中国科技政策历史研究的意义及启示——基于对不同发展阶段划分的比较研究.pdf
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1、80作者简介:齐海伶,中国科协创新战略研究院,助理研究员,研究方向为学术环境和科学文化。李 响,中国科协创新战略研究院,副研究员,研究方向为科技博物馆、科学文化。*通讯作者。2022年10月16日,习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会的报告中强调:“必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力、深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略”。总书记的重要指示表明,科技创新是未来我国实现社会主义现代化强国建设的重大战略举措。在实施创新驱动发展战略、落实总书记重要指示的进程中,科技政策是引导、支持和调整科技活动的重要工具和手段,对科技创新活动具有重要引领作用,符合科技发
2、展规律的科技政策是我国推进科技事业发展、实现科技自立自强乃至成为科技强国的战略准则和制度保障1。为推动科技政策扎实落地,2021年中央经济工作会议,首次将科技政策作为七大政策取向之一2,这一设计充分凸显科技政策作为加速经济社会发展和实现科技进步的有力中国科技政策历史研究的意义及启示基于对不同发展阶段划分的比较研究齐海伶,李 响*(中国科协创新战略研究院,北京 100038)摘 要:在针对中国政策开展的研究中,不乏对中国科技政策建设与发展的回顾,通过总结不同历史阶段科技政策的演变提出可供当时科技政策制定参考的经验。在国家规模的宏观框架下,政治、经济、文化、科技等发展变化在一定程度上会导致政策的调
3、整,各方面因素都可以成为科技政策历史分期的重要依据,科技政策发展阶段的划分也因观察视角的差异而具有多种不同的结果,在相应的理论视角下分别具有较高的自洽性。本文通过梳理科技政策历史研究的成果,剖析划分科技政策不同发展阶段的内在逻辑,并针对不同划分方式的合理性进行比较分析,进而提出中国科技政策历史研究的意义及启示。关键词:科技政策,历史,分期,发展阶段手段。通过科技政策研究把握政策工具与科技发展规律的契合度,既是扎实推进科技政策落地的重要理论依据,也是实现创新驱动发展的必要基础。为提高科技政策的科学性和有效性,从历史的视角对科技政策进行剖析,是科技创新的时代需求。本文基于对科技政策的理论分析,通过
4、对回顾科技政策历史的文献分析,剖析科技政策发展阶段划分的依据和特点,为新时代下国家科技政策的制定和供给提供历史价值和现实意义。1.历史研究视域下的科技政策概念解析尽管目前科技政策已经成为国内外学界的关注热点,广泛吸引了政策学、管理科学乃至众多人文社会科学领域学者投身到科技政策研究中,但其作为一个专门的学术研究对象的时间并不长。厘清科技政策学术概念的形成,不仅是简单齐海伶,李 响*.中国科技政策历史研究的意义及启示基于对不同发展阶段划分的比较研究J.今日科苑,2023(6):80-90.81罗列不同学派、学者观点的表述,而是需要通过演化视角回顾概念的形成来历史性地把握科技政策学术概念的形成机理,
5、从而为科技政策的历史研究划清边界。科技政策(Science and Technology Policy,STP)无论作为学界所关注的对象还是作为一种专业术语,可以追溯到1963年联合国召开的科学技术会议(UNCAST),此后,其被经济发达和科技发达的国家共同采用3。随着研究的不断深入与拓展,科技政策逐渐涉及政治、经济、文化等多学科领域,国内外关于科技政策的定义论述颇为丰富,但目前学术界尚未有统一的定义。例如,科技政策研究的开拓者之一法国学者让雅克萨洛蒙将其描述为“政府为促进科学技术研究的发展,并利用科技研究成果实现一般意义上的政治目标所采取的集中性举措4。”联合国教科文组织提出“科技政策”是一
6、个国家或地区为强化其科技潜力,达成其综合开发之目标和提高其地位而建立的组织、制度和执行方向的综合。国内学者也对科技政策的定义做出了多种表述,例如,方新将“科技政策”定义为国家在一定历史时期的总目标下,为有计划、有组织地促进科学技术发展,并使科学技术更好地推动社会经济的发展而制定的发展科学技术的准则和主要措施5。成良斌从科技政策主体和客体的角度,将“科技政策”定义为一种有目的性的关于科学技术传播、生产和应用的政治措施6。林慧岳则将“科技政策”定义为国家为对科技活动的投入、运作、产出、转化各环节进行调控而建立的有计划、有组织地推进知识生产的科技方针和实现科技方针的体系7。韩京才从科技政策动态的特点
