宅基地增值收益分配体系的规范构建.pdf
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1、书书书 年第 期(第 卷)华 南 农 业 大 学 学 报(社 会 科 学 版)()收稿日期:基金项目:国家社会科学基金重大项目();湖南省社会科学基金一般项目();中央高校基本科研业务费专项资金项目()作者简介:夏沁(),女,湖南常德人,中南大学法学院讲师,主要研究方向为土地法、物权法。:有学者认为应以党十八届五中全会提出的共享发展理念为纲要构建合理的宅基地增值收益分配体系,该观点较政府主导的分配方案有所进步,但并不完全契合改革的发展。从党中央的文件来看,宅基地增值收益分配在强调多方主体共享的同时,也注重农户个人收益的增加。这与长期以来坚持政府主导改革、忽视农户个人利益的现实有关,也是充分调动
2、农户积极性和主动性的必然结果。参见徐美银的 共享发展理念下农村土地增值收益分配制度改革研究 一文,载于 中州学刊 年第 期。年,中央和国务院办公厅联合发布了 关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见,正式启动了第一轮宅基地试点改革。年,农业农村部发布 深化农村宅基地制度改革试点方案,决定展开新一轮宅基地试点改革,并将试点地区的范围扩展到全国 个县(市、区)和 个设区市。相较于第一轮改革,本轮改革涉及到的试点地区更广,农户与非农户的利益更为复杂。宅基地增值收益分配体系的规范构建夏沁(中南大学 法学院,湖南 长沙 )摘要:探寻平衡国家、集体和个人收益的分配机制,是新一
3、轮宅基地改革的重中之重。通过对比总结 年以来的两轮宅基地试点改革,可以发现,宅基地增值收益实质是宅基地之上新增加的财产价值,此种价值进一步表现为土地发展权、宅基地财产权利和区位因素所对应的用途转换、权能分离和级差地租的市场价格。宅基地增值收益分配也是对上述 类财产价值的分配。其中,土地发展权所对应的用途分配能激励政府的行为;宅基地财产权利所对应的权能分配能激励权利主体的行为;区位因素所对应的级差地租能激励社会特定或不特定主体的行为。因此,构建“用途 权能 区位”三位一体的规范体系能够实现局部公平、代际公平以及成本收益的配置公平,更好地解决宅基地增值收益分配中的平衡基础不统一、平衡规范不明确、平
4、衡方式不稳定、平衡模式不一致等问题。关键词:宅基地改革;宅基地增值收益;财产价值;分配机制中图分类号:文献标识码:文章编号:()一、引言历史不断地表明,利益格局决定改革动力,宅基地增值收益分配直接关系到宅基地改革的成败。基于党的十八届三中全会提出的宅基地收益分配的新格局,传统政府主导的利益格局得以重构为多方共享并强调农民收益的分配机制,即“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”。年启动的第一轮宅基地试点改革坚持“收益利民”的分配方针,成效斐然。年展开的新一轮宅基地试点改革再次强调健全宅基地收益分配机制,并要求“探索让集体成员长期分享宅基地增值收益的有效途径”。此种分
5、配机制亦契合党的二十大报告所提出的“赋予农民更加充分的财产权益”的制度内涵。有鉴于此,探寻平衡国家、集体、个人收益分配的具体路径(即分配机制的规范化和制度化),成为新一轮宅基地改革的重中之重。但现有关于分配机制的研究和实践却未能实现此种平衡,具体表现在:其一,平衡基础的不统一。理论上关于土地增值收益归属的争议较大,目前较具代表性的观点为“涨价归公”“涨价归私”以及“公私兼顾”。其二,平衡规范的不明确。民法典 土地管理法 乡村振兴促进法 等法律均未确定宅基地增值收益分配的相关规则。农村集体经济组织法(草案)农村集体经济组织示范章程(试行)等规范也仅涉及集体组织内部之间的收益分配。其三,平衡方式的
