整体主义视角下统筹发展和安全的耕地保护法治建设.pdf
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1、2023年8 月总第3 8 卷第4 期社科纵横SOCIALSCIENCESREVIEWAug,2023VOL.38NO.4整体主义视角下统筹发展和安全的耕地保护法治建设惠建利(陕西师范大学国家安全学院 政法与公共管理学院西安7 1 0 0 6 2)【内容摘要】基于整体主义视角,提出中国耕地保护法治建设应遵循中央关于耕地保护的政策变迁及统筹发展和安全的指导思想,实现从“碎片化法治”向“整体性法治”从“概念冲突模糊”向“概念统一明确”、从“单一加强执法力度”向“综合反应耕地功能”、从“强化政府耕地保护责任”向“注重多元主体共责”从“完善静态实体性规范”向“强化动态程序性规范”的思路转变,立足于国家
2、粮食安全保障的常态化,在可持续发展的基础上重塑耕地保护法治理念,推动耕地保护立法系统化、综合化。2 0 2 2 年9 月公布的耕地保护法(草案)(征求意见稿),标志着中国耕地保护从“零散立法”向“整体性立法”转变迈出了代表性一步。【关键词】统筹发展和安全;粮食安全;耕地保护;整体主义中图分类号:D922.3文献标识码A文章编号:1 0 0 7-9 1 0 6(2 0 2 3)0 4-0 0 9 5-0 8一、问题的提出近三年(2 0 2 1、2 0 2 2、2 0 2 3)的中央一号文件中,对耕地保护的重视程度明显递增、制度不断创新、更加重视执法监督。应对耕地保护严峻形势的主要战略除了“守住耕
3、地红线”,还应包括“确保农地之实”“保障粮食安全”“保障生态安全”等,对此,现有耕地保护法治跟进不足,缺乏整体性的反应和适应。纵观改革开放以来我国的耕地保护法治,总体上呈现出一种“阶梯式排进展”的状态。在1 9 8 5 一1 9 9 7 年的耕地保护法治初步确立阶段,受城镇化发展的冲击,耕地保护立法目的实际没有实现;在1 9 9 7 2 0 1 7 的耕地保护法治强化阶段,一以贯之的耕地保护政策为遏制耕地数量锐减起到了重要作用叫,但受进一步城镇化发展和经济发展需求的影响,耕地保护效果并不明显;2 0 1 7年以后,耕地保护法治更加严格,保护力度不断加大,但还达不到国家寄予的战略厚望。自1 9
4、8 7 年土地管理法提出“十分珍惜和合理利用”土地要求以来,耕地保护议题开始受到国内部分学者的关注,但直到1 9 9 7 年土地管理法修订后,相关学术研究才全面跟进。起初的研究多针对我国为了经济高速增长大量牲耕地问题展开,提出应实现耕地管制,强化土地执法监督3,明晰土地产权 4 等具有现实针对性的观点。随着我国城镇化发展不断推进,耕地“非农化”问题更加突出,相关研究开始注重耕地质量问题,提出统筹社会发展与耕地保护 5 ,兼顾非农建设用地与耕地质量保护 6 等观点。2 0 1 4 年9 月农地“三权分置”政策提出,农地适度规模经营得到推进,但亦带来耕地“非粮化”问题,相关学术研究密切关注该情况,
5、提出将流转地用于粮食生产是三权分置的核心7等观点。2 0 1 7 年,我国有关耕地保护的纲领性文件关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见出台,耕地保护开启新征程,制度更加严格。学者们*来稿日期:2 0 2 3-0 4-0 8*基金项目:国家社科基金一般项目“三权分置背景下农村宅基地利用主体制度创新研究”(2 1 BFX085);陕西师范大学2022国家安全专项课题“整体主义视角下统筹发展和安全的耕地保护法制建设”(2 2 PY03)。*作者简介:惠建利(1 9 7 4 一),博士,陕西师范大学国家安全学院(政法与公共管理学院)副教授,研究方向为经济法学、土地法学。95法学研究提出了完善耕地保护制
6、度的执行保障机制8,健全耕地质量保护法律体系9,基于国家干预理论构建耕地“非粮化”法律制度1 0 等具体而深入的耕地保护法治建设建议。改革开放以来的中国耕地保护法制学术研究成果丰富,研究视角多而广,有相当启发意义,但多从农业经济学、资源科学等角度展开,聚焦于其经济效用叫。虽然也有学者从粮食安全和生态安全双重保障视角,甚至“三位一体”视角研究耕地保护问题,但缺乏新时代背景下基于整体主义视角系统专门研究耕地保护法治建设的研究成果。新时代,我国经济社会发展指导思想已由“发展重于安全 趋向“统筹发展和安全”1 2 ,耕地保护与这一时代选择紧密相关。对此,相关学术研究仍存限,主要表现在“统筹发展和安全”
