中外智能社会治理研究的文献计量学分析.pdf
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1、 年 月第 期 总第 期理论与改革 ,()基金项目:自然科学基金面上项目“基于语义特征计算的泛众社会风险量化评估机制研究”()、教育部人文社科项目“基于话语混沌解析计算的应急治理风险研判机制研究”()。作者简介:刘毅,大连理工大学公共管理学院教授、硕士生导师。【中图分类号】【文献标识码】【文章编号】:中外智能社会治理研究的文献计量学分析刘毅摘要:智能社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键驱动力。分析阐释中外智能社会治理研究的特征、差异以及趋势,有着重要价值。文章运用文本挖掘方法提炼了中国智能社会治理的核心政策主题,界定了这一政策领域的研究边界,发现智能社会治理概念在内涵和外延两个方面
2、与国际关联领域研究契合度较高。采用文献计量学的分析方法,展示了中外智能社会治理近 年研究的整体图景、阶段性特征以及异同点:国内对智能社会治理的研究更加关注产业扶持和技术产出,而对社会治理智能化和公共安全智能化关注相对不足;在国外论文出版中国内智能社会治理研究热度高但国际合作较少;智能社会治理研究主题近 年的研究可分为三个阶段,分别是信息技术导向的数字治理时期、技术制度双向调试的智能治理时期和公共价值导向的智慧治理时期,我国正处于向智能社会治理研究第三阶段迈进的关键期。未来该主题的研究需强化这一概念框架的包容性,进一步形成人工智能治理嵌入的共识框架,增强学科共振,推进治理导向下的社会系统整合。关
3、键词:智能社会治理;智慧治理;智能治理;人工智能;大数据;文本挖掘;文献计量学一、引言随着物联网、大数据等信息技术的飞速发展,泛在网络社会正逐步建立。以人工智能技术为代表的新兴技术将逐步覆盖社会生活各个领域 。社会治理智能化作为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键驱动力,正日益成为各国战略决策中的核心议题。年,美国政府发布了 为人工智能的未来做好准备 和 国家人工智能研究与发展战略规划 两份重要文件。年,法国政府发布了法国人工智能战略,目的是谋划法国未来人工智能发展,使法国成为欧洲人工智能的领军者。同年,日本政府发布了人工智能技术战略,在人才、研发和社会应用战略及措施方面作了重点部署。年,国
4、务院印发 新一代人工智能发展规划,标志着我国人工智能发展已上升为国家战略。党的十九大报告指出,要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。其中,提高社会治理智能化水平,契合了当今时代信息化、智能化快速发展的实际,成为打造共建共治共享社会治理格局的有力抓手。我国智能社会治理研究正处于“窗口期”。先一步开展智能社会治理模式研究及实验探索工作,推进我国实现治理转型,不仅能提升国家治理能力现代化水平,推进中国式现代化发展进程,也有助于我国在国际上获得社会发展创新的话语权 。目前这一领域的研究存在两个关键问题:其一,宏大的政策叙事和战略倡议之后,学术界与公共管理者之间如何展开有成效的对话,使双方不
5、仅能形成智能社会治理的理念共识,更能从具体的技术应用、组织嵌入和社会影响等多个维度,精细地刻画智能社会治理的远期图景,将社会治理细分领域的技术治理创新更好地纳入这一整合框架下。其二,如何准确地界定“智能社会治理”的学术研究内涵与外延,便于中国政策情境下的研究成果与国际学术界展开对话,更好地实现全球范围内的政策交流学习,并通过中国智能社会治理的前沿理论和经典案例研究,强化中国社会治理创新的“软实力”。总之,研究我国智能社会治理研究的特征、趋势以及与其他国家的差异,对指导我国智能社会治理的实践有着重要价值。为回答上述问题,本文首先运用文本挖掘方法界定了“智能社会治理”这一政策领域的研究主题边界,再