7、出发,将其定义为“由谁、怎么样确定科技发展的目标、途径及约束的社会过程”8。结合以上未能穷尽的“科技政策”定义梳理,本研究所论及的“科技政策”以联合国教科文组织给出的定义为基础,并在分析过程中充分考虑、借鉴其他学者对科技政策的描述。此外,在科技与发展之间联系日益密切的今天,很难将科技政策、创新政策、科技创新政策完全区分开,因此本研究也将科技创新政策、创新政策与科技政策统一概括为科技政策概念进行论述。以上研究表明,尽管科技政策在很长历史时期内已经受到了极大程度的重视但对其不同发展阶段、文化背景之下的理解却存在较大差异,因而对科技政策的深入理解也就有必要进入相应的历史语境,甚至在理解科技政策变化、
8、调整的过程中需要准确认识历史跨度。只有通过历史研究的视角将科技政策的诞生与发展嵌入其所生成的社会环境,才有可能对科技政策的存在意义、作用机理、效果发挥和改善途径更加准确的认识,进而通过选择顺应科技发展规律的政策手段来切实引导科技良性发展。2.科技政策的历史研究:几种典型的研究起点选取目前关于科技政策的理论研究已经非常丰富,主要涉及科技政策体系、执行力、实施效果、历史经验等不同维度。但是,通过对“科技政策”相关文献的检索和梳理发现,从回顾科技政策演变的角度分析中国科技政策发展的文献却相对有限。笔者分别以“科技政策”和“历史”、“科技政策”和“回顾”、“科技政策”和“演变”为主题词通过中国知网(C
9、NKI)进行搜索,并通过精确筛选得出关于科技政策历史研究的文献289篇。在这些检索结果中,多数是对国外科技政策和具体科技政策的历史演变和回顾的分析,对中国科技政策历史研究的仅有44篇。为全面了解和把握科技政策历史研究动态,厘清科技政策历史回顾时间节点以及划分逻辑,笔者重点对从中国科技政策历史演变的角度进行回顾的相关文献开展分析研究,并将研究成果从回顾科技政策历史起点的视角进行统计分析(图1),Innovation Ecology 创新生态82发现学者们选取改革开放作为研究起点的最多,占比达五成;其次是选取建国作为研究起点,占比接近三成;再次是超一成的学者们选取建党作为研究起点,还有接近一成的其
10、他研究起点的选取。因此,笔者划分出以下三种较为典型的起点选取策略:中国共产党成立以来、中华人民共和国成立以来以及改革开放以来。建党作为研究起点建国作为研究起点改革开放作为研究起点其他研究起点11.3%9.1%50.0%29.6%图1 不同研究起点选取的占比2.1 以建党作为科技政策历史研究的起点从笔者检索和分析结果来看,仅有少数学者将中国共产党成立作为科技政策历史回顾的研究起点。其中,彭富强对我国科技政策发展阶段进行回顾主要以抗战时期作为历史起点,并将其分为三个不同的阶段进行分析,将抗战时期至新中国成立这段时期作为科技政策的萌芽阶段9。2021年,在建党100周年之际,张明国对建党100周年的
11、科技思想和科技政策进行历史回顾,并将建党百年来的科技政策发展划分为三个阶段进行分析,其中关于建党始至新中国成立作为第一阶段,主要以陕甘宁边区形成的科技思想和制定的科技政策为例进行阐述10。由于建党以来至新中国成立这一时期,中国共产党一直在进行着推翻旧世界和建立新中国的艰苦斗争,经历了北伐战争、土地革命战争、抗日战争和解放战争四个战争时期。在这种艰苦奋斗的过程中,党的主要关注对象并未向科技工作倾斜。并且早期的科技政策多以“科技(发展)思想”呈现,直至抗日战争时期开始才涉及科技政策的实践活动。因此,从建党到新中国建立的动荡时期,也就成为了更多学者倾向跳过的研究阶段,从“科技政策”概念的统一性角度来
12、看这未尝不是一种“便捷”的选择策略。然而,如果把科技政策的概念从一种工具扩展为一种治理理念,其实这段时间也并非没有可以反思和关注的研究对象。2.2 以建国作为科技政策历史研究的起点建国40、50、60、70年以来科技政策的发展及演变研究获得学者们的关注,涌现出一批研究成果。例如,冯耀明首次回顾了建国40余年以来为科技工作制定的相关政策,将此时期划分为四个阶段,并分析不同阶段科技政策的制定及其政策主要内容11。2000年,王伟宜回顾了建国50年以来科技政策的发展,将科技政策的发展历程分为两个阶段:19491976年和1976年以后,并对此两个阶段根据历史事件进一步细分,提出未来中国科技政策发展的
