粤港澳大湾区非对称要素流动与市场一体化建设.pdf
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1、2111文章编号1 0 0 4-4 4 3 4(2 0 2 3)0 3-0 0 2 1中图分类号1 F127文献标识码A2023年第3 期学木论坛粤港澳大湾区非对称要素流动与市场一体化建设毛艳华,李子文摘要“一国两制”下,粤港澳大湾区合作处于三个关税区、三个法域、三种货币的独特制度环境,物流、人流、资金流和信息流等要素在粤港澳三地呈现非对称流动特征。港澳市场上的非原产地商品进入内地受到关税限制,内地人员进入港澳相对受到更严格的出入境管控,港澳资金进出内地受限,内地更为强调数据跨境流动的安全。粤港澳大湾区是构建新发展格局的战略支点,进一步厘清粤港澳大湾区非对称要素流动的基本特征,理解非对称要素流
2、动的底层成因,辩证看待非对称要素流动与一体化的关系,有利于推动粤港澳大湾区市场一体化发展。在构建新发展格局的背景下,推动粤港澳大湾区市场一体化建设可从提高要素密度、缩短流动距离、减少市场分割和促进机制联动四个方面,促使要素更为便捷地流动,为构建充分开放的全国统一大市场提供经验借鉴。关键词粤港澳大湾区;要素流动;市场一体化;“一国两制”;全国统一大市场作者简介】毛艳华,中山大学港澳珠江三角洲研究中心(粤港澳发展研究院)教授,博士生导师,中山大学区域开放与合作研究院院长;李子文,中山大学港澳珠江三角洲研究中心(粤港澳发展研究院)博十研究生广东广州510275规划建设粤港澳大湾区是新时代推动形成全面
3、开放新格局的有益尝试,也是推动“一国两制”事业发展的具体实践。党的二十大报告指出,“一国两制”是中国特色社会主义的伟大创举,是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排,必须长期坚持“一国两制”下,粤港澳大湾区合作处于三个关税区、三个法域、三种货币的独特制度环境,物流、人流、资金流和信息流等要素在粤港澳三地呈现出非对称流动特征。相较旧金山湾区、纽约湾区和东京湾区等国际知名湾区拥有的一体化市场环境,粤港澳大湾区明显呈现非对称要素流动的固有特征,这也赋予了粤港澳大湾区推进区域经济合作的独特优势。改革开放以来,粤港澳合作逐渐从制造业“前店后厂”的分工合作模式,发展到内地与香港、澳门特别行政区签署
4、关于建立更紧密经贸关系的安排(CEPA)框架下的现代服务业分工合作模式,再到新时代粤港澳大湾区规则衔接和机制对接的制度型开放模式,粤港澳大湾区已成为内地与港澳合作的典范。粤港澳大湾区是构建新发展格局的战略支点,进一步厘清粤港澳大湾基金项目国家社会科学基金重大项目“新时代粤港澳大湾区协调发展机制体系研究”(1 8 ZDA041);南方海洋科学与工程广东省实验室(珠海)资助项目“新形势下澳门融入国家发展大局的战略路径与体制机制创新研究”(SML2020SP002)习近平.习近平著作选读:第1 卷M.北京:人民出版社,2 0 2 3:4 7-4 9.22区非对称要素流动的基本特征,理解非对称要素流动
5、的底层成因,辩证看待非对称要素流动与一体化的关系,有利于逐步消除非对称要素流动存在的障碍,深化粤港澳三地的分工合作,推动粤港澳大湾区市场一体化发展,打造成为基于效率提升的高质量发展示范区一、粤港澳大湾区非对称要素流动的基本特征根据古典经济学的相关观点,企业生产经营考虑的主要是土地、劳动力、资本等要素,同时也强调这些要素的自由流动和市场化配置。随着经济全球化发展和信息技术革新,新贸易理论更是将人力资本、信息技术等作为企业的生产要素。粤港澳大湾区的建设离不开生产要素在湾区内的顺畅流动和高效配置,包括商品、人员、资金、信息等要素的流动畅通,才能促进区域内各个城市基于分工的协同,从而提高区域生产率和竞
6、争力。但是,与国际知名湾区和跨区域城市群(如长三角城市群)相比,商品、人员、资金、信息等要素在粤港澳大湾区内地城市与港澳之间并不是双向自由流动,而是呈现出非对称流动的特征(见图1)。港澳地区内地九市商品流一人员流一资金流数据流流动畅通流动受限图1粤港澳大湾区非对称要素流动示意图(一)港澳非原产地商品进入内地存在限制在“一国两制”下,内地和香港、澳门都是WTO的单独关税区。香港和澳门保留了自由港的地位,对于进口商品基本采取“三零 原则(即零关税、零壁垒、零补贴),因此内地的商品(包括原产内地的商品或加工出口商品)都能自由流动到港澳市场。根据CEPA关于货物贸易的协议,香港、澳门将继续对原产内地的
