草原生态环境修复责任的规范化构建.pdf
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1、草原生态环境修复责任的规范化构建韩秀珍(内蒙古民族大学 法学院,内蒙古 通辽 028043)摘要 草原生态环境修复责任作为一种新型的环境法律责任形式,正在广泛适用于司法实践之中。从现行法规定和实证分析来看,呈现出不少问题,例如责任主体、适用条件、承担方式等方面存在诸多争议,有必要进一步梳理相关的规范体系。为此,需要实证考察草原生态环境损害案件的类型和适用困境,结合现行法规相对散乱、司法实践较为模糊的现状,从立法和司法两个维度构建规范化的草原生态环境修复责任制度。关键词 草原;生态环境修复责任;中华人民共和国民法典中图分类号D922.64文献标志码 A 文章编号1671-0215(2023)04
2、-0107-11草原作为山水林田湖草沙生命共同体的有机组成部分,不仅具有重要的生态功能,而且具有经济、社会、文化功能。中国是世界拥有草地资源最丰富的国家之一,丁勇等人在2021年3月11日的 中国绿色时报 发表文章 中国,40%国土是草原,认为中国天然草地面积约3.928亿公顷,约占国土面积的40.9%,占全球草地总面积13%;其中,西藏自治区、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、青海省、四川省、甘肃省、云南省的天然草地面积在15万平方千米以上。中国绿色时报 2021年4月15日发表记者马雨晶的报道 我国草原进入加强保护修复新阶段,认为受气候变化、超载过牧、环境污染等因素的影响,中国草原生态环境遭
3、到巨大的破坏,90%左右的草原出现了不同程度的退化。草原生态环境修复是草原生态环境保护的重点内容,中华人民共和国草原法 涉及了草原生态环境修复的相关内容。2020年颁布的 中华人民共和国民法典以专章的形式确立了生态环境修复责任,成为环境民事承担责任的法定形式之一1,既体现了 中华人民共和国民法典 的绿色原则,也为草原生态环境保护提供了法律依据。在实践中,草原生态环境修复责任面临诸多不规范之处。因此,我们要做好草原生态环境修复责任的规范化构建,切实发挥草原生态环境修复责任在草原生态环境损害中的救济作用。一、问题的提出随着科学技术的不断发展,人类对生态环境的破坏也愈加严重,如何让损坏的生态恢复原状
4、,成为学界关注的热点。1934年,美国学者利奥波德(Leopold)和助手在威斯康星州(Wisconsin)麦迪逊(Madison)的一块废地开展生态恢复实验工作并取得成功。实验不仅验证了生态的可恢复性,而且为生态学分支恢复生态学的发展奠定了坚实的基础。生态环境恢复,是恢复生态学的核心概念。从学科的角度而言,生态环境恢复是研究生态整合性的恢复和管理的科学;从过程的角度而言,生态环境恢复是指以人工干预的方式将退化的生态系统恢复到被破坏前的状态的过程2。生态环境修复责任,是指特定主体承担的修复生态环基金项目 本文系内蒙古自治区教育厅人文社会科学一般项目“内蒙古自治区草原生态环境保护法律制度研究以比
5、较法为视角”(项目编号:NJSY22475)的阶段性成果。作者简介 韩秀珍,内蒙古民族大学法学院讲师,硕士研究生导师,研究方向为宪法与行政法学。内 蒙 古 民 族 大 学 学 报(社会科学版)Journal of Inner Mongolia Minzu University(Social Sciences)Vol.49 No.4July 2023第49卷 第4期2023年7月 107境的责任,已经被纳入法律体系之中。李挚萍教授认为,生态环境修复责任是一种特别的环境民事责任体系,涵盖停止侵害、恢复原状、赔偿损失等预防性、赔偿性责任等多种形式3。以往,生态环境修复责任散见于各类法律和最高法司法解
6、释中,中华人民共和国民法典 侵权编第一千二百三十四条以专章形式确立了生态环境修复责任的法律地位,推动了生态环境修复责任的独立化。草原生态环境修复责任独立化具有非常重要的意义:一方面,体现了“谁破坏,谁修复”的基本理念,明确了侵权人修复被破坏的草原生态环境的责任,有效规避了草原生态环境破坏后无人负责或者由政府兜底的现象。另一方面,丰富了草原生态环境损害的救济路径,既为草原生态环境损害司法救济提供了法律依据,也为构建涵盖行政、刑事、民事责任的草原生态环境损害法律制度创造了条件。根据现行法律规定,草原生态环境修复相关的立法仍然散见于各个部门法律且日益与生态环境保护的高要求不符,司法实践虽然进行了很多