6、不稳定。实践中对于宅基地增值收益分配的合理标准、配置因素以及具体方式均不确定,并且地方之间变动较多 。例如,地方政府可能以税收或调节金的方式,集体和个人则可能以一次性货币或房屋补助、集体股份、社会保障等方式参与分配。其四,平衡模式的不一致。不同宅基地改革模式导致宅基地增值收益分配比例有所区别。如江苏省 市宅基地置换中国家、集体(个人)分配比例在 ;川渝地区土地发展权转移模式为 ;义乌市集地券模式为 。整体上,既有理论和实践既缺乏宅基地财产价值与增值收益分配的关联性研究,也未能准确把握有关平衡多方主体利益的宅基地增值收益分配的规范和制度。这严重阻碍了宅基地收益分配机制的改革进程。据此,本文拟从宅
7、基地增值收益分配的试点实践出发,通过总结试点地区宅基地增值收益分配的主要类型,深入剖析宅基地增值收益分配与所涉财产价值的联系,以此提出实现国家、集体和个人多方共享并强调农民收益的分配机制的规范化和制度化路径。二、宅基地增值收益分配的试点总结和主要类型 年以来的两轮宅基地试点改革的落脚点,均在于健全宅基地增值收益的分配机制,以实现对农民收益长效长久的保障。目前,大部分试点地区已就宅基地增值收益的市场化配置以及收益分配的市场化实现展开了积极的尝试。试点地区的探索表明宅基地在改革过程中产生了额外的增值收益,并且存在不同的分配模式。此种背景下,本文根据增值收益所产生的基础的不同,进一步归纳并总结典型地
8、区运作的主要类型。(一)类型:以用途转换为宅基地增值收益分配的基础基于土地发展权的宅基地增值收益的市场价格,与土地规划和用途管制有关。按照 土地利用现状分类 规定,土地利用类型被分为耕地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地等 个大类。在严格实行用途管制的情况下,每类土地的基准地价不同。宅基地的用途转换,必然会带来土地价值的变化。第一,宅基地转变为集体经营性建设用地而产生的增值收益。关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见 第 项明确允许村集体将闲置的宅基地转变为集体经营性建设用地入市。实践中,宅基地转变为集体经营性建设用地的增值,主要得益于产业结构的优化。以北京大
9、兴为代表,在“镇级统筹”的模式下,由政府出资对宅基地进行统一的改造投资,集体则按照政策,将改造后节余土地的 转变为集体经营性建设用地入市。原有宅基地的用途,也从住宅用地转变为发展产业、实现城市功能的“万能用地”。根据笔者的调研统计,自宅基地改造入市后,大兴区安定镇获得了超 亿元的增值收益(新增建设用地价值扣除原有宅基地价值)。以广东南海为代表,在“市场主导”的模式下,土地整备中心、农村集体或投资人将宅基地整合为连片的集体经营性建设用地,并与国有建设用地一并作为产业用地“混合开发”。近些年,南海大沥镇通过华南农业大学学报(社会科学版)第 期该产业地块的用地性质为 (绿隔产业用地),被称为“万能用
10、地”,既可以建设商服商办、康养文旅、金融服务、科技研发、企业总部等产业项目,也可以建设人才公寓、租赁住房、共有产权房等居住产品。“混合开发”是在连片改造中,允许将不同性质、不同用途的土地统一交易,一并入市。参见 佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市管理试行办法。“国有 集体”“居住 产业”的混合方式,获得了明显的增值收益。第二,宅基地复垦为耕地、园地、林地、草地等农业用地而产生的增值收益。在符合土地利用规划和城乡规划的秩序下,宅基地复垦为农业地的增值收益来源于复垦后农用地的价值以及节余的建设用地指标在市场交易中的成交价格两个部分。通常来说,农用地的价值相对较低,部分试点地区通过规模化、集约化
