政策工具视角下县域普通高中发展提升政策研究.pdf
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1、2023.8 教 育 政 策政策工具视角下县域普通高中发展提升政策研究作者简介:贺静霞(1990-),女,山西太原人,太原师范学院教育学院讲师,博士,主要研究方向为基础教育管理。基金项目:山西省教育科学“十四五”规划 2021 年度规划课题“中部地区县域内义务教育教师资源配置优化研究”(编号:GH-21086)。贺静霞(太原师范学院 教育学院,山西晋中 030619)【摘 要】县中振兴对进一步发挥教育、科技、人才在乡村振兴、区域经济发展中的作用意义重大。以国家和地方县中发展提升政策文本为研究对象,构建政策工具和政策内容二维分析框架发现,县中发展提升政策存在政策主体责任有待明确、政策工具的使用尚
2、可优化、政策内容的区域特色亟需凸显等问题。为此,要强化政策制定中相关主体职责、增强政策工具的多元化与灵活性、突显政策文本的地方特色,以实现县中发展提升政策的优化。【关键词】县域普通高中;县中振兴;政策工具【中图分类号】G638.3【文献标识码】A【文章编号】1005-3476(2023)08-0041-09“郡县治则国家安,县域强则国家富。”习近平总书记曾在诸多场合提及县域发展的重要性。在县域发展中,振兴县域普通高中(以下简称“县中”)能够解决好县域人民打破“寒门再难出贵子”社会现象的期望与办好人民满意的教育的信心,对促进高质量教育体系建设、教育公平的实现和社会流动发挥至关重要的作用,对进一步
3、发挥教育、科技、人才在乡村振兴、区域经济发展中的作用意义重大。2019 年国务院发布的 关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见 中明确指出,“对口帮扶薄弱高中”“继续实施教育基础薄弱县普通高中建设项目”;2021 年教育部等九部门印发的“十四五”县域普通高中发展提升行动计划(以下简称 行动计划)对县中发展提升工作做出明确部署,要求“到 2025 年,县中整体办学水平显著提升,市域内县中和城区普通高中协调发展机制基本健全”;2022 年中央政府工作报告中强调“加强县域普通高中建设”;2023 年全国教育工作会议指出,“深刻认识人口和社会结构变化对教育布局结构和资源配置调整的紧迫要求高中阶段
4、学校要突出 多样化”。国家政策为区域经济、社会人口变化与教育内部结构等多重因素叠加导致的县中困境提供了改革的指引与方向,为系统深度推进县中高质量发展奠定了政策、资源、人才、资金基础。学界针对县中发展问题从不同角度进行了研究。“县中塌陷”呈现出教育活力欠缺、发展能力匮乏、育人能力式微等特征1,县中教育面临“教师之困”“学生之困”“保障之困”“管理之困”和“升学之困”2,同质化办学竞争激烈3,县中发展面临经费管理主观性强、随意性大且生均公用经费不高等困境4。此外,区域不平衡、新型城镇化、人口结构变动、区域圈和城市群发展为公共高中教育服务供给带来了诸多挑战5。基于此,有学者提出应以消解知识贫困为旨归
5、推进县中振兴6,应进一步完善公共高中教育服务制度7,提升县中教育41 教 育 政 策统筹管理层级、健全县中经费投入体制、推进县中育人方式变革8,规范招生管理体系、强化课程教学实践9,落实人才引进政策、优化职后培养体系、打破职称晋升壁垒10,大力推进普职融通促进普通高中多样化发展等策略11。这些成果多是借用某一理论对县中问题进行研究,却鲜有对县中发展的国家和地方政策文本的探讨。行动计划 是国家及地方政府介入县中发展的重要文件,提出了县中振兴的总体要求和工作目标、重点任务与主要措施、保障支持与组织领导。本研究拟基于政策工具的视角,运用内容分析法对 行动计划 及地方出台的配套政策进行分析,探讨教育政
6、策工具在县中振兴中的特征、作用与不足,辨析不同省份县中振兴的特色之举与重点举措,助力县中发展提升政策的全面推进与扎实落地。一、县域普通高中发展提升政策的研究设计采用内容分析法对教育部等九部门印发的行动计划 与 13 个地方(辽宁省、山东省、贵州省、河北省、陕西省、福建省、四川省、宁夏回族自治区、河南省、湖南省、广东省、成都市)出台的配套政策文本(见表 1 所示)进行具体描述,并通过构建政策工具类型与政策对象特征的二维分析框架,全面阐释现有县中发展提升政策的特征和规律。表 1 中央和地方县域普通高中发展提升政策序号时间发文部门政策文件名称12021.12教育部等九部门“十四五”县域普通高中发展提