7、有意义的探索,但是作为专有法律概念仍然呈现较多的问题,无法为草原生态环境修复责任的规范化构建提供理论支持。二、草原生态环境修复责任的实证分析(一)案件来源与类型化案件来源:中国裁判文书网(https:/)、地方法院官方网站、北大法宝(北京大学法制信息中心开发的法律查询软件,https:/ 号、(2018吉 0722行初31号(2016)青 2521 民初434号、(2017)吉0721民初4417 号(2019)吉 08 民初12 号、(2020)吉 08民初18号(2019)内 0624 刑初197号(2019)内 0824 刑初43号(2019)内 0223 刑初10号诉讼请求检察院要求草
8、原行政主管部门履行草原生态环境监管职责,并责令侵权人修复被损害的草原生态环境要求判草原生态环境侵权人恢复草原生态环境原状要求判草原生态环境侵权人支付草原生态环境修复中的费用检察院要求判侵权人修复草原或支付草原修复费用,并赔偿草原生态环境损害损失检察院要求判侵权人修复草原或支付其草原修复产生的相关费用,并赔偿损失和公开赔礼道歉检察院要求判侵权人停止草原侵害行为、赔偿修复费用,公开道歉判决结果责令草原行政主管部门继续履行草原生态环境监管责任支持原告请求,责令侵权人恢复草原生态环境原状支持原告请求,责令侵权人支付草原生态环境修复中的费用责令侵权人在规定的时间内修复草原生态环境责令侵权人支付草原修复费
9、用,赔偿草原生态环境损失,公开赔礼道歉责令侵权人停止草原侵害行为,赔偿草原生态环境修复费用表1统计显示,相关案件主要分为三类。第一,环境行政案件。环境行政案件是检察院针对草原行政主管部门的案件,主要诉求为要求草原行政主管部门履行草原监管职责,采取修复草原生态环境的措施,或者责令侵权人修复被损害的草原生态环境,代表性案件有(2018)吉 0811行初24号、(2018)吉 0722行初31号。第二,民事案件。民事案件由被侵权人提出诉讼,主要诉求有停止侵害草原生态环境、赔偿修复草原生态环境的费用、恢复草原生态环境原状等。在司法实践中,法院多支持恢复草原生态环境原状或者赔偿修复草原生态环境的费用。当
10、被侵权人的请求同时包括修复草原生态环境和赔偿修复草原生态环境的费用时,法院多仅支持修复草原生态环境,例如(2016)青2521民初434号。第三,刑事附带民事公益诉讼案件。侵权人在草原生态环境方面的侵权行为,很多时候既违反了 中华 108人民共和国草原法 和 中华人民共和国民法典,也违反了 中华人民共和国刑法,应当同时承担刑事责任和民事责任。刑事附带民事公益诉讼案件是草原生态环境损害最常见的案件类型,其中,民事层面的诉讼请求主要包括修复被破坏的草原、支付恢复草原生态环境原状的费用,代表性案件有(2019)内 0223 刑初10号。(二)适用困境综合已有案件来看,草原生态环境修复责任的适用困境主
11、要有以下四个方面。第一,修复责任适用条件模糊。草原生态环境修复责任的适用标准包括实体法层面的“生态环境损害额的确定”以及司法实践层面的“草原生态环境损害事实的认定”,但是二者都不够明确。第二,修复责任请求权主体不够明确。根据 中华人民共和国民法典 等法律法规以及司法解释,修复责任请求权为“国家规定的机关”,但是具体为何种国家机关,尚不明确。对草原生态环境修复责任而言,草原行政主管部门和承包草原的个人,均应纳入修复请求权主体之中。第三,修复责任主体狭窄。侵权人是最主要的修复责任主体,在司法实践中通常以直接侵权人作为修复责任主体,间接侵权人并未被纳入修复责任主体之中,导致草原生态环境修复责任主体较
12、为狭窄,容易出现无责任主体的现象。第四,承担方式不合理。侵权人的承担修复责任的方式主要包括行为承担和经济承担两种,前者由行为人自行修复草原生态环境或者委托第三方修复草原生态环境,后者由行为人支付修复草原生态环境的费用,即向指定账户转入修复草原生态环境的费用。无论哪种方式,都可以表明侵权人承担了修复草原生态环境的责任。中华人民共和国民法典 第一千二百三十五条规定了草原生态环境损害赔偿责任,(2019)内0824 刑初43号既要求侵权人支付修复草原生态环境的费用,又要求侵权人赔偿破坏草原生态环境造成的损失,存在责任承担混乱现象。可见,草原生态环境修复责任的司法实践情况并不乐观。生态环境修复责任和生
13、态环境损害赔偿责任属于不同的民事责任,适用条件也不相同,都是生态环境损害的重要救济途径。根据“修复优先”的原则,在能够修复生态环境的情况下,应当优先适用生态环境修复责任,但在司法实践中,“修复优先”的原则并未得到很好的体现,生态环境损害赔偿责任是侵权人最为主要的责任承担形式。中国裁判文书网2020年至2022年收录的生态环境损害案件的分析结果,见图1。706050403020100案件数(份)判决结果(类)完全修复部分修复未修复图1中国裁判文书网2020年至2022年收录的生态环境损害案件中国裁判文书网2020年至2022年收录的100份生态环境损害案件的分析结果显示,涉及生态环境修复责任的仅