13、建议12。2009年,李正风对建国60年以来的中国科技政策的变迁进行回顾,通过“不同时期赖以为基础的体制模式不同”,将建国以来的科技政策划分为三个不同的时期,并分别提出不同时期科技政策的特点13。2021年,郑蔚对建国70年以来科技创新政策的演变进程进行回顾,根据历史事件,将其划分为五个不同的历史时期,并在此基础上,提出我国处于实现战略性转变的关键时期,发挥科技政策的建议14。同年,曹希敬也对建国70周年以来的科技政策进行盘点回顾,将科技政策分为四个历史时期15。除较有规律的科技政策历史回顾外,2015年,魏菜菜对中国共产党科技政策在19491966齐海伶,李 响*.中国科技政策历史研究的意义
14、及启示基于对不同发展阶段划分的比较研究J.今日科苑,2023(6):80-90.83年的历史进行回顾,特别对建国初期17年的科技政策,以1956年为分界线两个阶段进行研究16。还有部分学者以不同时期领导人的角度对科技政策进行历史研究,如张玉明对1949年建国以来,中共三代领导人科技政策进行历史回顾,并对其演进进行分析,提出不同时期科技政策的共同点和差异性17。当然,无论这些分期、分类的逻辑如何选取,仍然都选择了建国作为科技政策历史研究的起点。自1949年新中国成立以来,为了改变当时“一穷二白”的局面,国家开始逐渐注重科研院所机构的建立和相关政策的制定。伴随着新中国的成立,在同年的11月1日,中
15、共中央在北京成立了中国科学院,开启了科技工作的新篇章。这样的起点形成了天然的选取依据,更多学者们选择以新中国成立作为历史起点,开展科技政策历史分析。与门可罗雀的学者选择建党作为起点相对应,选择建国作为起点同样是一种“便利”的选择策略,其基本逻辑在于在“国史”的历史大框架下对科技政策这一子系统进行历史考察。因此,从经验总结的角度具备了不证自明的合理性,同时也便于更加完整的历史阶段划分。相对而言,建党到建国之间的阶段则理所应当的被归入了科技政策的“史前期”。2.3 以改革开放作为科技政策历史研究的起点改革开放以来的科技政策历史研究引起了学者们浓厚的兴趣,例如,翟立新回顾了改革开放20年以来的科技政
16、策历程,但是并未将改革开放以来的系列政策按照分阶段进行回顾,而是以陆续出台的科技政策为依据,分为重大科技决定(综合类)、配套政策(单项类)以及重要措施(实施类)三个层次进行描述18。2009年,扈春香对改革开放30年以来的科技政策发展进行回顾,并划分为三个历史阶段进行阐述,进而为科技政策充分发挥作用提出建议19。2013年,邓练兵在博士学位论文中,重点分析改革开放以后的创新政策历史变迁,按照政策目标及创新主体的重大变化,划分为四个历史时期进行分析20。2018年,在改革开放40周年之际,薛澜主要对科技创新体系改革的历程分阶段进行了回顾,将科技创新政策划分为五个历史时期进行阐述21。2019年,
17、张永凯也梳理了改革开放40年来科技政策的发展演变,将我国科技政策划分为四个阶段开展研究22。1978年3月,全国科学大会在北京召开,会上提出了“科学技术就是第一生产力”,从而拉开了“科学的春天”帷幕,当年12月,十一届三中全会在北京召开,会上作出了实行“改革开放”的重大政策,对我国科技事业具有深远的意义,因此继新中国成立开辟了中国新纪元事件后,“改革开放”顺理成章地成为了学者们开展科技政策历史回顾的研究起点。借鉴美国学者托马斯库恩23对科学革命的论证,改革开放作为一个科技政策历史上的重大转折点,显然具备范式转变的独特意义。无论科技发展理念的巨大变化,还是由此所导致的科技与社会、科技与人民关系的
18、剧变,都有效支撑了以此作为科技政策历史研究的起点,科技政策也由此从缓慢的发展进入了加速调整的新时期,各种政策工具的不断完善也更加向今日语境下的科技政策研究靠拢。2.4 不同科技政策历史起点选取背后的逻辑除以上选取建党、建国和改革开放为科技政策历史研究起点外,还有的学者通过对科技政策的文献梳理,选取其他历史事件作为研究起点,并进行实证分析研究,例如刘鸿渊选取1992年为科技政策历史研究起点,对19922020年期间的科技政策历史进行研究,通过文献分析法将科技政策的历史分为三个阶段进行剖析24。此外,关于科技政策的历史回顾,还涉及人才、农业、产业、区域等狭义角度的Innovation Ecolog