7、升行动计划22022.6辽宁省教育厅等辽宁省县域普通高中发展提升行动计划(2022-2025 年)32022.9山东省教育厅等“十四五”县域普通高中发展提升行动计划重点任务及分工方案42022.9贵州省教育厅等贵州省“十四五”县域普通高中发展提升行动计划实施意见52022.9河北省教育厅等河北省“十四五”县域普通高中发展提升行动计划62022.10陕西省教育厅等陕西省“十四五”县域普通高中发展提升行动计划72022.10福建省教育厅等福建省“十四五”县域普通高中发展提升行动方案82022.11四川省教育厅等四川省“十四五”县域普通高中发展提升行动计划实施方案92022.11宁夏回族自治区教育厅
8、等宁夏回族自治区“十四五”县域普通高中发展提升行动实施方案102022.12河南省教育厅等河南省“十四五”县域普通高中发展提升行动计划实施方案112022.12湖北省教育厅等湖北省县域普通高中发展提升行动计划(2022-2025 年)122022.12湖南省教育厅等湖南省县域普通高中发展提升行动计划(2022-2025 年)132023.1广东省教育厅等广东省“十四五”县域普通高中发展提升行动计划142023.2成都市教育局等成都市“十四五”县域普通高中发展提升行动计划实施方案(一)维度:政策工具的基本类型政策工具是政府在部署和贯彻政策时运用的实际方法和手段12。最早将政策手段进行分类 的 是
9、 德 国 经 济 学 家 基 尔 申(E.S.Kirschen),他通过调查研究得出了 64 种贯彻经济政策的手段13。之后一些政治学者做了类似的研究,对复杂的政策手段进行从笼统到细致的划分。如克里斯托弗(Christopher)提出,政府通过节点、权威、财富以及正规的组织机构推行政策14。唐奈(McDonnell)和埃尔莫尔(Elmore)将政策工具划分为“命令”“劝导”“提高能力”和“制度变迁”15。施奈德(Schneider)和英格拉姆(Ingram)将政策工具分为“激励”“提高能力”“象征和劝告”及42 教 育 政 策“学习”16。布鲁斯德林(G.Bruce Doern)和理查德菲德(
10、Richard Phidd)主张以政策工具的强制性程度为标准进行划分,提出“自律”是强制程度最低的政策,“全民所有”是强制程度最高的政策17。尼古拉斯(Nicolas baxter-Moore)等人提出应该将政府提供物品与服务的水平作为划分政策工具的标准18,按照政府介入逐步升高的程度排序,可以将政策工具划分为家庭和社区、自愿性组织、私人市场、信息和劝诫、补贴、产权拍卖、税收和使用费、管制、公共事业和直接提供(见图 1)。尼古拉斯等人提出的分类标准相对完善且操作性强,政策工具的分类体现了政府与社会、家庭之间的关系,依据此标准可以将不同的政策工具放在一条以完全自愿和完全强制为两端的轴上19。政府
11、在进行政策工具的选择时既要考虑每一种政策工具的可行性与局限性,同时也要考虑所使用的政策工具在政治上的前后一致性。图 1 政策工具图谱基于上述成果,本研究将政策工具划分为自愿性政策工具、混合型政策工具和强制性政策工具 3 个大类及 6 个子类,构建县中发展提升政策分析框架的维度(见表 2)。表 2 县中发展提升政策分析维度政策工具类型具体阐释1.自愿性政策工具1.1 市场以政府的强制权力作为后盾的自愿性组织,如鼓励县中与中职学校深化普职融通改革2.混合型政策工具2.1 信息和劝诫政府向私人、公司、社会传递信息,希望他们按照要求改变行为,如要坚持正确舆论导向,及时解读相关政策,深入宣传正确教育观念
12、和各地典型经验,严禁炒作升学率和高考状元,积极营造有利于推进改革的良好氛围2.2 补贴由政府向其他私人、公司或组织提供的各种形式的财政转移,如适时提高普通高中生均公用经费水平,省、市两级要加大对欠发达县区经费投入3.强制性政策工具3.1 管制/规制政府部门要求个人或机构履行一定的行为或不做出某种行为,如坚决杜绝违规跨区域掐尖招生,防止县中生源过度流失3.2 公共事业政府部门直接管理、控制的机构或服务,如教育部组织开展县中校长和教师骨干示范培训,省级组织县中校长和教师全员培训3.3 直接提供政府运用公共财政资金直接向社会提供物品与服务,如继续实施改善普通高中学校办学条件项目,重点支持改善县中基本
