DIIS理论下地方政府数据治理政策的现状分析与提升策略.pdf
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1、第2 3卷 第1 5期2 0 2 3年 8月 科 技 和 产 业S c i e n c eT e c h n o l o g ya n dI n d u s t r y V o l.2 3,N o.1 5A u g.,2 0 2 3D I I S理论下地方政府数据治理政策的现状分析与提升策略姚怡帆1,王珊珊2,许正中3(1.陕西师范大学 国家安全学院(政法与公共管理学院),西安7 1 0 1 1 9;2.北京市科学技术研究院(创新发展战略研究所),北京1 0 0 0 8 9;3.中央党校(国家行政学院)经济学教研部,北京1 0 0 0 9 1)摘要:通过引入D I I S(数据收集-信息揭示-
2、综合研判-形成方案)理论,运用内容分析法和PMC(策略建模一致性)指数模型对副省级城市的数据治理政策进行分析。研究发现,地方政府数据治理政策整体设计科学、目标明确、效力良好,采取了多样化的政策手段。不过,仍存在政策工具运用不均衡、非政府主体参与不足、政策性质单一、数据类型多样性有待加强等问题。据此,应持续优化政策工具在结构与空间上的协调配置,充分发挥多元主体的积极作用,加强政策的反馈性、预测性和稳定性。关键词:数据治理;地方政府;D I I S(数据收集-信息揭示-综合研判-形成方案)理论;政策分析;PMC(策略建模一致性)指数模型中图分类号:D 6 3 文献标志码:A 文章编号:1 6 7
3、1-1 8 0 7(2 0 2 3)1 5-0 2 1 1-1 0收稿日期:2 0 2 3-0 3-1 2基金项目:国家社会科学基金重点项目(2 2 A Z D 1 1 1);2 0 2 3年度陕西省哲学社会科学研究专项(2 0 2 3 QN 0 0 6 7);陕西师范大学2 0 2 2年度国家安全专项研究项目(2 2 P Y 1 7)。作者简介:姚怡帆(1 9 9 5),女,河南三门峡人,陕西师范大学国家安全学院(政法与公共管理学院),讲师,博士,研究方向为数字政府、数据治理;通信作者王珊珊(1 9 9 1),女,河北邯郸人,北京科学技术研究院(创新发展战略研究所),博士(后),研究方向为科
4、技立法、数据治理;许正中(1 9 6 7),男,河南孟州人,中央党校(国家行政学院)经济学教研部,副主任,学科带头人,教授,博士研究生导师,研究方向为财税改革、数字政府。随着大数据等信息技术的快速发展和数字政府建设的深入推进,数据治理日益成为政府治理现代化的重点领域、重要议题和推动力量1-2。2 0 2 2年6月2 2日,中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过了 关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见,强调要维护国家数据安全,加快构建数据基础制度体系。党的二十大报告重申了加快建设数字中国的重要意义,表明了以新安全格局保障新发展格局的决心,明确指出强化数据安全在内的保障体系建设,折
5、射出以数据培育新动能、用新动能推动新发展的重拳指向。作为提升数据治理体系和能力现代化的中坚力量,地方政府始终发挥着“先行先试”的重要作用3,通过探索数据确权、数据安全、数据流通、数据交易等方面的政策建设,为完善中国数据治理的顶层设计提供了宝贵经验。探讨政府数据治理的已有研究取得了相对一致的结论,即作为数据、技术和思维三重要素的综合体,政府数据治理的内涵较为丰富4-5,通过重构政府内部机构与多元主体的协同关系,能够解决“数字孤岛”“数字确权”和信任构建等问题,有效推动政府服务朝着精准化、智慧化、数字化的方向发展6-7。从研究内容来看,学界主要聚焦于政府数据治理质量8、政府数据治理标准与体系9-1
6、 0、政府数据治理影响因素1 1的探索,为不断以大数据推动政府治理现代化提供了学理支撑。公共政策是可被观测的政府意志、价值、思想的信息承载物,政府在对“数据化”所形成的数据空间治理的过程中,必然会通过公共政策来发挥效力,且政策内容的思路也反映了各个地方政府数据治理的现状以及面临的问题,一些学者已经强调了政策对治理效能的支持作用1 2,从数据开放、数据共享、数据安全等政府数据治理的具体方面展开了分析,对政策内容体系建构1 3、利益相关者的政策协同1 4、演化过程及要素互动关系1 5、政策协同度1 6等方面进行了探索。在地方政府数据治理的政策体系方面,现有文献重点聚焦于政策注意力变迁与政策工具创新