19、y 创新生态84科技政策历史研究,如李娇等25对科技资金政策变迁的研究、韩联郡等26对科技人才政策演变的研究、李容容等27对农业科技政策的历史演进以及区域政策分析、梁正等28对科技创新政策与中国产业发展40年进行回顾等一系列关于具体科技政策的历史研究,由于本文主要是广义的“科技政策”角度出发,则在此不过多论述。通过以上对科技政策历史回顾不同研究起点的选取梳理发现,以重大历史事件或者重大会议提出的政策为研究起点都备受学者们的关注,形成了一批丰富且相对全面的研究成果。同时,无论是选取建党、建国还是改革开放作为历史研究的起点,多数学者们都是通过对研究时期的科技政策划分了不同阶段进行回顾并阐述,进而对
20、当时或者未来一段时间科技政策的制定提出建议。但同时,这些研究不约而同地选取了党史、国史的重大历史节点作为起点,虽然保障了结论和分析框架的稳妥,但也暴露了科技政策作为一个历史研究的对象尚未形成相对独立的系统,还没能找到自成体系的历史依据。从建党、建国、改革开放三个重大起点选取的分布来看,改革开放至少体现了一种科技政策自身作为重要时间节点的选取逻辑,以此为起点的大量研究涌现可以说是一种科技政策历史研究的史观进步。3.科技政策历史研究不同阶段划分的比较分析基于以上对选取建党、建国以及改革开放作为科技政策历史研究起点的相关成果的梳理发现,学者们在科技政策历史回顾过程中划分阶段存在一定的差异。通过进一步
21、对阶段划分的内在逻辑和依据进行比较分析,可以找出不同的史观。从科技政策历史回顾的研究起点来看,虽然针对建党以来的科技政策进行的历史研究具有重大的意义和价值,但是由于建党初期科技政策处于萌芽阶段,并且相对于当前时间跨度较大,因此本研究选取分析对象时略去了这一部分。3.1 不同科技政策历史分期及标志性时间节点笔者重点以针对建国以来,兼顾改革开放以来的科技政策进行的历史研究开展分析,通过梳理以上有代表性的学者对科技政策历史研究的分期阶段以及阶段名称(见表1),并通过进一步可视化(图2)来分析其历史分期的内在共性与差异。表1 不同学者对科技政策演变研究的历史分期比较学者发表年份研究时间段具体历史分期与
22、阶段名称王伟宜2000年19491999年(建国50年)第一阶段(19491976年):经历了科技政策奠基、初步形成和严重摧残阶段第二阶段(19761999年):经历了恢复调整和改革完善阶段李正风2009年19492009年(建国60年)第一阶段(19491978年):社会主义计划经济体制下的科技政策第二阶段(19781992年):体制改革和转型时期的科技政策第三阶段(19922009年):以社会主义市场经济体制为基础的科技政策曹希敬、袁志彬2019年19492019年(建国70年)第一阶段(19491976年):计划经济时代的探索时期第二阶段(19771991年):商品经济时代的改革阶段第三
23、阶段(19922005年):科教兴国战略阶段第四阶段(20062019年):自主创新战略阶段齐海伶,李 响*.中国科技政策历史研究的意义及启示基于对不同发展阶段划分的比较研究J.今日科苑,2023(6):80-90.85通过表1和图2分析可以看出,以上学者对科技政策的历史回顾时间节点的选取以及分期同时体现了求同存异的特点,在宏观选择相近的情况下又有各自不同的微观选择,笔者在此基础上进一步梳理了不同历史分期的时间节点以及标志性事件(见表2),以期进一步深入挖掘历史分期之下的内在逻辑。学者发表年份研究时间段具体历史分期与阶段名称郑蔚、陈越、杨永辉2019年19492019年(建国70年)科技创新政
24、策第一阶段(19491978年):奠基开创阶段第二阶段(19781995年):转折探索阶段第三阶段(19952006年):科教兴国阶段第四阶段(20062013年):创新型国家建设阶段第五阶段(20132019年):创新驱动发展阶段扈春香2009年19782008年(改革开放30年)第一阶段(19781985年):科学技术的恢复与重建第二阶段(19851993年):科学技术的竞争与市场的发展第三阶段(19932008年):科学技术的调整与创新张永凯2019年19782018年(改革开放40年)第一阶段(19781985年):重建阶段第二阶段(19861994年):系统发展阶段第三阶段(1995
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