每年控规调整案件有200
7、余个,进入实施阶段的地块因为市场需求或者环境条件变化等原因需要开展规划调整。一方面规划提出的发展目标、公共要素等要求需要通过城市更新路径予以实现;另一方面,城市更新行动的推进影响着规划的编制与实施。1 城市更新的理念转型1.1 概念演变当代城市更新的概念和理论发展与现代城市规划学科的发展相伴而生,大抵可追溯到第二次世界大战(以下简称“二战”)后的欧洲,城市更新作为城市发展建设的永恒命题,在城市由增量发展进入存量发展的阶段尤为重要。城市更新在落实“人民城市”理念、加快转变城市发展方式、统筹城市规划建设管理、推动城市空间结构优化及城市品质提升等方面,具有战略意义。2017年,上海市城市总体规划(2
8、0172035年)(以下简称“上海2035”)获国务院批复,2021年中心城单元规划获批。根据相关分析,按规划要求实施的公共设施与收储可开发用地之间供需矛盾凸显1。此外,有些已批控规由于实施主体等原因难以启动实施。据不完 上海市城乡规划条例(2010.11)规定“城乡规划工作实行统一领导、统一规划、统一规范、分级管理,由市人民政府领导全市城乡规划工作”。近年来市规划资源局探索“市区一体”的控规编制管理制度,推进控规编制审批工作。上海市城市更新条例和上海市城市更新指引明确区域更新和零星更新两种更新方式,具体为由统筹主体统筹实施、物业权利人自主实施、联合实施主体实施等路径。注释:34|城市更新许多
9、国家在开展大规模新城建设的同时,也在积极更新旧城,由此涌现出很多相关概念。城市更新相关术语历经近一个世纪的演变,从最初的“城市重建”(urban renewal)到如今的“城市再生”(urban regeneration),表现出不同背景环境下城市更新活动的思维侧重(见表1)。1.2 价值取向转变城市更新活动的发展阶段从二战结束后可以简单分为推倒重建、社区更新、旧城开发、有机更新4个基本阶段3。在这个演进过程中,更新目标、更新对象、更新主体及更新方式等都发生了一系列转变。更新目标上,从追求经济增长、解决单一问题转变为更注重以人为本的综合目标,除了从经济学视角评价更新对地方经济的复兴效果,也更关
10、注城市更新引发的社会公平及其他相关权益被剥夺现象4,以及城市更新对文化复兴、生态环境5等方面的影响。更新对象上,从中心区棚户区等大规模单一类型的更新转变为工业遗产、历史街区、老旧小区、城中村、旧城区等多种类型的地区更新,更关注深入社区邻里的本地化更新和聚焦旧产业地区、滨水区的具有发展潜力地区的更新,实现层次丰富、内容广泛的全面更新。更新主体上,从政府主导的空间管控转变为多方合作的空间治理,更关注更新参与主体的决策能力和权力关系,以及发挥公众和其他社会团体的作用。更新方式上,从剧烈的推土机式拆除重建转向因地制宜的拆、改、留、修、保等多措并举,针对不同的更新对象演化出旗舰项目激励型、大型赛事推动型
11、、产业升级改造型等多元形式,并积极引入低碳理念和智能技术等。1.3 思路转型1.3.1 增长主义思路1990年代初期,上海处于快速城市化发展阶段,居住问题十分突出,同时上海有着全面进行城市功能结构布局调整的战略需要。起初,全市确定了365万m的危棚简屋改造计划,政府采取毛地出让方式。至2000年底,全面超量完成“365计划”。全市利用土地级差效应和市场资金,通过居民的异地安置,实现城市向郊区的快速扩张和产业布局的调整,旧改腾挪出的区域建成了一批公共绿地、公共活动中心、交通设施,如延中绿地、南京西路梅泰恒地区等。由于存量空间的有限性,增长主义思路下的更新模式逐渐显现出交易成本过高、产权归集难等实
12、施瓶颈问题。1.3.2 空间品质思路 21世纪开始,随着城市更新理念和价值观的转变,上海市城市更新开始迈入新的阶段。2001年上海市城市总体规划(19992020年)获批,批复指出要把上海建设成为经济繁荣、社会繁荣、环境优美的现代化国际大都市。2002年,2010年世博会的成功申办推动了上海滨江地区成片转型。政府为了加强对土地市场的调控,有序实施城市规划,深化土地使用制度改革,2004年上海市政府发布上海市土地储备办法,建立土地储备制度,助力地区功能整体转型。伴随着前期增长主义思路导向下的大拆大建,历史建筑受到较大的破坏,存在短期内开发量过大、规划指标力度控制不够、高层建筑激增等问题。2003