7、两个方112面,明晰了地方政府数据治理在演变特征和内容领域的注意力配置差异1 7,揭示了地方政府大数据治理与政策工具创新的内在一致性1 8,为地方政府推进数据治理过程中各要素的协调适应提供了洞见。不过,既有研究成果主要集中在理论层面,有关数据治理政策的研究较为零散,在政府数据开放共享政策上着墨更多,缺少对中国政府数据治理政策体系的宏观判断与系统分析1 9;大部分文献在总体框架构建上的创新性不足2 0,缺少对政策效力维度的深入探索,研究方法较为单一,大多使用内容分析法,缺少来自定量分析结论的经验支撑。图1 D I I S理论下地方政府数据治理的研究思路基于上述研究缺口,本文将D I I S(d
8、a t a-i n f o r m a-t i o n-i n t e l l i g e n c e-s o l u t i o n,数据收集-信息揭示-综合研判-形成方案)理论嵌入政府数据治理的政策研究,从政策目标、政策工具、政策效力3个维度解构中国1 5个副省级城市的政府数据治理政策体系,勾勒出当前中国地方政府数据治理的现实图景,完成对现有政策局限性的有效纠正,为建立健全新安全格局、提升地方政府数据治理体系和治理能力现代化提供思路。1 D I I S理论下的研究思路与框架构建1.1 D I I S理论下的研究思路D I I S理论是潘教峰等2 1总结归纳所提出的一套适用于中国问题研究的理
9、论体系,包括了研究过程、智库导向、方法工具3个维度,该理论强调对研究问题的宏观把握,建立了问题、过程与方法之间的联系,能够提供科学性、系统性、规范性的研究指导,实现了客观事实与科学方法之间的融合,具有“元方法”的重要价值和意义2 2。尝试跨学科应用D I I S理论主要是基于其较为完善且普适的理论分析框架,能够从整体视角对解构政府数据治理政策体系和厘清政策研究思路起到引导性作用,进而带来良好的分析效果。在实际操作中,研究过程维指导了全文的研究设计,智库导向维指导了政策分析框架构建,方法工具维指导了研究方法选择,研究思路如图1所示。具体而言:研究过程维。按照D I I S的过程逻辑,从政策数据池
10、构建、描述性统计、政策内容分析、优化策略提出4个步骤展开。智库导向维。将问题导向、科学导向和证据导向依次与政策目标、政策工具和政策效力3个维度对应,构建了政策分析的三维框架。问题导向带来的启示是政策目标要充分反映政策制定者希冀达到的状态或结果;科学导向带来的启示是只有采用科学的政策工具,政策才有可能实现预期目标;证据导向带来的启示是政策优化策略的提出需要以政策效力评估结果为依据。方法工具维。主要涉及包含内容分析法与P M C(p o l i c ym o d e l i n g c o n s i s t e n c y,策略建模一致性)指数模型在内的综合研究方法。1.2“目标-工具-效力”三
11、维分析框架构建在D I I S理论指导下,构建了“目标-工具-效力”的三维分析框架,如图2所示。1.2.1 问题导向维 政策目标政策目标是指政策制定者预期达到的目的、要求和结果,是指导政策实施的行动准则。清晰、明确的政策目标能够为政策的执行与评估提供方向性的指导。通过对政策文本的逐一研读,选取标题为“重要任务”“主要任务”以及“主要方向”的内容作为政策目标分析的重点,共梳理出数据应用管理、数据服务创新、数据开放共享、数据安全保障、数据产业化与产业数据化5个方面的政策目标。1.2.2 科学导向维 政策工具政策工具可以被理解为政府为实现某项政策目标而采取的措施或手段,是政策目标与结果之间的桥梁。R
12、 o t h w e l l和Z e g v e l d2 3重点关注政策工具212 科技和产业 第2 3卷 第1 5期 图2“目标-工具-效力”三维分析框架所指向的具体领域,根据功能属性将政策工具分为供给型、需求型和环境型3类。供给型政策工具主要是政府所采取的基础设施建设、信息技术支持、资金投入、人才培养、平台建设等措施。需求型政策工具主要是政府为拉动数据治理需求所采取的政府采购、公私合作、产业扶持等措施。环境型政策工具主要是为了优化政策环境,政府采取的包括目标规划、金融支持、税收优惠、管理措施、法规监管在内的措施。在此基础上,进一步将3类政策工具细化为1 3种具体类别,见表1。表1 政策工