11、和现代化的生产经营方式,实现了宅基地复垦后的价值增值。以江苏昆山、南通、南京等地为典型代表,当地政府主导推动了将整村或整片区的宅基地集中复垦为耕地的“万顷良田建设工程”,旨在促进农业由传统分散经营转变为现代规模农业经营,并最终实现耕地、劳动力、资金以及技术的聚集效益。在“万顷良田”的试点实践中,农业用地的结构、规模、布局等均获得优化,小农户与专业大户、家庭农场、龙头企业、农村合作社等新型农业主体衔接良好,复垦所带来的增值较为明显。第三,宅基地征收置换为城乡新社区或集聚区的国有土地使用权而产生的增值收益。宅基地集中整治过程中,一般会涉及对农民原有居住的房屋及宅基地后续安置的问题。部分试点地区采取
12、征收原有宅基地的方式,并按照一定权益和比例,将宅基地置换为国有建设用地。浙江义乌佛堂镇蟠龙花园项目即为典型,在宅基地被征收为国有土地后,社投集团将其开发为公寓住宅和配套商业服务用房,并在保障户有所居的前提下(限制人均最低面积交易或抵押),允许农民按照原有宅基地占地面积 置换为公寓、工业仓储、商业用房或货币补偿。此种聚集建设改变了原有宅基地之上的住房属性,使得其具备完整产权而获得增值。此外,浙江嘉兴的“两分两换”、四川成都的“双放弃”以及上海郊区的“宅基地置换”等所产生的宅基地增值,都是在宅基地登记确权和国家征收后,将宅基地权益置换为国有建设用地使用权的结果。(二)类型:以权能分离为宅基地增值收
13、益分配的基础“三权分置”的背景下,这类宅基地增值收益的市场价格由宅基地所有权、资格权和使用权所对应的财产价值构成。根据 民法典 的规定,宅基地所有权和使用权仅具有占有、使用的权能,宅基地的财产属性和市场价格不显。资格权与使用权的分离,使得宅基地具备收益和处分权能的可能。试点改革中宅基地产权的增值,正是通过对宅基地所有权权能分离后的权利进行市场化交易和流转而产生的。第一,在农村集体经济组织法人化改造的路径下,通过落实宅基地所有权而产生的增值。农村土地最大的问题在于集体所有者不明、所有权虚置。为此,党的十九大报告提出了集体资产股份合作,并以此作为深化集体产权改革的基本方向。各地试点通过将集体经营性
14、资产折股量化到人、确权到户的办法,有效地促进了集体资产的保值增值以及农民财产性收入的增加。在 民法典 第 条确立了农村集体经济组织特别法人的地位后,农村集体经济组织的专门立法也提上了日程,集体经济组织被赋予了行使或代表行使宅基地所有权的重任。深化农村宅基地制度试点改革方案 进一步指出集体经济组织可通过行使规划、分配、调整、管理等权利落实集体的所有权。以重庆试点地区的巴渝民宿为例,该地区农村集体经济组织以宅基地入股、宅基地上的房屋联营的方式,推动了资源变资产、资金变股金、农民变股东,并按照农户 、民宿公司 的比例共享宅基地及房屋的所有权。此种利益联结有效地推进了农村集体经济和农户个体财产的双重增
15、值。贵州六盘水市“三变”的改第 期夏沁:宅基地增值收益分配体系的规范构建参见 义乌市城乡新社区集聚建设实施细则。例如,上海闵行区梅陇镇华二村 年集体净资产增加到 亿元,集体年收入也由改革时的 万元增加到 万元,年均增长超过。广东佛山南海区村组两级集体经济组织实现可支配收入 亿元,其中用于农民股份分红 亿元,分红比例高达 。参见农业农村部 年发布的 关于农村集体资产股份权能改革试点情况的报告。革更为彻底,入股后全市“空壳村”的比例大幅下降,宅基地的经济价值明显提升。第二,在宅基地有偿退出的路径下,通过分离出宅基地资格权或宅基地使用权而产生的增值。宅基地的有偿退出,也是农户丧失宅基地资格权或使用权