14、有36份,其中完全修复22份,部分修复14份;其余64份涉及生态环境损害赔偿责任。从民事责 109任和刑事责任关系的角度而言,生态环境侵权行为可能同时涉及民事责任和刑事责任(例如破坏环境资源保护罪)。自由刑并处罚金的刑罚配置模式难以解决执行难的问题,因此,部分地区在司法实践中探索出修复性易科执行制度。该制度虽然发挥了良好的作用,但是模糊了生态环境修复责任和刑事责任4。对此,仍有必要进一步规范草原生态环境修复责任。当前,学界对上述案件涉及的生态环境修复责任性质的观点并不一致。“国家义务说”将生态环境修复责任视为国家的义务,认为国家作为自然资源的所有者和管理者,应当承担修复生态环境的责任,生态环境
15、修复的长期性和复杂性也决定了只有国家才能很好地履行这一责任。“行政责任说”主张将生态环境修复责任赋予行政机关,认为这样不仅契合环境法律的特征,也具有可行性。“民事责任说”认为生态环境修复责任属于民事责任的范畴,因为生态环境修复责任的价值和理念与民事责任并无二致。“多元责任说”将生态环境修复责任视为多种责任的综合,包括民事责任、行政责任、刑事责任,其中,民事责任的补偿性具有先天优势,行政责任具有预防和救济功能,刑事责任有益于落实恢复性司法理念5。各种学说均有一定的道理,根据 中华人民共和国民法典 第一千二百三十四条,生态环境修复责任是独立的民事责任,其性质为多种民事责任承担方式的综合体。三、草原
16、生态环境修复责任相关现行法律规定(一)中华人民共和国民法典 中关于草原生态环境修复责任的内容1.中华人民共和国民法典 绿色原则的价值体现自然是人类社会赖以生存和繁衍赓续的物质基础。近代以来,人类社会对自然的破坏到了无以复加的地步,生态环境持续恶化。中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议提出以创新、协调、绿色、开放、共享为主要内容的新发展理念,绿色发展理念作为新发展理念的重要内容,强调人与自然的和谐相处,为新时代发展指明了方向。中华人民共和国民法典 体现了这一重要思想,第九条强调“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境”,确立了 中华人民共和国民法典 的绿色原则,不仅在中国立
17、法史上具有重要的地位,在世界立法史上也具有首创性的地位。中华人民共和国民法典 绿色原则的价值主要体现在三个方面。第一,为生态文明建设提供法律依据。面对日益严峻的生态环境问题,中国共产党第十八次全国代表大会将生态文明建设纳入“五位一体”总布局之中,凸显了生态文明建设的重要性和迫切性。中国共产党第二十次全国代表大会提出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”的重要论断,明确了新时代生态文明建设的战略任务。生态文明建设关涉国家的生态安全和民族的未来发展,是一项系统性、长期性、艰巨性的任务。中华人民共和国民法典 绿色原则为生态文明建设提供了法律依据,第一百三十二条规定“民事主体不得滥用民事权利损害国
18、家利益、社会公共利益或者他人合法权益”。生态环境兼有国有利益、社会公共利益、他人合法权益等多重属性,中华人民共和国民法典 第一百三十二条实质上构成了绿色原则适用的基础,为绿色原则在生态文明建设中的应用提供了法律保障。不仅如此,社会组织作为非政府机构,介入冲突不会对冲突双方产生压迫。中华人民共和国民法典 首次以立法的形式将社会团体、基金会、社会服务机构等社会组织完整纳入非营利法人类型,赋予社会组织发起生态环境诉讼的权利。第二,为民事行为提供价值判断标准。中华人民共和国民法典 是规范平等主体之间私法关系的法典,基本原则是 中华人民共和国民法典 一以贯之的内容。绿色原则作为 中华人民共和国民法典 基
19、本原则之一,以 中华人民共和国宪法 中的相关规定为依据,以环境资源法为配套,不仅具有法律约束力,也具有价值性判断的引导作用6。换言之,中华人民共和国民法典 中以绿色原则为指引的各类绿色条款,为民事行为提供了价值判断标准,能够从源头上规范民事主体的民事活动,使民事主体践行绿色发展理念。以中华人民共和国民法典 第五百零九条为例,该条第三款要求“当事人在履行合同过程中,应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态”。该款是合同附随义务中的绿色附随义务,体现了绿色原则。根据该款,凡是与资源环境相关的合同,均要受绿色附随义务的约束,这为当前的合同履行提供了确切的价值导向。绿色附 110随义务在合同法中尽管并不居
