政民互动对政务服务政策创新的影响——基于行为公共管理学视角.pdf
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1、2023年第4期(总第142期)天水行政学院学报政民互动对政务服务政策创新的影响基于行为公共管理学视角王娇(贵州财经大学,贵州 贵阳550025)摘要党的十八大以来,国务院连续10年召开会议,对深化“放管服”改革优化营商环境工作进行决策部署,强调持续优化政务服务是建设人民满意的服务型政府的内在要求,其内容蕴含了丰富的行为公共管理学思想。由于政府服务供给的行为过程与公民需求体验之间具有双向选择、动态反馈的动力机制,在复杂的互动过程中难免会出现公民体验不佳、政策创新受阻的问题。本文主要从行为公共管理学的视角,分析政务服务“政民互动”特定情境中由于认知偏差、压力辐射、政策评价等行为因素导致的政务服务
2、创新效果低于预期问题,最后构建强化以需求为导向的服务理念、创新流程再造高效的服务形态、加强监督和考评的合法化机制三个方面持续优化政务服务政策创新的路径。关键词行为公共管理学;政民互动;政务服务;双轮模型中图分类号D63文献标识码A文章编号1009-6566(2023)04-0038-05为深化“放管服”改革,党的十八大以来,国务院连续10年召开会议,对深化“放管服”改革优化营商环境工作进行部署。2022年3月国务院印发关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见,要求接续推进政务服务标准化规范化便利化建设等决策部署。政务服务是深化“放管服”改革的一项主要内容,是连接提升服务效能目标和结果的
3、桥梁,是将深化放管服改革目标转化为具体行动的重要路径和机制。从政务服务供给与需求的关系来看,都涉及政府供给和企业群众需求的行为选择,即政务服务的行为逻辑围绕政府部门需要决定以谁的需求为主,以及如何识别需求的问题。在大力推动政务服务政策创新过程中,构建政府服务供给的行为过程与公民需求体验之间双向选择、互动反馈的动力机制,对于接续推动政务服务政策创新,提供相应的政策创新落脚点具有重要的理论和现实意义。一、问题的提出政务服务作为公共服务的重要类型,是国家治理价值体系的一个部分,是“以人民为中心”的重要治理模式。“政民互动”研究的重点在于人及其行为本身,是行为公共管理学的主要研究内容,政府行为和公民体
4、验之间的互动是政务服务政策创新的重要环节和基础。政策是政府以公民需求为导向而制造出来的“产品”,作为公共政策供给方的政府经过对内外部环境的变化进行预测和分析,寻找新政策可发展的趋势,精准识别公民需求、精准制定政策和精准执行政策,在政策实施过程中往往渗透着对政策的再观察、再评估以及再规划。政策创新的相关理论发展至今仍然是一个比较宽泛的概念,而且这里的政策创新只讨论由于受到内外部因素的影响而制定新的政策收稿日期2023-03-02作者简介王娇(1997),女,贵州毕节人,贵州财经大学硕士研究生,研究方向为地方政府治理。-38或执行新的政策,即政府行为和公民体验1。在深化“放管服”改革的大背景下,各
5、级政府部门先后出台了政务服务优化和创新的相关政策并试点推行,但由于公民对于政务服务的互动意识相对淡薄,加之与政策配套的互动体制、机制不到位等问题,导致政策创新效果远低于预期。目前,研究者较多从理念设计、效能评价等宏观层面探讨如何持续优化政务服务,很少从“政民互动”的微观视角切入政务服务研究之中。因此,本文主要基于行为公共管理学的视角,从政务服务政策创新的动因出发,对政策创新的运行机理及影响因素进行分析,并提出政务服务政策创新的优化路径,为未来构建良性的“政民互动”模式提供参考。二、“政民互动”中政务服务政策创新的影响分析(一)“政民互动”的作用逻辑1.政府行为对公民体验的作用。政府根据公民的需
6、求向其输出政务服务和决策,是政务服务政策创新的内在动因。主要通过关注社会问题进入政府议程中的一些内部因素来寻找政策创新发生的动力,更侧重于政府系统内部的奖励与促进因素,即内部效率机制驱动2。在既定的社会经济、政治、文化环境中对政府精准识别公民需求议程的设置和相应政策的创新具有不同程度的决定性作用。因此就政府系统内部而言,政策创新动因只在其内部系统范围内发生,而不受其他区域及其各种因素的干扰,是其内部各种约束条件促成的最终结果。政府行为显著体现在提供公共服务和制定公共决策两个维度。一是从公民体验的角度探讨其对公共服务提供的质量和水平的评价;二是公共决策制定背后的心理过程和机制如何有效促进政策创新
