产权分散型专业市场的治理困境及突破策略——基于上海部分专业市场的调研.pdf
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1、产权分散型专业市场的治理困境及突破策略 基于上海部分专业市场的调研夏江旗郭亦鹿钟 山虞圣明周海旺(上海社会科学院 ;中共上海市嘉定区真新街道工作委员会 ;中共上海市松江区委 ;上海市公安局边防和港航分局 )摘要:产权分散型专业市场的治理问题错综复杂,其主要矛盾是产权分散、诸权利分离与市场统一经营管理之间的矛盾.上海应结合城市总体规划和区域发展规划,加强对专业市场的总量规模控制以及空间布局的优化调整,避免重复建设和同业恶性竞争.在优化专业市场空间布局时,应优先考虑引导专业市场进一步向交通物流条件较好的区域集中,形成更多市场集群、更大规模效应,打破目前专业市场散乱分布的现状.关键词:专业市场产权分
2、散治理策略中图分类号:F 文献标识码:A文章编号:()作者简介:夏江旗,上海社会科学院社会学研究所助理研究员.郭亦鹿,中共上海市嘉定区真新街道工作委员会书记.钟山,中共上海市松江区委组织部副部长.虞圣明,上海市公安局边防和港航分局副局长.周海旺,上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长,研究员.专业市场作为商品市场体系的重要组成部分,在拓宽社会投资渠道、吸纳劳动力就业、促进多样性供给、引导多层次消费等方面,发挥着重要作用.同时,专业市场也是城市治理中不容忽视的重要单元之一.特别是 年代至 世纪初,在产权式商铺这一商业性房地产开发销售模式下催生的产权分散型专业市场,不仅普遍存在着与住宅小区类似的
3、物业管理问题,还存在着多元利益主体之间复杂的矛盾纠纷.该类型专业市场也往往信访事件频繁,并引发大量社会治理难题,仅以 年前三季度数据为例,上海某区该类专业市场有 批、人次上访.年月,上海深化推进基层治理体系和治理能力现代化建设会议提出,要“深入探索符合超大城市特点和规律的基层治理现代化新路子”“不断提升超大城市基层治理的科学化、精细化、智能化水平”.当前,如何加快破解专业市场经营管理的瓶颈和短板问题,推动市场治理与发展的良性互动,无疑是一项具有较强实践价值的研究命题.围绕上述问题,本文对上海部分专业市场进行了调研.调研采取文献分析、专题座谈、问卷调查和实地走访等方法,力求点与面相结合、定性研究
4、与定量分析相结合、问题梳理与经验归纳相结合,先后组织了次专题座谈会,实地走访了家专业市场,包括嘉定区真新街道的丰庄茶城、上海市轻纺市场、曹安国际商城、万润国际酒店用品市场、上海嘉艺花卉市场、松江区泗泾镇上海泗泾五金城、松江区洞泾镇九洲综合市场、虹口区北外滩街道上海新兴旺服饰城、虹口区四川北路街道新虬江电子市场.本文还利用“问卷星”平台实施了第 期 年 月问卷调查,编制发放市场经营户调查问卷、市场小业主调查问卷,分别回收有效问卷 份、份,以此支撑对专业市场面临问题的分析.一、上海产权分散型专业市场的基本现状从专业市场的产权结构看,目前上海以及国内的专业市场大致可划分为类:一是单一业主型,即市场的
5、建筑物产权归属一个业主所有;二是产权相对集中型,即市场商业性建筑物的部分产权由一个或几个业主所有,建筑物的其余部分则分割出售,形成“具有较强主导权的少数大业主诸多小业主”的格局;三是产权分散型,即市场商业性建筑物的大部分甚至全部被分割为众多的商铺或摊位出售,形成众多小业主所有的产权结构.本文所说的产权分散型专业市场,是指第三种专业市场.年代,欧美国家流行的“产权式商铺”销售模式传入国内.年亚洲金融危机之后,内地住宅投资市场、股市低迷,银行存款利率不断下调,商业物业逐步成为社会投资热点.进入 世纪后的第个十年,“产权式商铺售后返租”的开发销售模式在国内大城市快速蔓延;而上海适逢举办世博会的带动效