7、的耕地保护法治指导性理论尚未形成。“统筹发展和安全”首次被“十四五”规划建议纳人,并设专章做出全面部署,是新时期我国经济社会发展指导思想的主要内容。如何在耕地保护领域贯穿“统筹发展和安全”理念,形成服务新的社会需求的耕地保护法治建设理论视野,诸多问题仍需澄清。此外,中国耕地保护法治建设有一系列“新现象”需从整体主义视角予以关注。一是随着农地“三权分置”的逐渐成熟,耕地利用主体趋于多元化。如何有效平衡耕地利用主体的经济利益与耕地的安全效能、生态效能是未来一段时期内耕地保护法治需解决的主要矛盾。二是乡村振兴战略下涌现出的诸如度假型、生态型等规模性观光农业,促进了农村土地的复合利用,但耕地的生产功能
8、受到削弱,耕地“非农化”“非粮化”风险加大,给耕地保护法治建设带来新的挑战。三是国际粮食贸易平衡被打破带来的新制度应对模式需发掘。2 0 2 2 年以来,在新冠肺炎疫情、俄乌冲突等多重因素的影响下,粮食贸易保护主义显现,国际粮价持续上涨 1 3 。我国虽然粮食生产正常,但对外依存度高,影响到国家粮食安全,耕地保护法治建设研究需及时跟进。2022年9 月,耕地保护法(草案)(征求意见稿)(以下简称征求意见稿)公布,标志着我国耕地保护从“零散立法”向“整体性立法”转变迈出了代表性的一步,无论从立法宗旨,法律实体内容来看都有很大进步。在立法宗旨上,相比土地管理法基本农田保护条例等法律法规对土地利用9
9、6促进社会经济发展的强调,征求意见稿增加了“保障国家粮食安全”的内容。在具体内容中,更是确立了耕地保护补偿制度、压实相关主体耕地保护责任、明确优先划为永久基本农田的情形等统筹发展和安全的具体制度。尽管如此,征求意见稿在如何使具体制度统合于“统筹发展和安全”的指导思想,提高立法的整体性效果上仍有完善的空间,需要学术界提供相应理论支撑。二、耕地保护法治建设思路的整体主义转变整体主义理论是一个历久弥新的话题,学术界对其的探讨广泛而深入。西方学者卡普拉认为,着眼于部分的世界观是不健康的世界观 1 4 ,当今多数重要问题具有全球性,许多非常重要的社会选择都对人类整体的继续生存有着影响 1 5 。马克思认
10、为,同样的人力和物力,如果能在专业化基础上实行联合会比单干具有更高的效能。整体主义理论被广泛应用于各学科各领域,甚至最私法化的合同法规范体系,已呈现出由近代合同法的“个人主义”向现代合同法的“整体主义 倾向的国际趋势 7。学者对整体主义有三种不同看法。第一种观点认为,整体主义是一种观念,与个体主义相对应。整体主义是指人类群体的整体利益1 8,主张通过整体研究来揭示事物的全貌和演进规律 1 9 。第二种观点认为,整体主义既是一种观念也是一种治理模式。作为观念的整体主义与个人主义相对,强调集体利益、公共利益优先至上;作为治理模式的整体主义与地方保护主义相对,强调协同行动、共担社会责任 2 0。第三
11、种观点认为,整体主义既是一种意识形态和价值也是一种方法论2,应通过“系统论”“大局观”的立场与方法,解决实践难题。本研究认为,整体主义包括观念上的整体主义、治理方式上的整体主义和方法论上的整体主义,内容涵盖了以上三种观点,或可称为“第四种观点”。这样,耕地保护的整体主义,不仅体现为集体主义,还包括共担社会责任、整体性保护。具体而言:第一,耕地保护需要整体主义观念。整体主义观念是集体利益优先于个人利益,整体主义观念下的法律制度设计,是在综合考虑各方主体利益的基础上,明确社会共同利益是个体利益得以实现的前提和基础,较之个人利益具有优越性。这点也是国外耕地保护最成功国家的经验,即严格法规制度,限制土