7、。在政府提供公共服务过程中,政务服务的质量和水平由其背后的决策动机和心理机制决定,同时,政务服务优化的方向也受到改革主流范式的诱导,如电子政务一体化、协同化、移动化建设取决于政务服务领域精准把握新发展阶段、推动高质量发展的战略要求。2.公民体验对政府行为的作用。公民对政府提供政务服务和决策的行为进行正向或负向反馈,是政务服务政策创新的外在动因。主要是通过观察公民切身关注的问题在政府议程中发酵形成新的政策,从公民对它的有效感知程度来寻找政策再创新的动力点的一种外部取向,更侧重于政府系统之外的各种反馈因素,对政府精准识别公民需求议程的设置和相应政策的创新具有重要的导向作用。因此就公民体验而言,政策
8、创新的动因在公民的认知和情绪认定中有迹可循,而不受政府系统内部因素的干扰,是政策创新内容与实质相统一的调适过程。公民体验显著体现在认知体验和情绪体验两个维度。一是对政府行为的信息加工过程;二是政府行为引起的公民情绪和情感唤醒。公民的体验包括对政务服务体系、模式、实体大厅、平台与技术、窗口工作人员服务态度的体验等。在公民的认知体验中,政府提供的公共服务质量和水平决定了公民的认同或理解“偏误”,同时公民的情绪体验会随着政府工作人员的某些积极或消极行为产生赞美或指责的情感,如“好差评”制度的建构就是满足公民体验诉求表达的有效制度安排。(二)“政民互动”中的政策创新机理1.“政民互动”推动政策创新。政
9、府行为是公民体验产生的传导工具。有什么样的行政行为就有什么样的体验评价。政府是社会治理范围内拥有法定权力的最大主体和权威组织,在行动上具有能够获得相对足够资源支持的优势,因此在社会治理中处于主导地位,但须知,治理语境下的公共行动体系还强调了公民个体参与的重要身份,即公民也是付诸行动的治理主体之一。政策创新的机理旨在在诸多宏观理论的基础上构建“政民互动”的情景,由此聚焦政府行为与公民体验之间的互动性对政策创新产生的影响。政务服务“政民互动”情境下的政府行为过程与公民体验过程之间相互影响与作用,共同推动了政务服务政策的创新。其理论框架可以概括为“政府行为公民体验”双轮模型3。2.政策创新型塑“政民
10、互动”形态。政策创新蕴含和贯穿了政策过程和系统的创新。首先政务服务政策创新过程即为政务服务的优化过程。一方面,政务服务政策创新的程序包括了对旧有政策程序所提出来的修正建议和与之相关的一整套新程序;另一方面,主要是对政务服务政策运行的周期进行阶段性的划分,包括政策前期的陈述,中期决断和实施,后期评估反馈。其次,政策创新系统即为政策系统,其要素包含了质量较高的政策、必要的政策资源、合格的执行人员、顺从的目标群体、正常的沟通协调、适宜的执行政策环境以及有效的监督控制等。最后,政策创新主要是内在动因和外在动因,政务服务特定情境下政策创新的内外动因,-39即来自于政府行为的内在逻辑和公民体验的感知过程。
11、总之,“政民互动”与政策创新的作用机理由“政民互动”推动创新和政策创新型塑政务服务的“政民互动”形态两个方面共同构成,二者是动态互促的关系。政策创新的方面包含有体制机制、流程再造、平台技术、服务理念等。第一,“政民互动”推动政策创新。个体行为之所以会成为政策创新的约束性条件,是因为政府认知(影响行为)、决策制定(行为规范)、政策宣传(影响公民行为)以及政策环境(动态变化相互调适)都涉及到由行为动机产生的体验评价。因此政府行为更致力于应该如何做和做得更好,这个过程取决于背后的动机过程和心理机制,若认知一致,则政策周期顺利运行;若认知不一致,则政策在执行的过程中还需要再观察、重新制定和重新执行。第
12、二,政策创新型塑“政民互动”形态。政策创新就是政务服务以人民为中心,为人民谋求幸福的发展思想和行政方式,通过对政府内部决策的情景进行微调或者重新架构,就可以改变政府行为4,政务服务创新以需求为导向,当遇到一系列难点、问题进行创新之后会导致政府行为发生改变,这时需要再对政策再检验再创新的循环逻辑,从而改变公民体验的积极性。因此良好的动机能够促发形成良好的行为规范,从而与公民体验发生积极的作用,推动政务服务政策创新进程,为“政民互动”中的政务服务创造良好的循环生态(见图1)。图1“政民互动”与政策创新的作用机理对于政务服务政策创新的分析框架,可以从人的选择出发,当代公民的选择与未来的政府创新技术日
13、益紧密,包括大数据、数字化、区块链、人工智能时代的到来,政务服务创新方面的流程再造一直是热点话题。从思想到实践的内在转换逻辑是,由于认知偏差、技术差异的存在,公民并不总是能够在有限的理性选择中选取自己的利益,从而导致“感知温差”的产生。因此这就需要政府提供帮助如优化平台设计、可视化默认选项、简化流程、降低行政负担等以帮助改善个体体验的幸福感,将深化放管服改革、打造服务型的政府的理念外化为政府行为的完善。总体而言,通过对“政民互动”下的政策创新机理的系统化分析,结合“政府公民”供需互动中的政府行为机制,确定政府行为推动政务服务政策创新的影响因素所在。同时,政策创新触发、扩散及发展的全过程,贯穿于
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