超越国家汲取能力:国际数字税实践的政治经济分析.pdf
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1、2023 年第 5 期No.5 2023四川大学学报(哲学社会科学版)Journal of Sichuan University(Philosophy and Social Science Edition)总第 248 期Sum No.248 中国式现代化与高质量发展 超越国家汲取能力:国际数字税实践的政治经济分析方鹿敏,孟天广摘 要:税收是现代国家汲取能力的集中体现,既反映了国家对经济社会活动的干预,更是现代国家实现有效治理的资源保障。进入数字时代,经济社会的数字化转型赋予了税收新的政治经济意义,数字税成为全球税制转型的重要议题。国家间差异化数字税征收实践主要源于全球数字经济产业链中的角色差
2、异,而非国家间汲取能力的强弱。对于积极推进数字税实践的市场国而言,其征税逻辑则因资源汲取能力的差异而有所不同,这源于数字化转型带来的结构关系变革,给汲取能力迥异的国家带来了不同挑战。总之,现代国家将数字税视为应对其在国内和全球两个治理体系中权威流失的一种解决方案,数字时代的税收实践在一定程度上具备了超越资源汲取的政治经济意涵。关键词:数字化转型;数字税;汲取能力;政治经济逻辑中图分类号:F49 文献标志码:A 文章编号:1006-0766(2023)05-0032-11作者简介:方鹿敏,清华大学政治学系博士后研究员;孟天广,清华大学政治学系长聘教授(北京 100084)基金项目:国家社会科学基
3、金重大项目“基于大数据的智能化社会治理监测、评估与应对策略研究”(18ZDA110)、清华大学自主科研计划“计算政治学视角下的数字政府理论与实证研究”(2022THZWJC09)、清华大学国家治理研究院基金项目孟天广:数字治理生态:数字政府的理论迭代与模型演化,政治学研究 2022 年第 5 期。刘宏松、程海烨:美欧数字服务税规则博弈探析,欧洲研究 2022 年第 3 期。一、引 言第四次工业革命推动人类社会迈入数字时代,不仅促进了人工智能、云计算等新兴技术革新及其普及应用,加速传统经济产业迭代转型和社会运行机制演变,也对国家治理和全球治理产生了深远影响。这种影响具有“破坏性创设”的特点,传统
4、治理体系因结构关系和治理需求的不断演变面临诸多挑战。税收治理是国家治理的重要组成,在经济社会数字化转型的背景下,税收改革已成为全球各国的热点政经议题。经济活动的虚拟化使数字企业得以在“无实体存在”的条件下产生利润,错配价值创造与利润分配,为跨国数字企业税基侵蚀和利润转移(base erosion and profit shifting,BEPS)提供了机会,进一步引发数字经济市场国就保障税收主权、反对税收不公平、跨越数字鸿沟等一系列议题的利益诉求。全球层面的数字税实践源于传统国际税收体制中“联结度规则”面临的严峻挑战。若继续将“永久常设机构”(permanent establishment)作
5、为判断税收管辖权基础,将持续损害数字经济市场国的税收权益。因此,经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development,OECD)和二十国集团(G20)利用多边机制推动现有国际税收制度改革,主张利用税收工具应对数字经济对传统利润分配规则的冲击。由于不同利益相关者围绕数字经济形成差异化的利益诉求,国际层面始终难以就税收制度改革达成共识,部分数字经济市场国随即通过国内立法单边开征数字服务税(digital services tax,DST)。23方鹿敏,孟天广:超越国家汲取能力:国际数字税实践的政治经济分析2023 年第 5
6、期税收是国家汲取财政收入的首要渠道,也是现代国家和社会互动的关键纽带。在传统的社会经济形态下,私人部门缴纳的税收在国家财政收入中占比越高,表明国家的汲取能力越强。从这个意义上看,征税是衡量一国汲取能力的重要指标。然而,经济数字化给予了税收超越资源汲取的意涵:部分积极开征数字服务税的国家汲取能力较弱,而部分对数字税持消极立场的国家则具备较强的汲取能力。从上述现象可以看出,数字经济时代,数字税征缴不只是发挥着为国家履行其职能提供资源汲取的功能。这也引发了对数字税实践的政治经济学思考:对于现代国家而言,数字化转型的政治经济本质为何?相关问题背后的逻辑暗含了数字化对传统权力结构在两个层面所产生的深刻影