13、具分类及其含义分类具体工具含义供给型基础设施建设建立或依托基础设施为数据治理提供支持信息技术支持提供技术网络支撑和信息管理服务资金投入划拨信息化专项资金、大数据相关项目建设资金等人才培养开展技能培训,培养数据治理专业人才平台建设组织建设和管理大数据平台,提高平台服务能力需求型政府采购从市场上采购数据产品、数字技术或数字服务等公私合作政府与企业、高校、科研院所、个人等进行合作产业扶持改善营商环境,引导企业发展新模式新业态等环境型目标规划制定阶段性目标或策略金融支持提供信贷服务、金融投资等优惠政策税收优惠提供税费减免等优惠政策管理措施出台管理办法、建立管理制度、完善应急处理机制法规监管保护数据权益
14、、加强安全监管、处罚违法违规行为等1.2.3 证据导向维 政策效力政策效力维度主要是对政策文本的内容有效性和一致性展开评价。政策效力越高,则说明政策设计越科学。对政策效力的评估有助于识别政策内容的薄弱环节,对政策的及时调整具有促进作用。张永安和耿喆2 4较早地将PMC指数模型引入政策效力评估领域,构建了政策效力评估指标体系,通过PMC指数值和PMC曲面图揭示各个政策的优势和劣势,为政策修订提供参考。PMC指数模型主要通过文本挖掘的方式获取原始指标数据,避免了研究者个人偏好和主观性对研究结果的影响,提高了评估结果的科学性和精确性。基于此,通过构建PMC指数模型完成对地方政府数据治理相关政策的效力
15、分析。2 数据收集自2 0 1 5年国务院印发 促进大数据发展的行动纲要 以来,越来越多的地方政府开始酝酿借助大数据提升政府公共服务的质量和水平。遵循中国大数据战略布局的客观规律,以2 0 1 5年为起点,搜集1 5个副省级城市在2 0 1 52 0 2 2年发布的数据治理政策,步骤如下:在地方政府官方网站上以“数字政府”“互联网+政务服务”“数据”“数字化”“信息化”为关键词进行检索,力求全面覆盖政府数据治理政策;为了保证政策文本与研究问题的相关性,经过逐一研读选取了与政府数据治理主题相关度较高的政策文件,主要剔除虽然包含关键词但并非直接相关的政策文件;为了获知政府数据治理的实质内容,选取了
16、“意见”“方案”“通知”“计划”等规范性文件,剔除了“批复”“函”“复 函”等文件;为保证政策文本的完整性,在“北大法宝”以同样的检索词对政策文本进行了补充。通过系统的收集、整理和清洗,共收集到7 3份文件,最终筛选出6 4份有效文件。312 姚怡帆等:D I I S理论下地方政府数据治理政策的现状分析与提升策略 3 信息揭示3.1 政策文本编码利用N v i v o 2 0质性分析软件将政策文本按照“政策编 号-具 体 条 目”的 方 式 进 行 顺 序 编 码,如“3 1-5”表示编号为3 1的政策文件中的第5条,其余编码以此类推,整理出5 7 6个分析单元。需要说明的是,在编码的过程中如
17、果某个政策分析单元包含了多个政策目标、采用了多条政策工具时,则对涉及的政策目标和政策工具类型进行重复计数,最终得到6 0 3个分析单元。3.2 政策效力评价体系构建P MC指数模型 是一种实证 分析方 法。P MC指数模型可以通过构建多指标体系评价特定政策的一致性水平,并通过三维可视化空间构造的方法直观地展示政策的优势和不足。在具体操作过程中共包含4个步骤,分别是变量选取、多投入产出表建立、P MC指数计算和P MC曲面图绘制。在参考了学者们 在指标体 系建立常用 做法 的 基 础上,构建了地方政府数据治理政策PMC评价体系,共包含9个一级变量和2 9个二级变量,见表2。政策效力评价等级见表3
18、。在建立了PMC评价体系之后,首先需要通过文本挖掘的方式对待评价政策的二级变量进行赋值。如式(1)、式(2)所示,各个政策文本的二级变量取值范围是0或1。其次,根据式(3)分别计算出各个一级变量的数值,取值范围是01,其中,t为一级 变 量 数 量,j为 二 级 变 量 数 量。再 次,根 据式(4)计算出待评价政策文本总体的PMC指数值,其中PMC指数值满分为9分。最后,为了实现政策效力结果的可视化,直观地展现每个政策文本在不同指标上的表现,根据式(5)绘制PMC曲面图。XN=0,1(1)X=X R:0,1(2)Xtnj=1Xt jT(Xt j)(3)PMC=X15j=1X1j5 +X23j
19、=1X2j3 +X34j=1X3j4 +X42j=1X4j2 +X54j=1X5j4 +X64j=1X6j4 +X73j=1X7j3 +X84j=1X8j4 +X9(4)PMC曲面 =X1X2X3X4X5X6X7X8X9 (5)表2 地方政府数据治理政策效力评价体系一级变量二级变量评价标准政策性质X1预测X1 1建议X1 2反馈X1 3监管X1 4引导X1 5政策体现了预测性,有为1,没有为0政策提出了建议,有为1,没有为0政策提出了反馈,有为1,没有为0政策体现了监管性,有为1,没有为0政策体现了引导性,有为1,没有为0政策时效X2长期X2 1中期X2 2短期X2 3政策有效时长为5年以上,