13、年上海出台“双增双减”政策,有效控制中心城区建设强度,提升公共空间品质,也更加关注历史保护、公共空间、配套设施、建筑品质等的整体提升。随着发展理念不断提升,规划逐步强化了对建筑高度、容积率的控制,以及对风貌肌理的保护等管理体系。1.3.3 多元治理思路 随着中华人民共和国物权法的出台以及物权意识的提升,上海开始进入自主更新、向社区赋能赋权的时期。2014年上海市第六次规划土地工作会议明确“规划建设用地负增长,标志着上海进入存量发展阶段”。2015年城市更新实施办法鼓励物业权利人自主更新。“上海2035”明确“上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城,卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市”。
14、2016年以后,通过搭建政府、市民、社会统筹行动平台,上海开展了渐进式、由点及面的更新行动探索,包括社区微更新、四大更新行动计划、15分钟社区生活圈行动等。当前,上海在政府主导的更新模式下,存在物业权利人对产权增值预期变高、自下而上的治理机制较少、激励政策的公平性与效率性矛盾逐渐凸显等问题。2 城市更新的制度转型2.1 发展方式党的二十大报告明确提出转变城市发展方式。目前我国不少城市已开始城市更新行动,上海、北京、广州、深圳分别在各自的城市更新条例(实施)办法中详细定义了城市更新的内涵及制度适用的对象范围(见表2),虽存在一定程度上的差异性,但目标都是对现有低效存量建设用地进行盘活。在这一概念
15、范畴指引下,不同城市的城市更新行动呈现出不同的特表1 西方城市更新相关术语的演进Tab.1 The evolution of terminology related to urban regeneration in the West资料来源:参考文献2。城市更新的术语时间阶段语义侧重点术语的主体城市重建(urban renewal)普遍存在于二战后,在某些国家开始于19世纪末期推土机式的大拆大建,带有一定的贬义色彩以政府机构为主导,到后期逐渐演化为多方合作城市再开发(urban redevelopment)集中在1950年代的美国带有主体色彩,一般指政府与私人机构联合政府及私人开发城市复兴(u
16、rban renaissance)1970s1980s赋予新生,常常指一定的区域城市开发公司集团,也有社会团体介入城市振兴(urban revitalization)1980s1990s重生,带有乌托邦色彩的城市理想政府、私人开发商、社会团体、公众等城市再生(urban regeneration)1990s至今主要是针对城市衰退现象而言的城市再生政府、私人开发商、社会团体、学者、公众等多方的协作 城市更新四大行动计划包括共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划和休闲网络计划。注释:城市更新|35 点和重点。如上海关注如何激发市场活力,北京关注基层治理,深圳聚焦城中村的改造问题,南京注重居住地区
17、和历史文化遗产的更新利用等。2.2 内涵辨析(1)经济维度。如何体现市场导向下的产权重组和利益分配。新古典经济学,特别是土地经济学,认为市场需求的变化是城市土地空间变化的根本原因,也是城市更新的根本动力。存量用地的开发作为基于产权关系重组的利益再分配过程,其核心是土地产权交易与土地增值收益分配。产权理论认为,产权界定(制度设计)应使交易成本最小化,土地发展权的确定应同时考虑土地使用者投资的积极性和公众利益的需要,在经济发展和公众利益之间取得平衡。(2)社会维度。如何体现包容导向下的社会公平和空间正义。在可持续发展日益受到关注的今天,社会公平、空间正义应成为城市更新过程中所遵循的核心价值观。大卫
18、哈维基于对马克思主义的批判性再解读,从资本、社会等更大的视野思考城市问题,提出空间正义(spatial justice)概念,倡导来城市中的人应平等地享有空间权力。近年来苏珊S.费恩斯坦的正义城市(The Just City)将目光聚焦于弱势群体,提出“新自由主义”导向下的城市更新应当审视对边缘化社区、贫困社区等弱势群体的关注。当城市社会出现转型、社会关系发生改变时,城市空间也应有相应的改变,于是需要城市更新,这是城市更新的社会性推动力;反之,城市空间的改造更新也反映了城市社会结构的改变6。(3)体制维度。如何体现善治导向下的多方参与和沟通博弈。城乡规划的本质就是空间治理,当增长主义面临终结之
19、际,需要通过城市更新实现空间的“善治”,构建多元化的制度结构和广泛的参与基础,在不断沟通博弈中,调解多方利益冲突,实现城市发展诉求。城市政体理论是指“非正式的”治理城市的联盟机制,在西方社会语境下主要包括政府、市场和社会3大群体,三者之间的两两联合或排斥则组成了不同政体,而政策则是构成政体的各方力量博弈的结果。多元主义理论认为社会中与城市更新相关的各类利益群体都是决策过程的重要参与者,发现了不同社会角色在政策形成过程中的作用,成为西方城市规划领域“自愿型社区更新”公众参与的理论基础。2.3 转型要点2.3.1 法规体系:从自主更新到扩大主体随着关于本市盘活存量工业用地的实施办法(试行)(201