7、响:一是本国经济社会数字化转型在国内层面影响着国家治理权威,二是全球数字经济格局重构着国家间的利益分配格局。本文试图从数字经济与传统经济的特征差异出发,讨论汲取能力强弱不同的国家推进数字税实践的政治经济逻辑,并在此基础上探究经济社会数字化转型对国家乃至全球权力结构的影响。本文首先在理论层面分析了经济环境、税收和国家汲取能力三个基础概念之间的关联性,接下来阐明数字经济区别于传统经济的若干特征,并以数字服务税为例分析了全球数字税实践。其次提出国际数字税征收实践的类型学,在此基础上探讨税收改革实践如何回应数字化转型背景下国内和国际权力结构关系的演变。最后总结了现代国家征收数字税的本质及其超越资源汲取
8、的政治经济含义,并对中国的数字税实践提出了理论启示。二、经济环境、税收与国家汲取能力通常而言,国家的税收体系(system of taxation)被认为是结构条件(structural conditions)、政治制度(political institutions)以及两者之间相互作用的产物,其中的结构条件特指经济环境,主要包含一国的经济结构(economic structure)以及地缘关系(geopolitical relations)。经济环境的变化意味着一国产生经济收益的主要产业和形式发生了变化,此时,若国家继续依赖原有的税收制度,不仅难以持续获得充裕的财政收入,还无法平衡新生结构关
9、系中各个力量的诉求,从而面临促进经济增长、维护政治稳定、保障国家安全等一系列压力。因此,建立起与经济环境相适应的税收制度,是现代国家理性选择的政治决策,其核心目的在于从新的经济收益中挖掘财政增收潜力,通过提高财政收入优化资源配置,同时确保税制改革潜在的政治代价最小化。税收制度的核心任务是为国家提供较强的资源汲取(resource extraction)能力,从而保证国家能够长期稳定地筹集财政收入。这里所包含的逻辑是,通过汲取财政收入,国家得以构建起有效实现其意志的能力,这种能力涉及国家对内与对外两个维度的核心职能,譬如维持国内秩序、向公众提供公共服务、防止外部干预、满足他国对其国际地位的预期等
10、。因此,税收被认为是衡量现代国家汲取能力的核心指标,也是所有其他各项国家能力的基础。缺乏优良税制会抑制国家资源汲取能力,进而影响国家意志的实现。那么,税收如何促进国家汲取能力?在多数情况下,国家为了实现各项对内与对外职能,需要向33马骏、温明月:税收、租金与治理:理论与检验,社会学研究 2012 年第 2 期;张长东:税收国家及其治理任务,社会科学 2022 年第 5 期。Edgar Kiser and Steven M.Karceski,“Political Economy of Taxation,”Annual Review of Political Science,vol.20(May
11、2017),pp.75-92.潘文轩:税源变化引致税制变革:对税制变迁规律的一种理论解释与现实考察,经济体制改革 2009 年第 6期。Michael Mann,“The Autonomous Power of the State:Its Origins,Mechanisms and Results,”European Journal of Sociology,vol.25,no.2(November 1984),pp.185-213;Charles Tilly,Coercion,Capital,and European States,AD 990-1990,Cambridge:Blackwe
12、ll,1990,pp.87-91.王绍光:国家汲取能力的建设 中华人民共和国成立初期的经验,中国社会科学 2002 年第 1 期。四川大学学报(哲学社会科学版)总第 248 期全社会汲取资源,只有依赖这些社会性资源,国家才能执行其战略意志与目标。因此,税收汲取能力是国家实现有效治理、促进社会经济发展的基础性要件,也是一个国家生命力的来源。这也对应了米格代尔对第三世界国家脆弱性的解释,即对于大部分第三世界国家而言,发展的主要障碍是缺乏向社会渗透并汲取资源的能力。一旦国家缺乏这种能力,便无法以特定方式挪用资源并调控社会关系进而实现其政策目标。相较于米格代尔从国家-社会关系的视角来理解国家汲取资源的