6、运用文献计量学方法对智能社会治理研究领域的中外出版的论文进行系统梳理与对比,总结智能社会治理的思想演进过程及中外智能社会治理研究重心的异同点,从而为我国智能社会治理未来发展路径的选择提供参考。二、智能社会治理的研究边界将新兴技术与治理体系深入融合,从智能化到智慧化 ,是推动国家治理体系和治理能力现代化的基本共识。“智能社会治理”既是植根于中国情境的治理方案,又是对人工智能等新兴信息技术的战略响应。这一概念的提出经历了由“智能化社会管理”到“社会治理智能化”再到“智能社会治理”的迭代。年 月 日发布的 国务院关于推进物联网有序健康发展的指导意见 指出,要“在公共安全、社会保障、医疗卫生、城市管理
7、、民生服务等领域,围绕管理模式和服务模式创新,实施物联网典型应用示范工程,构建更加便捷高效和安全可靠的智能化社会管理和公共服务体系”。党的十九大报告首次提出“社会治理智能化”这一概念。年,在 科技部关于支持广州市建设国家新一代人工智能创新发展试验区的函 中首次指出,要“开展人工智能社会实验,探索智能社会治理新模式”。年 月,中央网信办等八部门联合公布了首批国家智能社会治理实验基地名单,最终确定 家综合基地和 家特色基地,标志着我国社会治理迈入智能社会治理新阶段。年 月,中共中央 国务院关于加快建设全国理论与改革 年第 期统一大市场的意见 中强调要“深入开展人工智能社会实验,推动制定智能社会治理
8、相关标准”,这对我国智能社会治理提出了进一步的要求。国内学术界对智能社会治理的概念表述与政策倡议基本一致。吕鹏认为,智能社会治理是一种综合性、系统性、高度智能的治理模式 。谢君泽则关注到了技术发展的连续性,认为智能社会治理不仅包括了“智能社会”的治理,也包括传统社会治理在技术手段上的智能化升级 。李鹏等学者更多强调了治理绩效,认为智能社会治理是利用智能技术克服社会治理自身存在弊端及因应智能技术应用综合施策的产物,是社会治理与智能技术革命同频共振与耦合互构的结果 。国外学术界与“智能社会治理”关联度最高的概念表述主要有两个:一是“智能治理”(),是指一种基于信息技术和人工智能的治理模式,意在推动
9、治理方式和手段的智能化,实现社会治理的精细化和便捷化,侧重于技术基础及与治理场景的融合 ;二是“智慧治理”(),源自 世纪后期的智慧社区、智慧城市和智慧增长运动 ,其最初目标是构建具有包容性、整合性以及可持续性的智慧城市,后拓展为整个治理体系和运行机制的智慧化,从而形成广义的智慧治理概念。通过对中外“智能社会治理”关联概念的对比,不难发现其内涵的一致性:既包括治理方式智能化,如智能化技术嵌入与场景应用,也涵盖人工智能时代整体社会治理体系升级,如政府部门对智能社会的风险管控、治理机制创新。这为中外智能社会治理研究进行对话和相互学习提供了可能性。但这一概念表述的外延,即哪些具体的技术创新在治理领域
10、的应用及其规律属于智能社会治理的研究话语体系,目前尚未有明确的阐述。因此,本文使用了文本挖掘方法,提炼出智能社会治理政策领域的核心关键词,努力实现政策话语和学术话语的桥联。(一)政策文本挖掘对我国智能社会治理领域的政策文件进行迭代检索,明确智能社会治理的主题边界。首先,将政策文本的发布主体限于在中央政府部门,确保政策的权威性。限定政策文本的全文中出现“智能社会治理”这一主题词。这类政策文本对中国智能社会治理发展进行全面深入地规划和安排,更具针对性和核心性。检索得到 国家发展改革委等部门关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见 等 份中央层面的智能社会治理相关政策文件。其次,利用文本分析方法在
11、 份初始政策文件中进一步提取智能社会治理的细化主题,以此作为检索词再一次进行中央层面的智能社会治理政策文件检索,得到 新一代人工智能发展规划 等 份政策文件。经过两次迭代检索与归纳梳理,进一步保证智能社会治理主题词的可靠性与全面性(如图 所示)。早在 年发布的 国务院办公厅关于印发信息技术发展政策要点和生物技术发展政策要点的通知 中就提到了智能计算技术,这可以视为最早与智能社会治理相关的中央政策。从 年到 年,智能社会治理相关政策开始迅速增长。年,国务院印发的 新一代人工智能发展规划,对人工智能在社会治理中的发展应用作出宏观上的战略调控,随后政策发布数量整体趋向下降。中外智能社会治理研究的文献