20、是为1,否为0政策有效时长为25年,是为1,否为0政策有效时长为2年及以下,是为1,否为0生效时长X3即日起生效X3 13 0天内生效X3 23 0天后生效X3 3政策即日起生效,有为1,没有为0政策3 0天内生效,有为1,没有为0政策3 0天后生效,有为1,没有为0政策主题X4公共数据X4 1政务数据X4 2政策主题集中在公共数据,是为1,否为0政策主题集中在政务数据,是为1,否为0政策受众X5行政机关X5 1事业单位X5 2社会组织X5 3企业单位X5 4政策涉及行政机关,有为1,没有为0政策涉及了事业单 位,有为1,没有为0政策涉及了社会组 织,有为1,没有为0政策涉及了企业单 位,有为
21、1,没有为0政策功能X6数据采集X6 1数据汇聚X6 2数据利用X6 3数据共享X6 4数据管理X6 5政策功能涉及了数据采集,有为1,没有为0政策功能涉及了数据汇聚,有为1,没有为0政策功能涉及了数据利用,有为1,没有为0政策功能涉及了数据共享,有为1,没有为0政策功能涉及了数据管理,有为1,没有为0作用方式X7强制型X7 1服务型X7 2激励型X7 3政策作 用 方 式 是 强 制 型,有 为1,没有为0政策作 用 方 式 是 服 务 型,有 为1,没有为0政策作 用 方 式 是 激 励 型,有 为1,没有为0政策评价X8目标明确X8 1依据充实X8 2方案详实X8 3规划科学X8 4政策
22、目标明确,是为1,否为0政策依据充实,是为1,否为0政策方案详实,是为1,否为0政策规划科学,是为1,否为0政策公开X9政策是否公开,是为1,否为0412 科技和产业 第2 3卷 第1 5期 表3 政策效力评价等级PMC指数02.9 934.9 956.9 979效力等级不及格一般良好优秀3.3 政策文本总体特征总体来看,1 5个副省级城市在2 0 1 52 0 2 2年发布的政策数量随着时间的推移呈现出波动上升的趋势。党的十九大报告强调大数据与实体经济的深度融合,“十四五”规划明确提出了数据要素市场化建设要求,这使得2 0 1 7年和2 0 2 1年发文量屡创新高。这两次峰值的出现说明了地方
23、政府所制定政策多为响应中央部署而下达的具体措施,体现了地方政府对中央政策精神的积极响应以及对数据治理工作的高度重视。另外,从政策类型上看,6 4份政策文本中,通知类最多,占比达7 6.5 6%,“意见”“条例”“规定”等类型的政策数量较少,分别占比1 4.0 6%、6.2 5%、3.1 3%,且2 0 1 9年以来“条例”数量开始增多(表4),说明地方政府数据治理政策更加成熟完善,正在朝着规范、稳定、系统的方向发展。表4 2 0 1 52 0 2 2年6 4份政策文本类型统计年份政策数量/份合计占比/%条例意见通知规定2 0 1 5124071 0.9 42 0 1 6033069.3 82
24、0 1 7031 001 32 0.3 12 0 1 8007181 2.5 02 0 1 9105069.3 82 0 2 0116191 4.0 62 0 2 1001 401 42 1.8 82 0 2 2100011.5 6合计/%494 926 4占比/%6.2 51 4.0 67 6.5 63.1 34 综合研判4.1 问题导向维度 政策目标词频的统计结果能够揭示地方政府数据治理政策的趋势和侧重,反映出地方政府在推进数据治理过程中的工作重点。利用N v i v o 2 0软件对1 5个副省级城市的数据治理政策文本进行词频统计,选取词频最小长度为2和3的关键词各5 0 0个分别绘制成
25、高频词云图。高频词反映了地方政府推进数据治理的工作重点,字体越大代表其在政策文本中出现的频次越高。从图3(a)可以发现,除去“数据”“政务”“信息”等原生高频词外,“管理”“服务”“应用”“共享”等关键词也较为醒目,说明地方政府已经充分意识到了数据全流程治理的重要性,并将加强数据管理、提高数据服务、推动数据共享、保障数据安全、加强数据平台建设等作为推进数智治理的重要目标。从图3(b)可以发现,“互联网”“人工智能”等与技术有关的关键词较为突出,说明政府重视技术赋能数据治理创新的支撑作用。另外,“信息化”“数字化”“产业化”“智能化”“综合性”“标准化”等关键词也较为显著,说明当前政策为地方政府
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