13、办学条件(二)维度 :县中发展提升政策的主要内容维度反映政策对象的特征,以 关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见普通高中学校办学质量评价指南 为依据,归纳出普及水平、育人能力、教育质量、学校管理和发展保障等 5 个大维度 18 个子维度为县中发展提升政策的主要内容,以此作为中央和地方县中发展提升政策分析的维度(见表 3)。43 教 育 政 策表 3 县中发展提升政策分析维度一级维度子维度维度阐释1.普及水平1.1 毛入学率高中阶段教育毛入学率达到 92%以上1.2 办学水平错位发展、特色多元发展、省级示范高中2.育人能力2.1 培养体系县中拔尖创新人才早期培养机制、普职融通、“高中高校
14、”贯通式人才培养机制2.2 学生发展个性化发展、创新思维、实践能力3.教育质量3.1 课程落实新课程新教材、综合实践活动课程3.2 教学改革课堂教学改革、优秀教学成果应用、素质教育3.3 教师素质能力思想政治素质和师德师风、专项培训、全员轮训、教研体系、名师工作室3.4 评价制度评价方式、评价制度、综合素质评价、学业质量监测制度3.5 办学条件标准化建设工程、信息化建设、数字化教育能力、大班额、大规模、校舍资源配置和功能结构、教学条件、学生学习生活环境4.学校管理4.1 教学组织管理选课走班管理4.2 教师队伍管理编制管理、管理方式、补充激励机制4.3 招生管理招生工作管理、禁止违规招生、招生
15、指标、到校招生办法、特殊类型招生、统一招生录取网络平台4.4 学校文化建设学校特色文化、校园文化、县域文化5.发展保障5.1 组织领导党的领导、党委和政府、重大举措5.2 经费投入教育投入力度、生均公用经费、办学成本、助学金、免学杂费、学费标准5.3 托管帮扶帮扶、属地帮扶、结对帮扶、托管体系5.4 职责分工沟通协调、教育及相关部门、落实各项任务举措5.5 督导考核评价教育督导、督导评价、跟踪督导、教育职责(三)县中发展提升政策的分析框架结合县中发展提升政策的工具类型与县中发展提升政策的主要内容,构建县中发展提升政策的二维分析框架(见图 2)。通过二维交叉的基本原则,探索县中发展提升政策工具与
16、内容的结合情况与契合程度,为县中发展提升政策的建设与实施提供参考。图 2 县中发展提升政策的二维分析框架44 教 育 政 策 二、县域普通高中发展政策二维量化分析借助于 DiVoMiner 文本挖掘与分析平台,基于县中发展提升政策的二维分析框架,对已有的 14 份县域普通高中发展政策进行类目管理、内容编码与统计分析。(一)维度:政策工具视角三种政策工具使用的总频次为 342 次,其中自愿性政策工具共计 4 次,混合型政策工具共计 142 次,强制性政策工具共计 196 次。由此可知,在县中发展提升政策工具的使用上以强制性政策工具为主,自愿性政策工具使用较少。其中,强制性政策工具中规制使用 14
17、5 次(占比 42.4%)、公共事业使用 46 次(占比13.5%)、直接提供使用 5 次(占比 1.5%);混合型政策工具中信息和劝诫使用 40 次(占比11.7%)、补贴使用 102 次(占比 29.8%);自愿性政策工具中市场仅使用 4 次(占比 1.1%)。(二)维度:政策内容视角从维度的编码结果来看,县中发展提升政策在内容方面的分布略有不均衡,五个一级维度中维度 3.教育质量的占比最大,为39.33%,其次是维度 5.发展保障,占比34.71%,再次是维度 4.学校管理,占比18.31%,维度1.普及水平占比 4.78%,维度2.育人能力占比最少,仅有 2.87%。在维度3.教育质量
18、的子维度中,办学条件所提及的内容最多,共计 132 项,涉及“标准化建设”“数字化战略行动”“大班额”“大规模”等内容;教师素质能力提及 38 项,涉及“师德师风建设”“全员培训”“教研”“名师工作室”等内容;评价制度提及 37 项,涉及“评价方式”“评价制度”“综合素质评价”“学业质量监测”等内容;课程落实提及 22 项,教学改革提及 18 项。在维度5.发展保障的子维度中,与其他子维度相比经费投入提及的内容最多,共计 81项,涉及“生均公用经费”“办学成本”“学费标准”“助学金”等;督导考核评价 52 项,涉及“教育督导”“督导评价”“跟踪督导”“教育职责”等内容;职责分工42 项,组织领
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