12、计量学分析最后,对全部政策文本进行编码,提取其中的主题词,梳理智能社会治理的政策关注点,提取了“公共服务智能化、社会治理智能化、公共安全智能化、公共价值与技术治理、智能基础设施和产业智能化”六个政策主题,明晰了智能社会治理的政策主题边界。建立中外文对照的文献检索词库,作为中外文献检索和文献计量标准化框架。图 我国智能社会治理政策演变(二)文献检索运用文献检索词库在 (简称 )核心合集与中国的 学术期刊中的 与 数据库进行主题检索。之所以选择这三个数据库,原因之一是这三个数据库在性质上有相似之处:是全球最大的引文索引数据库之一,其核心合集中的期刊论文学术权威性为中外学界所公认;而中文社会科学引文
13、索引 检索的期刊论文,其学术权威性在国内共识度最高,可以与 核心合集形成中外研究的对照。同时考虑到智能社会治理是一个交叉研究领域,并不仅仅是一个管理类问题,为避免遗漏相关技术创新与应用类文献,本研究也将中国科学引文数据库 同样纳入检索数据源。但是,本研究所涉的中外数据库在比例上还是有很大差异的,因此,本文中外研究的比较其意义不在于数量比较,而在于发现二者的变化趋势。从文献梳理看,中外研究从 年开始,公共管理领域中智能社会治理相关主题的论文逐渐增多,因此本研究时间跨度设定为 年。通过检索,最终获得外文期刊论文 篇,中文期刊论文 篇。从各个政策主题占中外期刊发文量的比例看,公共服务智能化和公共价值
14、与技术治理的中外关注度基本一致;社会治理智能化和公共安全智能化这两个主题,在国内研究的重视程度相对弱于国外;而智能基础设施和产业智能化两个主题,国内研究的相对重视程度要远高于国外。这在一定程度上说明,国内对智能社会治理的研究,更加关注产业扶持和技术产出。(见表 )理论与改革 年第 期表 智能社会治理文献检索词库政策主题文献检索词文献数量中文研究国外研究 核心合集公共服务智能化智能教育;智慧教育;智能医疗;智慧医疗;智能健康;智慧健康;智能养老;智慧养老 ;社会治理智能化智能政务;智慧政府;智能法院;智慧城市;智慧社区;智能交通;智慧交通;智能环保;智慧环保 ;公共安全智能化智能安全;智能安防;
15、智慧监管;智能预警;智能监控;网络安全;数据安全;隐私保护 ;公共价值技术治理社交网络;情感交互;认知智能;算法信任;伦理规范;算法公正 ;智能基础设施人工智能;大数据;数字智能;算法;物联网;云计算;智能融合 ;产业智能化智慧农业;智慧工业;智能制造;智能渔业;智慧林业;智慧能源;智能服务业;智能经济 ;三、中外研究阶段特征及主题对比(一)中外论文出版量分布趋势期刊论文出版量可以直观地呈现特定时期学界对某一研究主题的研究兴趣,并间接地呈现该主题的政策关注度。通过出版量变化趋势可以全面把握中外智能社会治理的研究进展。对该领域 年国内外期刊论文出版量按年度进行梳理,可以看到,中外智能社会治理研究
16、期刊论文年度出版数量变化图(见图 )。整体上看,中外智能社会治理领域论文出版量呈现上升趋势。从 年到 年,中外研究在该领域的论文出版量开始增多但增长缓慢,处于智能社会治理研究的起步阶段,国内年度论文出版数量均低于 篇,远落后于国外研究。但自 年起,中文智能社会治理的论文中外智能社会治理研究的文献计量学分析出版量增速提升,甚至超越了国际学术界论文出版总和;年之后,随着人工智能技术的发展应用,世界各国陆续推出人工智能治理指南、框架,联合国等国际组织也纷纷将人工智能治理作为重要议题,使得人工智能与社会治理的融合发展成为全球议题。智能社会治理开始成为社会治理创新的重要途径,处于研究发展的关键期,受到国
17、际学界普遍关注,因而 年中外论文出版量最为接近。而后,国外论文出版数量持续增长,但国内在该领域论文数量呈现出缓慢下降的趋势。这在一定程度上反映出我国智能社会治理的实践案例研究不足,对未来发展路径不清等潜在问题。图 中外期刊智能社会治理论文年度出版数量使用 文献计量工具中的国家网络分析功能,对 核心合集中的外文论文进行国家合作共现分析,得到智能社会治理领域国家发文量及中介中心性差异(见表 )。由表 可见,虽然我国智能社会治理研究在 核心合集论文的发文量最高,但中介中心性较小,与美国、英国等国家差距较大。这进一步说明目前中国智能社会治理研究与其他国家的合作联系较少,国际对话有限。表 核心合集论文出