7、所有进口货物实行零关税,自2 0 0 4 年1 月1 日起内地对原产于港澳的进口货物实行零关税,并不迟于2 0 0 6 年1 月1 日内地对原产于港澳的所有进口货物实行零关税。因此,在CEPA下原产内地的商品能自由流通到港澳市场,而原产于港澳的商品也能自由流通到内地市场。除了零关税,内地与港澳还承诺互相不对进口货物采取与WTO规则不符的非关税措施,不实施关税配额,不采取非关税补贴措施等。根据WTO对贸易自由化的标准定义,内地与港澳已经在各自原产商品的货物贸易上实现自由化。2 0 1 9 年1 月1 日正式实施的 内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安LEONTIEF W.Domestic pro
8、duction and foreign trade:the American capital position re-examinedJJ.Proceedings of the Americanphilosophical society,1953(4):332-349.覃成林,刘丽玲.粤港澳大湾区经济韧性分析一一基于经济联系网络的视角J.学术论坛,2 0 2 0(6):1 0-1 8.白俊红,蒋伏心.协同创新、空间关联与区域创新绩效J.经济研究,2 0 1 5(7):1 7 4-1 8 7.23排)货物贸易协议修改了商品的原产地规则,扩大了原产地商品种类,进一步满足了港澳的发展需求。根据海关总
9、署的统计数据,内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排)货物贸易协议自2019年1 月1 日正式实施后,香港CEPA项下降税产品范围不断扩大,2 0 0 4 年香港CEPA项下的降税产品仅包含3 7 4 个8 位税号,2 0 2 1 年已经扩大至7 6 3 8 个8 位税号,占2 0 2 1 年全部8 位税号数量的89%。基于以上安排,粤港澳三地已实现了原产地商品的自由流动,但相比于香港自由港、澳门自由港,内地关税区仍然保留了进口商品的关税和非关税壁垒。对于港澳非原产地的外国商品,在粤港澳大湾区内流动仍存在限制。外国商品能够在港澳市场自由流动,但进入内地市场则需要缴纳关税,并受一些符合WTO原则
10、的非关税措施的影响。这意味着对于外国商品而言,粤港澳大湾区市场还存在分割的情况。粤港澳大湾区的市场一体化水平呈现上升趋势,但总体上还有较大的提高空间。因此,粤港澳三地商品市场仍存在市场分割的现象,商品要素流动主要受到内地关税制度的限制,呈现出非对称流动的特征,即内地的原产地商品和非原产地商品都能自由流动到港澳市场,但港澳非原产地商品不能自由流动到内地市场(二)港澳对内地人员流入的限制较多虽然港澳是更为自由流动的地区,但是对于内地人员的进入仍有较为严格的限制措施。在非就业方面,根据CEPA的“自由行”政策,为促进我国香港、澳门地区旅游业的发展,内地居民可个人赴港澳旅游,但有严格的签注政策,且在港
11、澳逗留的时间较短。在就业方面,香港、澳门都是国际化大都市,有着发达的现代产业和成熟的社会保障体系等,对于内地人才有着很强的吸引力,但香港、澳门并没有向内地开放劳动力市场,只是有计划、有步骤地雇佣内地劳工和吸引内地人才,内地的人才要素并不能自由流动到港澳地区。进一步来看,香港特别行政区政府于2 0 0 3 年才启动“输人内地专业人才计划”,在2 0 0 6 年开始开放香港“优秀人才人境计划”,每年有计划地批准输人内地人才。根据香港人境事务处的统计数据,2 0 0 6 年6 月至2 0 2 1 年1 2 月,约有9 1 0 0 名内地人才通过“优秀人才入境计划”进入香港。相对于内地庞大的人才规模而
12、言,这一数量显得十分微小。相较于香港,澳门的人才引进政策出台更晚,2 0 2 2 年8 月澳门立法会才通过人才引进法律制度法案(2 0 2 3 年7 月1 日起生效),主要包括高端人才计划、优秀人才计划、高级专业人才计划三类人才引进计划,订定参加各类人才引进计划的资格要件和审批程序与此相反,内地对于港澳人员的进人基本上没有限制,港澳人员能够更自由地在粤港澳大湾区内流动。港澳地区现代服务业发达,与国际接轨程度较高,拥有大量的国际化专业人才,而内地在改革开放过程中对于高素质的国际化人才有着巨大的需求,因此应不断放宽港澳人员进人内地的限制。为了服务粤港澳大湾区现代产业体系的建设以及广东自由贸易试验区