16、,并通过评估宅基地基准价而获得市场化补偿的过程。过去,宅基地收益和处分权能的缺失,导致宅基地缺乏退出的路径和动力。新 土地管理法 第 条新增了有偿退出的规定,以此初步肯定了宅基地的收益和处分权能。深化农村宅基地制度试点改革方案 明确提出,在合法理由的情况下,探索采取有偿方式引导农户退出。试点地区主要通过资格权的期权化或指标化,对退出宅基地的农户予以补偿,从而实现了可预期的宅基地增值。根据笔者调研,浙江义乌即将宅基地资格权作为一种期待物权,农户可按照评估价转让该权益,其后有需求可再购置权益指标。江西佘县的集体经济组织进一步区分了宅基地全部或部分退出、农户或非农户身份退出、永久或适当期限后重新获得
17、资格权退出等不同情况进行补偿。至于补偿的方式也是多样化的,如四川泸县在城镇购房、城镇规划区内外、困难户等 类基本的情形下,分别对退出的农民予以养老保险、住房优惠、医疗保险、子女教育等公共服务补偿,或货币、资金、实物等一次性补偿。第三,在宅基地有偿使用的路径下,通过分离出两类宅基地使用权而产生的增值。宅基地有偿使用是就“一户多宅”、超标占用以及非集体经济组织成员合法占有宅基地的情形,由农村集体经济组织收取有偿使用费的制度。宅基地“使用权”从无偿到有偿的增值,关系到了国家、集体与个人利益的二次分配,触及到了宅基地产权配置的核心问题。以安徽金寨县、四川泸县等为代表,有偿使用的增值表现为对债权属性的宅
18、基地使用权按年收取有偿使用费。如金寨县规定宅基地有偿使用费交费义务人应在每年 月底向本集体经济组织交费,未缴纳的主体无法取得宅基地及住房对应的权利。以宁夏平罗县、贵州湄潭县、广西北流市等为代表,有偿使用的增值表现为对物权属性的宅基地使用权收取一次性的有偿使用费。如湄潭县规定一次性收取不超过 年的有偿使用费,并按照宅基地基准地价的比例计算。此外,上述宅基地使用权通过流转和抵押,使宅基地的收益和处分权能得到进一步放开,从而产生了新的增值收益。深化农村宅基地制度试点改革方案 明确指出,集体经济组织和成员可通过自营、出租、入股、合作等多种方式利用宅基地,并且允许将宅基地使用权作为抵押物进行价值评估和处
19、置。以云南大理为代表,该地村庄将宅基地改造为民宿进行经营、出租或合作经营,并与特色旅游业、洱海保护综合整治、生态绿化等项目有机结合,有效促进了农村宅基地利用流转的增值和农业产业链的延伸。浙江义乌通过自然资源开发局、农业农村局、执行局、人民银行、房屋登记机构等多个部门的联合,预留了农民人均最低占有宅基地使用权的面积(登记为不得转让和抵华南农业大学学报(社会科学版)第 期期待权指可在将来取得与实现的权利,可发生于债权或物权之上。此处期待权是将来可获得物权性的宅基地使用权,即发生于物权上的期待权。对于部分退出多占宅基地的农户,根据房屋结构和质量按 元 平方米补偿;对于全部退出宅基地的农户,补偿标准上
20、浮 ,并且在 年后仍可重新获得村庄宅基地权利;对于非集体经济组织成员“多户一宅”的,若其他户有退出意愿,可按照 元 平方米标准补偿给农户;对于常年在城镇工作生活、自愿放弃宅基地并进城购房的农户,可以在政府划定的县城优势地段选购房屋,同时享受政府 元 平方米的房价补贴。参见 义乌市农村宅基地资格权益登记工作规则 佘江县农村村民建房管理暂行办法 佘江区农村宅基地制度改革试点工作简报。参见 泸县农村宅基地有偿退出管理暂行办法 第 条。参见 金寨县农村宅基地节约集约和有偿使用办法(试行)第 条、第 条。参见 湄潭县农村宅基地有偿使用管理暂行办法 第 条、第 条。押),在预留之外则允许将宅基地使用权作为