13、能力,查尔斯蒂利的论点更关注国家本身。他认为,在欧洲民族国家构建的过程中,以强制性手段汲取资源必不可少,因为各国必须建立起与税收相关的行政体系用于资源汲取,从而维持战争中军队的竞争力。在蒂利的论述中,征税能力是资源汲取能力的直接体现,也是国家能力最重要的基础。这一点也为诸多学者所认可,税收汲取是国家能力的重要维度之一,现代国家为了汲取财政收入,必须以行政理性化的方式确保公民遵循纳税义务,即建立起一整套对纳税人进行监督的制度,作为汲取财政收入的必要保障。可以说,建立一个有效的税收体系离不开集权化官僚行政(centralized bureaucratic administration)的支持,因为
14、集权化的官僚机构可通过强化政治沟通、信息传递和处理等行政过程形成具有强制属性的税收权威。对于现代国家而言,税收制度同样在国家和公民之间建立起一种双向关联纽带:在强制性收税行为的基础上,国家向公民提供公共服务并维持一个可运转的社会制度,公民则通过纳税行为承担起作为公民的财政责任。如果国家能够基于财政收入提供足够丰富的公共品,公民便会更加自愿遵守纳税义务,从而在宏观上形成一个稳定性更强的税收体系,这也意味着国家能够维持强大的财政汲取能力和较高的治理水平。概言之,经济环境、税收与汲取能力三者存在如下关系:当国家建立起与经济环境相适应的征税制度时,便有了汲取充足财政收入的能力。然而,当经济社会快速数字
15、化转型时,国家征收数字税的目的和意图是什么?经济环境的变化究竟如何影响税收体系的变革?接下来,本文将从传统经济与数字经济的特征比较出发,结合数字税的起源与扩散,探讨数字税实践背后的政治经济逻辑。三、数字经济时代的国际征税实践(一)数字经济和数字税的起源与扩散在全球范围内,数字经济已成为一种继农业经济和工业经济之后被普遍认可的经济形态,但国内外学界尚未对数字经济的定义和相关测算方法达成统一共识。作为首次提出“数字经济”概念的学者,塔斯考特的关注点在于,数字技术(digital technologies)可以通过构建起技术层面的关系网络建43欧阳景根、张艳肖:国家能力的质量和转型升级研究,武汉大学
16、学报 2014 年第 4 期。J.S.Migdal,Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in the Third World,Princeton:Princeton University Press,1988,p.8.C.Tilly,“War Making and State Making as Organized Crime,”in P.B.Evans,D.Rueschemeyer and T.Skocpol,eds.,Bringing the State Back i
17、n,Cambridge:Cambridge University Press,1985,pp.169-191;Tilly,Coercion,Capital,and European States,pp.82-84.Timothy Besley and Torsten Persson,“The Origins of State Capacity:Property Rights,Taxation,and Politics,”American Economic Review,vol.99,no.4(September 2009),pp.1218-1244.马骏、温明月:税收、租金与治理:理论与检验,
18、社会学研究 2012 年第 2 期;Margaret Levi,Of Rule and Revenue,Berkeley:University of California Press,1988,p.32.Kiser and Karceski,“Political Economy of Taxation,”p.87.张长东:税收国家及其治理任务,社会科学 2022 年第 5 期。Bruno S.Frey,“Deterrence and Tax Morale in the European Union,”European Review,vol.11,no.3(July 2003),pp.385-4
19、06;Mick Moore,“Revenues,State Formation,and the Quality of Governance in Developing Countries,”International Political Science Review,vol.25,no.3(July 2004),pp.297-319.方鹿敏,孟天广:超越国家汲取能力:国际数字税实践的政治经济分析2023 年第 5 期立并发展出人与人之间新的联系形态,从而赋能财富创造与社会发展。此后,随着信息通信技术的发展,一些研究将数字经济和互联网经济进行了概念互换,强调互联网基础设施的发展改变了信息的存在和