12、地私主体权利,即使是土地私有制的英国,土地所有法学研究者也无权改变土地用途,此项权利必须由政府给耕地保护可持续发展制度不到位,耕地保护程序予他们 2 8 3。第二,耕地保护需要耕地整体主义意性规范不足。正如征求意见稿说明书所言,现行识。耕地保护的逻辑起点和终点均是“人人共享”,法律法规体系分散、不统一,缺乏有效衔接,未能耕地保护的这种社会性需要法律的适配与保障,做到与时俱进。从整体主义视角审思耕地保护法也需要营造全社会保护耕地的强烈意识,甚至耕治现状,考虑耕地保护法治建设的整体性战略布地保护的社会、政治和政策共识比任何特殊的政局,需实现以下思路的转变:策方法更为有效 2 2 1 9 3,通过培
13、养“共担社会责任 的(一)从“碎片化法治 向“整体性法治 转变意识,为耕地保护法治建设及落实提供社会支持。目前以部门为主导形成的各种与耕地保护有第三,耕地保护需要整体主义方法。整体主义追求关的政策法规及管理呈现碎片化的特点,部门之从系统、大局出发的立场与方法,针对的对象不是间有关耕地保护的政策法规在规制目标、范围、条个体而是系统,包括系统整体和组成系统整体各件、对象等方面存在一定差异,使得中央的有关耕要素的相互关系。耕地保护与国家、政治、社会组地保护政策在实践中难以有效开展。耕地“非农成一个整体,耕地保护制度对农民利益、乡村振化”“非粮化”的影响已经渗透到我国社会的各个兴、生态安全及粮食安全都
14、有重要意义。习近平领域,对此,现有法律法规难以实现有效规范。因总书记指出,“耕地是我国最为宝贵的资源”。因而需要站在整体主义角度完善甚至重构耕地保护此,需要运用整体主义方法构建耕地保护法治,法治体系。整体主义理论强调将事物整体作为解建立一种兼顾市场主体及国家的发展和安全、兼决问题的基本单位,强调事物之间的关联及其整顾城乡发展、兼顾近期与长远利益的耕地保护法体性,主张从宏观层面对事物进行把握,通过局部律制度。调整实现整体最优效应。当前我国的国土空间规新时代,整体主义有着更为具体的表现,需引划、全域土地综合整治政策都部分体现了整体性起我国耕地保护法治建设的重视。党的十八大以治理的思路,接下来实现耕
15、地保护的“整体性法来,以习近平同志为核心的党中央提出“统筹发展治”转变,还需统筹不同政策法规的目标、范围等和安全”的创新理论。党的十九届五中全会将“统以形成稳定性、权威性的法治。筹发展和安全”纳人“十四五”时期我国经济社会(二)从“概念冲突模糊向“概念统一明确 转变发展的指导思想。“统筹发展和安全”是贯彻总体整体主义视角下的耕地保护法治建设,需要国家安全观的重要需求,具体体现了总体国家安法律制度的统一化、体系化,需要将法律制度置于全观中的系统思维和方法。统筹发展和安全的思统筹发展和安全的框架中加以思考和布局,而法想,贯通于我国经济社会发展的每个领域和全过律制定的整合统一首先应体现为法律基本要素
16、、程,也贯通于耕地保护的全过程中。耕地是国家粮基本概念的统一化、明晰化。法律概念是法学研究食安全的根基所在,因此,要从战略和全局的高度的基础,也是制度建构和体系完善的基石。如果概认识耕地保护的重要性,从整体主义视角出发构念不统一、不规范,制度安排就难以形成、制度功建耕地保护法制,把“统筹发展和安全”的理念融能就难以发挥,这就需要梳理现有制度中的概念入耕地保护领域,以系统思维明晰战略,采用整体重复冲突等问题。目前以部门法、单行法为主导形性方式方法化解耕地风险。从时代意义上讲,“统成的各种与耕地保护有关的法律规范,在核心概筹发展和安全的思想和理论是整体主义理论在新念上用词不够规范,概念的名称、含义
17、、范围都存时代耕地保护法治建设中的一个重要体现。新时在交叉或冲突。各类耕地保护政策中的概念用语代,从整体主义视角构建耕地保护法治,迫切需要在不同部门的实践应用中存在较大差异,各部门将“统筹发展和安全”的思想和理论融人耕地保护的理解都存在不同,导致实践执行部门和社会主法治建设。体对耕地保护相关问题的理解不一致,许多基础多年来,我国的耕地保护法治建设,未能全面性工作难以开展,也影响到法律的有效实施。因而跟进时代变革,实现转型。主要表现在:耕地保护需要整体性梳理与耕地保护相关的概念,建立“统法制分散、不统一,耕地保护激励制度尚不完善,一明确简洁”的耕地保护法律概念体系。97法学研究(三)从“单一加强