6、应,产权分散型专业市场也大量集中出现.年后,随着“五违四必”生态环境综合整治的推进,上海市内尤其中心城区的不少专业市场,或拔点拆除,或转型调整,数量明显下降.由于专业市场的情况一直处于动态变化之中,上海产权分散型专业市场的具体情况,很难获得完整准确的数据信息.这里仅就调研所及的松江、嘉定、虹口等区部分市场情况稍作分析(表),以求一斑窥豹.(一)市场经营管理主体情况类型多样按照产权式商铺“售后返租”协议,业主们把商铺委托给开发商或者第三方专业经营公司、物业公司等进行统一经营管理,从实际情况看,该类专业市场的经营管理主体情况呈现出多样化的特点.经营管理主体稳定单一型洞泾镇九洲综合市场.年,开发商售
7、完市场商铺之后,成立市场经营管理公司(以下简称“经营公司”),负责市场的招商和经营管理.经营公司自进入市场之后一直经营管理至今.表松江、嘉定、虹口区部分市场的产权分散程度序号所属区域市场名称产权分散程度/产权分散型市场松江区洞泾镇九洲综合市场 嘉定区真新街道上海嘉艺花卉市场 嘉定区真新街道曹安国际商城 嘉定区真新街道万润国际酒店用品市场 虹口区北外滩街道新兴旺服饰城 虹口区四川北路街道新虬江电子市场 产权相对集中型市场嘉定区真新街道丰庄茶城 嘉定区真新街道上海轻纺市场 松江区泗泾镇泗泾五金城市场 注:产权分散程度用市场售出的商业性建筑面积占市场商业建筑总面积的比例来衡量.经营管理主体相对稳定型
8、七浦路上海新兴旺服饰城.开发商售完市场商铺后,建立经营公司和物业公司,两个公司“两块牌子、一套人马”,负责市场的招租、经营管理和物业服务.租用商铺的经营户向负责市场招租的经营公司缴纳市场经营管理费(以下简称管理费),向服饰城的物业公司缴纳物业服务费(以下简称物业费).这种经营管理模式是“产权式商铺售后返租”出现之初的原始模式,但经营公司在市场运营期间更换了股东.经营管理主体多元多变型曹安国际商城.开发商先是自己成立经营公司和前期物业公司,后又将市场的招租和经营管理委托给其他专业经营公司,但前期物业公司一直驻留在市场.与此类似的是嘉定区嘉艺花卉市场,市场的经营管理权被多次转让,经营公司多次更换.
9、(二)市场的行业和空间分布特征市场所涉行业、业态多样化市场大致可分为农副产品市场、工业品市场、生产资料市场等类,涉及服装、电子产品、花卉、产权分散型专业市场的治理困境及突破策略家庭装饰材料、食品百货、酒店用品等多个行业.由于市场定位不同、行业不同,形成了各具特色的市场业态,在各专业市场中有摊位型、店铺型和综合型,聚合成多种经济成分、多种空间形态的专业市场.空间分布大散布、小集中产权分散型专业市场在中心城区和郊区均有分布.黄浦、虹口、普陀等中心城区该类专业市场较多;上海郊区的专业市场相对集中在外环线、高速公路等交通要道周边的城乡接合部地区.例如,嘉定的产权分散型专业市场在城乡接合部的真新、江桥地
10、区,形成最为集中的市场群落.其中,在曹安公路、沪宜公路、宝安公路沿线分布了近 家该类专业市场.松江的该类专业市场则散布在多个街镇.二、上海产权分散型专业市场的治理困境产权式商铺售后返租本身即存在一定的法律问题和道德诚信风险,而这种物业销售模式造成市场产权分散、诸权利(市场所有权、使用权、经营管理权)分离,容易引发一系列“剪不断、理还乱”的市场内部利益矛盾.同时,外部难以预料的因素或不可抗力的冲击,使得市场经营管理遭遇“时不利、力不足”的窘境;体制机制和法治方面的缺陷,又让政府在实施治理、介入干预上面临“法不足、事不顺”的局面.多种问题相互交织、多项瓶颈共同作用,往往让产权分散型专业市场的治理陷
11、入困境.(一)产权结构导致的市场内部矛盾纠纷“剪不断、理还乱”专业市场产权分散,市场的所有权、使用权、经营管理权等诸项权利相互分离,导致开发商、小业主、经营户、经营公司、物业公司等多方市场利益主体之间,形成了错综复杂的矛盾纠纷.业主与开发商、经营公司之间的矛盾一是返租收益兑现问题.开发商出售商铺时向众多买家承诺的租金收益(一般情况年返租,返租年限短则年,长则 年),需要以招商顺利、市场成功开业和稳定经营为前提,否则没有租金来源或来源不稳定,便很难兑现约定.调研发现,个别市场在建成后多年未成功开业,开发商(及自己组建或委托的经营公司)为推卸责任,采取曲解合同意思等手段,以整个市场的商铺出租率达到