20、于核心地位,仅仅作为附属性义务而存在,但是作为一种有益的尝试与探索,绿色附随义务在合同法绿色化制度建设中迈出了重要的一步。第三,为环境私益、公益提供双重保护。中华人民共和国民法典 绿色原则能够从私益、公益两个方面为环境提供双重保护。私益层面的保护是直接保护,公益层面的保护是间接保护。从环境私益的角度而言,中华人民共和国民法典 第二百八十八条至二百九十六条对居民日常生活中的用水、排水等相邻关系作出具体规定,为居民在日常生活中践行生态环保理念提供了法律指引;从环境公益的角度而言,中华人民共和国民法典 第二百零九条、二百二十四条、二百四十五条等对 中华人民共和国宪法 和与国土资源相关的内容进行了确认
21、和拓展,进一步明确了“国家所有即全民所有”的概念,为从社会全体利益的角度加强保护国土资源奠定了坚实的基础。基于公共利益考量的“绿色干预”体现在 中华人民共和国民法典 的多个方面,例如在涉及稀缺资源、生态环境的合同行为中,“绿色干预”占据重要的地位。这表明 中华人民共和国民法典 既高度尊重民事主体的契约自由并且提供法律保障,也从绿色原则的角度出发将生态环境保护作为民事行为的制约。由此可见,与西方国家民法体系中只考虑个人本位的价值追求相比,中华人民共和国民法典 兼顾私益和公益,能够有效避免损害自然资源利益、生态环境利益、他人生态环境权益7。2.中华人民共和国民法典 从解释论角度“修复优先”中华人民
22、共和国民法典 第一千二百三十四条规定了生态环境修复责任,第一千二百三十五条规定了生态环境损害赔偿责任,二者均在生态环境治理中发挥着重要的作用。在实践层面,多数环境资源案件中的侵权人承担了生态环境损害赔偿责任,生态环境修复责任的立法初衷并未得到很好的实现。与生态环境损害赔偿相比,修复生态环境以恢复生态学为理论基础,借助多种方式促进恢复生态环境,最大限度降低各种行为导致的生态退化,在生态环境保护中具有更重要的作用。因此,出于践行绿色发展理念和生态文明建设的考虑,司法实践层面应当坚持“修复优先”的基本原则。生态环境修复责任和生态环境损害赔偿责任关系密切,一方面,二者均体现了 中华人民共和国民法典 的
23、绿色原则,共同遵循填补损失的原则;另一方面,二者都是生态环境损害的救济途径8。具体到草原生态环境,考虑到生态环境的特殊性,一些生态环境被损害后难以恢复或者恢复成本很高,司法实践层面应当将生态环境损害赔偿作为难以修复生态环境的补充,探索建立以修复责任为原则、赔偿责任为补充的规则。从规则适用的角度而言,当满足下面三种情形时,修复优先。第一,具有可修复性。被损害的草原生态环境是否具有可修复性,是适用修复责任的必要条件。被损害的草原生态环境如果不具有可修复性,侵权人不适用修复责任。第二,技术可行性。修复草原生态环境是一项高度专业的工作,一些被损害的草原生态环境虽然在理论上具有可修复性,但是无法获得技术
24、层面的支持,不适用修复责任。第三,侵权人具备修复草原生态环境的能力。侵权人是修复草原生态环境的第一责任人,侵权人本身如果不具备修复能力,就难以适用修复责任。赔偿责任作为修复责任的补充,依据草原生态环境的恢复情况不同,侵权人赔偿范围也不相同。侵权人如果完全恢复被损害的草原生态环境,则不必承担赔偿责任;侵权人如果部分恢复被损害的草原生态环境,则应当继续承担未修复部分的赔偿责任。特殊情况是,草原生态环境具备自我恢复能力,无需人为修复,侵权人仍然应当进行一定的赔偿。(二)其他法律中关于草原生态环境修复责任的相关内容首先,中华人民共和国环境保护法 和相关司法解释中的生态环境修复责任包括以下内容。中华人民
25、共和国环境保护法 第六章将生态环境修复责任作为法律责任的形式之一,例如第六十一条规定“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状。”2015年,最高人民法院出台了两项司法解释:关于审理环境公益民事诉讼案件适用法律若干问题的解释 和 关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释,初步体现了“生态修复责任可以作为一种法定责任形式”。基于当时的环境立法情况,既有的法律法规尚未对“修复责任”作出明确规定的原因是这两项司法解释都将“修复责任”划 111入“恢复原状”的责任范围,试
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