18、版量排名前十国家排序国家发文量中介中心性中国()美国()印度()英国()澳大利亚()韩国()加拿大()西班牙()意大利()德国()理论与改革 年第 期(二)中外研究主题阶段特征对比 的关键词突现检测功能可以发现某一个主题词衰落或兴起的情况,据此我们把智能社会治理研究演进过程划分为三个阶段:第一阶段为 年,突现词包括信息资源、数字鸿沟、(数据安全)等,主要关注运用嵌入信息技术进行数字治理;第二阶段为 年,突现词包括政府治理、大数据、(智慧城市)等,主要关注将人工智能技术更广泛地与社会治理场景融合,探索出智能治理模式;第三阶段为 年,突现词包括风险治理、公共价值、(公民参与)等,主要关注技术风险治
19、理及公众参与等。(见表 )表 中外智能社会治理关键词突现列表智能社会治理发展阶段 文献 核心合集文献关键词关键词突现系数关键词关键词突现系数第一阶段(年)电子政务 (网络安全性)信息安全 (社交网络)信息资源 (数据安全)数字鸿沟 (数据挖掘)信息孤岛 (信息系统)第二阶段(年)智慧城市 (智能交通系统)大数据 (智慧城市)政府治理 (智能电网)电子治理 (智能健康)智慧林业 (大数据)第三阶段(年)风险治理 (公民参与)基层治理 (智慧治理)治理创新 (人工智能治理)公共价值 (行为识别)伦理规范 (可持续性)第一阶段:信息技术导向的数字治理时期(年)这一时期的治理技术呈现出信息化、数字化特
20、征,研究主题包括电子政务、网络信息安全、数字鸿沟、数据安全、信息系统、信息孤岛等。数字信息技术在政府治理中渗透,打破了传统政府组织结构,不再仅仅局限于提升管理和服务。它撬动了传统政府统治模式的根基,为分权化和民主参与提供了可能和技术支持,推动了政府管理向以公民为中心的转变。数字治理概念中外智能社会治理研究的文献计量学分析逐渐取代了“电子政务”“网上政府”等概念,关注治理主体与客体的信息互动,以及公众利用技术参与公共事务的能力。它是技术和治理要素结合的产物,延伸了信息技术效用到政府组织外部,赋予公众参与政府决策的权利,推动政府管理走向以公民为中心的治理转型。国内外研究的相似性表现为:第一,电子政
21、务。分三部分考察了美国、英国和欧盟关于电子政务实践的案例,分析其与和公民之间互动的启发式模型能否支持其电子政府的实践。研究发现,在行政部门的层面上,技术的发展有利于提高管理效率,增加民主影响力,潜在的电子政务通过为公民创造直接政治影响力的机会,模糊了行政和立法职能之间的区别,以前所未有的方式影响公共管理机构 。基于行动者网络理论视角,分析了斯里兰卡财政部正在进行的电子政务项目,对电子政府进行个案研究。研究发现,网络上的动员以及行动者在网络上的相互作用在支撑电子政务的进程,有助于电子政务领导对网络形成和维护的理解 。王天梅、孙宝文在电子政务领域相关研究如成熟度模型、治理等研究成果的基础上,对我国
22、政府信息管理部门的 个样本进行研究,讨论电子政务对实施效果的重要作用。研究发现,电子政务的应用能够提高政府的治理能力,对电子政务的实施成效有积极影响 。第二,网络信息安全。等人的研究考察了在目标设定和政策选择的阶段,信息技术()对政策决策过程以及网络信息安全的影响。研究显示,政府用户对资讯科技影响政策决策过程的看法有了积极的变化,这些变化可以通过中央和地方政府强有力的领导和电子政务倡议来实现,而不仅仅是由于技术的传播和组织中有技术能力的工作人员 。国内对于网络信息安全的研究主要集中于分析网络信息安全的对策。顾华详分析了境内外“三股势力”对我国信息网络安全工作的冲击,发现其主要针对中国的青少年、
23、企业等进行信息网络舆论攻击,对我国国家安全、民族团结、社会稳定产生负面影响,并据此提出了应对网络信息安全形势的法治对策 。第三,数据安全。研究发现,印度数据安全委员会通过加强相关主体对数据安全和隐私标准的遵守来保护数据安全,如通过规范服务提供商的行为来保证其合规性,通过制定合同来对数据保护的标准进行认可,利用行业协会作为第三方自律组织推广相应标准来实现数据保护 。讨论了加拿大的外包决策将危及个人健康信息安全的担忧。研究发现,政府将数据外包的根本原因在于仅靠政府难以处理公民委托给他们的大量数据,数据管理外包能够减小行政效率压力,免受问责制、透明度的控制 。国内对于数据安全的研究主要侧重于通过保护
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