12、 才返租为借口,因未达到 便不返租.而业主很难知道商铺出租率的实际情况,只能由开发商(经营公司)单方面说了算.二是经营公司统一改造商铺问题.经营公司依据售后返租合同的约定,对商铺重新进行改造、分割和组合,有利于市场的统一经营,如上海新兴旺服饰城的经营公司对商场一楼进行了统一改造,招租效果良好.但在其他的一些市场,有业主质疑经营公司对商场改造不专业不规范,导致商铺四至边界模糊不清,影响业主以后卖出商铺,容易引发纠纷诉讼.三是业主自行出租铺位问题.近年来,因环境整治和区域规划调整,不少专业市场被关闭或拆除,经营户向其他市场迁移,导致迁入的市场铺位走俏,租金水涨船高.问卷调查结果表明,多的经营户认为
13、租金偏高(图).部分小业主为获取更多租金收益,便单方面撕毁或要求解除与经营公司的返租协议,收回商铺自行出租,导致小业主与经营公司爆发矛盾,双方互相阻拦、骚扰、驱赶对方招进的经营户.即使双方对簿公堂,法院也做出了判决,但上述情况依然屡禁不止.图市场经营户对租金的满意度注:有效样本数为 份.业主与物业公司之间的矛盾一是市场更换物业公司难.一些市场的小业第 期 年 月主和经营户认为物业服务质价不符,物业公司不作为、躺赚物业费,要求更换物业公司.问卷调查结果显示约/的业主认为物业费价格偏高.而更换物业公司需要成立业委会,由于相关立法存在缺陷或滞后等问题,物业公司寻找种种法律依据、程序上的瑕疵问题加以阻
14、挠,同时采取利益输送等手段拉拢部分小业主,让其出来反对召开业主大会和成立业委会,使众多业主达成共识、一致行动的难度大为增加,成立业委会的进程时常被迫中断.二是动用维修资金难.不少市场建成已有 年左右,电梯、消防设备、管线等老化或损坏,墙壁渗水漏水,既存在安全隐患,又影响经营户营业.由于没有成立业主大会和业委会,维修基金难以动用.而对于“业委会成立前启用维修资金”的问题,参照 上海市住宅物业管理规定 的相关规定,需要征询业主意见,资金使用方案要经共用部分的业主依法讨论通过后才能实施.但由于市场业主较为分散,外地业主较多,要达到法定征求比例较为困难.经营户与经营公司之间的矛盾一是市场经营安全管理问
15、题.市场铺位众多、人员密集,特别是轻纺、服饰类市场可燃物品多,加之消防设施普遍老化,火灾隐患多、风险高,且经营户的一些行为与市场整体的消防安全管理之间存在矛盾.比如,经营户装修商铺时,装修材料防燃安全要求不达标,隐蔽工程线路敷设不合规,遮挡烟感装置,容易引发市场消防控制室主机故障和报警;在店铺内安装蓄电池供电式摄像头,存在蓄电池自燃隐患.再如,经营户在市场内通道堆物问题比较突出,人员应急疏散存在安全隐患.二是市场经营秩序管理问题.少数经营户违反相关法规和市场内部管理规定,擅自改变经营业态,或在市场内无证设摊、销售假冒伪劣商品、违法搭建.有些铺位被经营户层层转包,造成“家底”不清、核算不实、权责
16、不明.由于事涉经营户利益,经营公司对此实施管理时容易引发冲突纠纷.经营公司之间的矛盾主要是同一个市场内经营管理权碎片化分割引发的矛盾.调研发现,个别专业市场内同时存在着两家经营公司和一家开发商留下的前期物业公司,且其中一家经营公司和前期物业公司都持有一小部分市场物业的产权,但两者的产权份额均未达到主导性优势地位,两者持有的商铺在空间分布上也犬牙交错,形成“你中有我、我中有你”的格局.由于双方的利益分歧和矛盾,整个市场要实现统一经营管理、实现良性发展存在很大困难.(二)多重外部冲击使得市场经营管理“时不利、力不足”近年来,电商等新型商务流通模式的普及、城市规划建设的快速发展、对市场的经营管理带来
17、严峻挑战,进一步放大了产权分散所导致的市场统一经营管理难题.电商等新型商务和流通模式带来的冲击电商平台(包括直播带货等最新模式)让市场供需信息的发现与对接、商品价格的形成机制等,可绕过专业市场这一传统中介.同时,高铁、航空、高速公路等交通网络和社区配送物流体系日趋完善,“生产商零售商消费者”“生产商消费者”的商品流通模式快速发展,市场经营户从“生产商专业市场零售商消费者”流通模式中盈利的空间受到挤压:一是被分流走一部分客源(包括零售商和终端消费者).二是生产商与零售商、消费者在电商平台上直接议价,会压缩与批发价格之间的价差,而通过价差营利正是市场经营户的主要利润来源.城市规划调整、快速建设发展