20、4)、上海市城市更新实施办法(2015)等文件的出台,上海打通了原权利人自主更新的通道,城市更新的实施主体从点上以原权利主体自主更新为主开始,后逐渐引入市场主体、扩大参与对象。上海城市更新的制度探索聚焦在土地收储再供应之外,针对存量国有建设土地及其既有建(构)筑物实施的用途调整、改造重建等建设开发行为的模式创新。2021年出台上海市城市更新条例,从地方性法规层面进行制度创新,以公平公正公开为前提,最大程度激发市场活力。2022年,上海市规划和自然资源局会同相关部门颁布了上海市城市更新指引。随后,又发布上海市城市更新操作规程(试行)上海市城市更新规划土地实施细则(试行)等部门规章。通过系列文件进
21、一步明确了“市场主体可以通过公开公平公正的遴选机制(或指定),确定为统筹主体,系统推进区域更新”或者“市场主体可以通过与原权利人合作的方式(联营/入股/协议等),作为更新项目的实施主体参与更新”,拓宽更新项目的实施路径,扩大了市场主体的准入范围。2.3.2 管理体系:从分类管理到统筹探索为推行城市更新工作,上海自2000年起陆续出台多项政策,涵盖商业商办、工业、居住、风貌保护等领域。表2 上海、北京、深圳、广州、成都、南京的城市更新内涵比较Tab.2 Comparison of urban regeneration connotation in Shanghai,Beijing,Shenzhe
22、n,Guangzhou,Chengdu and Nanjing资料来源:笔者根据相关文件整理制作。城市城市更新定义更新对象更新方式相关文件名称上海市在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动对象全覆盖,包括老旧住房、存量产业用地、商务集聚区与传统商圈、公共服务设施和市政交通设施、保护建筑、公共空间区域更新;零星更新上海市城市更新条例(2021年9月1日起施行),上海市城市更新指引(沪规划资源规 2022 8号)北京市对本市建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合性城市更新及市人民政府确定的其他城市更新活动(不包括土地一级开发、商品住
23、宅开发)小规模、渐进式、灵活多样的更新方式北京市城市更新条例(2023年3月1日起施行)深圳市对城市建成区内具有 条例 规定情形之一的区域,根据本条例规定进行拆除重建或者综合整治的活动旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村和旧屋村等拆除重建;综合整治深圳经济特区城市更新条例(2021年3月1日起施行)广州市本市行政区域内,对市人民政府按照规定程序和要求确定的地区进行城市空间形态和功能可持续改善的建设和管理活动以“三旧”用地(旧村庄、旧城镇、旧厂房)为基础,纳入村镇工业集聚区、专业批发市场、物流园区以及其他老旧小区、旧楼宇等微改造;全面改造;混合改造广州市城市更新条例(征求意见稿)(2021年7月
24、)成都市中心城区范围内的城市有机更新,对建成区城市空间形态和功能进行整治、改善、优化,从而实现房屋使用等全面完善,产业结构等全面提升的建设活动包括老旧居住区、低效商业区、低效工业仓储区以及其他保护传承;优化改造;拆旧建新成都市城市有机更新实施办法(2020年5月28日起施行)南京市对存量用地、存量建筑开展的优化空间形态、完善片区功能、增强安全韧性、改善居住条件、提升环境品质、保护传承历史文化、促进经济社会发展的活动居住功能为主的城市地段、生产类、公共类、综合类城市更新“留改拆”的优先序南京市城市更新办法(宁政规字 2023 5号)36|城市更新上海通过上海市城市更新条例上海市城市更新指引希望将
25、城市更新纳入统一管理体系、整体协调统筹,通过区域更新、零星更新路径建立全覆盖、全流程的城市更新政策体系。但实际操作上,一些重点领域依然沿用特定政策。例如,“两旧一村”专项工作(旧区改造、旧住房成套改造、城中村改造)由市住建委牵头,继续沿用其他相关规定;产业园区更新由市经信委牵头,市级层面出台了产业园区产业类项目配套建设保障性租赁住房建设指引(试行),各区探索专项资金支持、收储再开发改造等具体操作办法;存量商业空间更新由市商务委牵头,编制新一轮上海市商业空间布局专项规划(20212035年),引导各区开展商业网点建设和更新改造。上海市城市更新条例要求市、区人民政府及其有关部门应当完善城市更新政策
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