21、转让、抵押的标的物。(三)类型:以极差地租为宅基地增值收益分配的基础宅基地增值的一个很重要因素,是区位变化所带来的土地级差收益。按照马克思的地租理论,不同区位的宅基地在所有权分离出使用权后,由其经营收入的差异而产生的超额利益,是级差地租 。在此基础上连续投资而改变相对区位所产生的超额利益,为级差地租 。这两种级差地租,共同构成了宅基地的增值收益。第一,宅基地整理的节余土地用于城乡建设用地指标交易而产生的级差增值。宅基地整理是优化土地利用结构、实现节约集约利用的必然路径。整理之后,节约的宅基地经过复垦可形成建设用地指标。以浙江义乌市为代表,在“农村更新”“异地奔小康”以及“集地券”的模式下,宅基
22、地复垦的农用地可经验收后折算为建设用地指标,并在全市城镇范围内进行交易。并且,该指标可以一个相对市场化的价格在义乌产权交易所进行挂牌拍卖,当地政府通常也设有指标交易的最低保护价。此种指标的价值,正是从农村向城市区位转移的过程中所形成的级差增值。另一个典型是重庆的地票改革,即农村集体或个人腾出等量面积的建设用地指标,该指标被转换为“地票”后可用于有条件的建设区,或差异化地用于城市新区和生态保护区。在 城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法 出台后,节余指标带来的级差增值更为明显。第二,宅基地通过有偿选位、有偿调剂、竞价区位等方式而产生的级差增值。有偿选位或择位竞价,是指多名符合条件的集体
23、经济组织成员以市场价格竞争不同位置宅基地的选位方式。目前,贵州湄潭县、四川泸县等多个试点地区均启动了宅基地有偿选位的改革,即经过挂牌公示、竞拍人建房资格审核等程序后,农民可在当地的产权交易所以拍卖的形式取得适合建房的宅基地。此种方式既能改善农民住房的位置、环境等条件,也增加了农村集体的收入。如贵州湄潭县将有偿选位作为农村集体经济组织对有偿使用的自治规定,并授权集体经济组织通过公开竞争或其他方式收取有偿选位费。所得款项实行收支两条线,并按照“取之于户,用之于村”的原则,用于壮大集体经济、建设公共设施等。四川泸县则推行了宅基地跨区的有偿调剂,将选位配置的范围扩大到了全县域。在该范围内,农户可在公共
24、资源交易中心申请以有偿或竞价交易的方式调剂宅基地的使用。第三,在不改变土地权利属性和用途的前提下,将不同地理位置和周边环境的宅基地进行置换而产生的级差增值。在集体土地性质和用途均不变的情况下,宅基地置换所带来的增值收益主要来源于区位因素。以上海市为例,城市规划区内的宅基地置换,是通过“村改居”变更土地性质和村民身份来实现的。其置换的房屋有产权且可交易,此时,增值涉及土地性质的转变;城市规划区外的宅基地置换,则是以“中心村建设”的模式展开,其置换的房屋并无产权,仅涉及区位变化所带来的增值。此外,与宅基地整理不同的是,宅基地置换是通过房屋位置的实际变动而非指标交易来获得级差收益。以重庆九龙坡为例,
25、试点镇和村按照当地政府的规划,将全区 的宅基地集中用于修建农民公寓。在此基础上,本村农民的宅基地及其上住房再按照 的比例置换为农民公寓。此时,宅基地置换也未涉及集体土地性质和用途的变化,而是通过地理位置的变化产生了增值收益。三、宅基地增值收益的财产价值属性及分配路径综上所述,宅基地的增值收益源于用途改变、权能分离以及区位因素所带来的市场价格的提第 期夏沁:宅基地增值收益分配体系的规范构建参见 义乌市农民住房财产权抵押贷款试点实施办法(附贷款额度)第 条。参见 重庆地票管理办法 第 条、第 条、第 条。参见 湄潭县农村宅基地有偿使用管理暂行办法 第 条、第 条。升。而宅基地增值收益对宅基地财产价
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