18、带来的冲击一是在区域发展规划调整与近年来“五违四必”城乡环境综合整治的共同作用下,不少专业市场关闭拆除导致经营户缴纳的租金上涨.二是市场周边区域的快速建设发展,抬高了市场经营户的营商成本.以地处虹口区北外滩街道的新兴旺服饰城为例,由于北外滩地区快速开发建设,形成以高端服务业为主的楼宇经济,大量入驻的白领群体不愿到服装市场购物消费.同时,周边区域旧区改造、居民动迁,当地老旧小区的居民客源流失,以前就近在老旧小区低价租房的光景也一去产权分散型专业市场的治理困境及突破策略不返,市场经营户租房、经营公司安排员工住宿的成本明显上升.表外部冲击向市场的传导路径和结果外部冲击变量对经营户的冲击路径对经营公司
19、的冲击路径冲击结果新型商务和流通模式分流客源,降低营业销量;直接议价,压低经营户通过价差盈利的空间经营户离开市场,管理费收入减少;应 对 新 商 务 和 流 通 模 式 挑战,增加各类投入城市 规 划 调 整 和 建 设发展拆除市场,铺位租金上涨;部分客源流失,降低销量;旧区改造租房成本上升旧区改造,安排员工就近住宿成本上升;经营户离开市场,管理费收入减少突发公共卫生事件市场关闭,客源断流;或防疫管控,客流下降;商品积压,资金断链;市场改造工程受阻承受安全隐患(可转变为经营风险)经营户难以继续经营,离开市场,管理费收益减少;减免经营户管理费;管理和用工成本上升;市场发展计划被打乱,错失市场发展
20、机会第 一 层 结 果:利 润 减少;成 本 上 升;风 险增加.第二层结果:经营户离开;经 营 公 司 亏 损,甚或撤离.第三层可能结果:市场萧条;多方皆输外部冲击对市场的传导路径梳理以上分析表明,种因素对市场带来的冲击,经营户和经营公司首当其冲(表),直接后果就是经营收益减少、成本上升、风险增加.问卷调查结果显示,近 的经营户对目前生意状况感觉一般或不满意,反映了经营户对市场发展信心的不足.由于市场产权分散,统一经营管理的决策协调成本高、落地执行难度大,如果叠加市场内部的矛盾纠纷,在这些外部因素的冲击下,还可能引发市场萧条、各方皆输的更严重后果.(三)体制法制瓶颈让政府介入市场治理“法不足
21、、事不顺”化解市场利益矛盾缺少有力的法规支撑我国现行的房产法律法规大多都是规范房产的开发、销售活动,对于产权式商铺销售之后如何进行管理,相应的立法还比较滞后.一是全国性的法律法规缺少相应的明确规定.年国务院颁布的 物业管理条例、年开始施行的 中华人民共和国民法典 物权篇主要是针对住宅性房产,而对于商业性房产的特殊性没有充分顾及,对市场的经营管理形成明显制约.例如,松江区九洲综合市场曾参照 住宅物业管理 成立业主委员会,并公开招聘物业管理公司,但开发商、现物业公司和部分小业主认为,九洲综合市场应依照 上海市商品交易市场管理条例,而不能参照住宅类法规进行管理.二是相关的地方性立法存在空白.为规范专
22、业市场的经营管理,年 月上海市人大常委会颁布了 上海市商品交易市场管理条例.当时正值专业市场方兴未艾之际,市场产权分散引发的问题还没有明显暴露出来,时至今日,这一问题已非常突出,该条例已不能适应市场治理和发展的需要:()没有对商铺业主的权利、义务及其实现方式、途径做出规定,比如设立业主大会、成立业主委员会等相关内容.()没有明确业主和场内经营者、业主与经营公司、业主与物业公司、经营公司和物业公司之间的权利义务关系,导致政府在规范和调节这些市场利益主体的关系时无法可依.()专业市场的行政管理涉及众多政府职能部门,以及负有属地化综合管理职责的街道、乡镇,条例没有明确专业市场行政管理的牵头部门和职责
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