18、执法力度”向“综合反应耕地功能”转变在耕地保护中过度强调加强执法力度容易造成政府与民众对立的“假象争利”后果,使用此种模式应对耕地保护问题的法治思路,在某种程度上是耕地保护法制本身不够系统完善、耕地保护法制最初起源于紧急应对之法的客观现状的要求,尽管一些聚焦于耕地保护的应急法律和制度在缓解短期的现实困境方面有一定积极意义,但同时不可避免陷入“有洞补洞”的简单修法循环中,其应对之策也主要是局部的和短期的。目前社会上广泛存在两种忧虑和慌恐,一种是对粮食安全的担忧;另一种是对保护耕地给农民带来经济利益损失的担忧。这两种现象所基于的假设是:国家重视粮食安全,农民必须种地保粮食安全,经济利益却难以保障。
19、这是一种对耕地保护与粮食安全关系的片面理解,忽视了耕地保护的全面性、差异性、多功能性以及粮食安全的多元性、阶段性、动态性特征。有鉴于此,有必要科学反映耕地保护的粮食安全功能及其他功能,转变传统的加强行政执法的思路,科学看待耕地保护与粮食安全的关系。耕地保护法治建设不仅需要加强执法规范,而且需要相关规则意识、平等意识在法治中得到贯彻。(四)从“强化政府耕地保护责任”向“注重多元主体共责”转变与任何一种资源保护一样,耕地保护需要发挥全社会的力量,共同营造耕地保护氛围。因此,耕地保护本身是一个较为开放的整体,人人均与其关联。联合国发布的2 0 2 1 年世界粮食安全和营养状况将耕地保护作为一项国际问
20、题,也强调全民参与。应对耕地保护的主体法治建设可分为两类,一是如何合理安排各种法律与制度,实现多元主体共同参与、发展和利益平衡,达到整体性最优效果;二是如何合理安排政府的耕地保护责任,避免责任推卸,减少执法成本。这两类法治建设途径呕须整合,因而需要凸显“多元主体共责”理念。从某种意义上而言,“多元主体共责”理念也是一种“整体主义”,既强调思想意识上的集体主义、耕地保护公共利益优先,也强调行动上需要强大的、综合性的实施主体,包括党和政府、农民集体、农户、经营主体和社会主体的协同行为。98(五)从“完善静态实体性规范”向“强化动态程序性规范”转变耕地保护立法内容从性质上可以划分为实体性规范和程序性
21、规范两大类。实体性规范内容的科学性、严谨性、系统性对于法制建设运行、开展、实施发挥着方向性影响,但若将实体性规范完善作为实现法制建设的唯一目标则有失偏颇。事实上,国家的法治建设是一个极其复杂、系统、有机的工程,既与社会经济发展互构共生,又与国家政治安全、社会稳定、生态保障互促互限。在社会主义市场经济确立初期,不少学者、政府决策者乃至民众就已认识到,在考虑法治建设时,中国更侧重于实体合法性方面,而对法律程序问题缺乏关注和理解。然而,对待耕地保护这一复杂系统的问题,完善“程序公正”当前仍未受到学者的普遍关注。进入新时代,我国新的社会矛盾不断涌现,特别是在国际粮食贸易环境发生巨大变化的情况下,需要及
22、时转换思路,使耕地保护法治建设模式与制度调节逻辑也重视“动态程序公正性”,借助程序化解复杂的价值问题,通过公正程序使实体规范得以实现,因为完备的程序要件是法治协调运作的必备基础 2 3 。三、整体主义视角下的耕地保护法治建设(一)当前耕地保护法治建设的宏观构想1.立足于国家粮食安全保障的常态化建设21世纪全球面临粮食安全、营养安全和气候安全三大挑战,均与传统的以农业为基础的粮食生产系统有关。联合国发布的2 0 2 1 年世界粮食安全和营养状况显示2 0 3 0 年实现消除饥饿目标不容乐观 2 4 。世界粮食危机给中国的粮食安全敲响了警钟,更让人们看到了耕地保护的极端重要性。党中央将耕地保护上升
23、到国家安全的高度,反复强调中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自已手上 2 5 。耕地面积及质量不仅影响到人类食物供应及食物价格,而且影响国家在国际粮食市场上的地位。美国耕地资源保护政策中,鲜明指出耕地资源事关国际粮食市场中美国的领导地位。此外,耕地保护也影响农业及其相关行业发展。在耕地保护制度演化过程中,我国出台了耕地占补平衡等制度,塑造了从数量到质量再到生态的耕地“三位一体”保护理念。为了增加耕地,从早期的土地开发整理复垦到现阶段的全域土地综合整治,都体现法学研究出耕地保护制度与时俱进的过程。对此,征求意必须从目前以“零散立法”为主转变为真正意义上见稿在立法宗旨上已有鲜明的体现。这充分说明的“
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