20、传播形式,信息通过数字化技术转变为数字要素,从而融合到社会经济活动的各个方面。经济合作与发展组织则将以数字化交易实现的经济活动均视为数字经济形式,不仅包括以数字化平台为依托的各类新型产业,也包括在信息通信技术渗透传统经济后所产生的传统经济数字化状态。相较于传统经济形态,数字经济有如下显著特征:用户数据要素价值化和经济活动虚拟化。前者强调数字经济的发展驱动力来自用户进行数字化活动时所生成的数据资源,具体而言,用户在使用数字化产品和服务的同时生成了不同类型的数据,如搜索数据、消费数据、浏览数据等。这些数据成为企业发展的生产要素,不仅塑造了“用户参与价值创造”的业态新特征,也使数字企业具备了权力扩张
21、的资源基础。后者则揭示了数字经济活动的“无边界”属性,企业无须设立法定实体即可在一个国家或地区开展数字化营利活动。数字经济的上述两项特征挑战了传统税收体系中的“联结度规则”,即实体存在的永久常设机构是税收管辖权的基础,使市场国税收权益受损,并可能引致不同国家或地区间税收收益的重新分配。在数字时代的全球经济中,跨国企业可通过算法、软件、数据等无形资产而非实体存在创造利润,从而在传统的国际税收体系下规避税收责任。这一现象直接冲击了传统国际税收规则,促使学术界和政策实践部门围绕对数字经济进行征税的问题展开讨论,“数字税”“数字经济税收”等概念应运而生。在数字经济全球化的时代,越来越多跨国企业的注册地
22、与实际经济活动发生地出现分离,传统的国际税收制度未能充分考虑新的市场结构形成机制中实际经济收益的地理分布问题,从而助推了跨国企业结构性权力在全球范围内加速扩张。具体而言,相关跨国企业利用国际税收法律的差异和错配人为减少应税利润,或将利润从高税负国家(地区)转移至低税负国家(地区),出现税基侵蚀和利润转移问题。针对这一问题,作为全球多边机制之一的 OECD 在 2019 年发布了关于数字经济税收规则的“双支柱”(two pillars)征求意见方案,试图重构数字经济时代的国际税收治理原则。其中,支柱一方案提出了新的利润分配原则和联结度规则,利润的分配不再局限于纳税人在非居民国家是否构成开展经营活
23、动的常设机构。也就是说,对联结状态的判定不再以物理存在作为依据,而是通过企业的具体销售额确定其在市场国是否形成“显著经济存在”(significant economic presence),以这种新的规则保护市场国应获的税收权益。与支柱一创设新的征税规则不同,支柱二旨在通过提出全球反税基侵蚀(Global Anti-Base Erosion,GLoBE)的方案解决 BEPS 的一系列遗留问题,即通过人为设定最低税率保证跨国企业支付53Don Tapscott,The Digital Economy:Rethinking Promise and Peril in the Age of Netwo
24、rked Intelligence,New York:McGraw-Hill,1996.佟家栋、张千:数字经济内涵及其对未来经济发展的超常贡献,南开学报 2022 年第 3 期。Rumana Bukht and Richard Heeks,“Defining,Conceptualising and Measuring the Digital Economy,”Development Informatics Working Paper,no.68(August 2017),pp.1-26.徐翔、孙宝文、李涛:基于“技术-经济”分析框架的数字经济生产函数研究,经济社会体制比较 2022 年第 5
25、期;严宇、孟天广:数据要素的类型学、产权归属及其治理逻辑,西安交通大学学报 2022 年第 2 期。侯思捷、刘怡:应对经济数字化挑战的国际税收规则演进:市场国和新联结度,国际税收 2020 年第 9 期。Dick Bryan,Michael Rafferty,and Duncan Wigan,“Capital Unchained:Finance,Intangible Assets and the Double Life of Capital in the Offshore World,”Review of International Political Economy,vol.24,no.1(
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