13、广州南沙新区、深圳前海蛇口和珠海横琴新区三个片区的高水平对外开放,一系列吸引港澳人才进入内地就业的利好政策陆续出台。例如,广东省为了吸引港澳人才流人,对港澳人才按内地与香港个人所得税税负差额给予补贴,并对补贴免征个人所得税,切实降低港澳人才赴内地就业的税负。深圳前海蛇口片区则是海关总署.香港CEPA货物贸易协议又有新变化啦EB/OL.(2 0 2 2-0 2-1 3)2 0 2 2-1 1-1 1.h t t p:/ma n z h o u l i.c u s t o ms.g o v.c n/c u s-toms/302249/302270/302272/4171591/index.html
14、.陈昭,林涛.新经济地理视角下粤港澳市场一体化影响因素研究J.世界经济研究,2 0 1 8(1 2):7 2-8 1,1 3 3.香港特别行政区政府人境事务处.入境事务处二O二一年工作回顾EB/0L.(2 0 2 2-0 1-2 7)2 0 2 2-1 1-1 1.h t t p s:/w w w.i mmd.gov.hk/hks/press/press-releases/20220127.html.毛艳华,杨思维.粤港澳大湾区建设的理论基础与制度创新J.中山大学学报(社会科学版),2 0 1 9(2):1 6 8-1 7 7.24对香港人才给予资金奖励,对在前海合作区实习的香港青年给予每人每
15、月3 0 0 0 元人民币的实习补贴,对于聘用香港青年的机构给予资金奖励等措施。广州南沙新区片区同样通过资金奖励吸引港澳青年到南沙就业,对到该区就业执业的港澳青年给予一次性最高1 2 万元人民币的就业奖励,并增设每月最高5 0 0 0 元人民币的薪金补贴;对聘用港澳青年的用人单位给予最高2 0 万元人民币的招聘录用奖励,并对促成港澳青年到南沙就业的人力资源服务业企业、组织、机构给予最高1 0 万元人民币的促进就业奖励。同时,通过对标对表香港,南沙建设港人国际社区和民心港人子弟学校,全方位吸引港澳人才的流人。(三)内地对跨境资金流动实行严格监管粤港澳大湾区资本要素流动面临的最大问题是内地与港澳关
16、于资本出人境管理制度的巨大差异。香港和澳门实行资本自由流动的管理制度,资本能够在港澳地区自由流动,形成了一个国际化的金融市场;相反,内地资本账户还未完全开放,实行限制资本自由出人境的管理制度,金融市场开放程度有限,与港澳的金融市场处于相互独立的状态,一体化程度函待提高。粤港澳大湾区资本无论是从港澳流向内地还是从内地流向港澳,都必须接受内地对跨境资本流动的监管,而香港和澳门则接受所有资本的自由进出,这正是粤港澳大湾区资本流动的非对称特征。在企业投资方面,根据商务部、国家统计局、国家外汇管理局联合发布的2 0 2 1 年度中国对外直接投资统计公报,2 0 2 1 年内地对香港直接投资1 0 1 1
17、.9 1 亿美元,占总体对外直接投资的5 6.5 9%,超过半数对外直接投资流向了香港。相比之下,香港接受内地直接投资的规模仅占其外商直接投资总量的3 2.2 8%。香港作为资本自由港,其资本来源地更为多样化,而内地资本对于香港的依赖程度更高。此外,2 0 2 1 年广东对香港直接投资规模占其总规模的比重为6 2.9 1%,广东资本对香港市场有着更高的依赖程度。2021年香港对内地的投资规模占总体规模的比重达到5 8.2 2%,对于香港的企业而言,内地也是非常重要的市场。粤港澳大湾区企业对于资本的自由流动有着强烈的需求,然而在制度层面上仍然面临不少限制。一方面,内地对于企业赴境外投资有着严格的
18、审批制度。根据中国证券监督管理委员会发布的再融资业务若干问题解答(2 0 2 0 年6 月修订),境外投资项目需严格遵循国家发展和改革委员会、商务部及中国人民银行等相关部门的审批流程及要求。其中,国家发展和改革委员会根据国家经济安全、产业政策、公共利益等内容对境外投资项目类型进行审查,商务部再对境外投资项目进行核准或备案管理,中国人民银行则审核办理境外直接投资项下外汇登记,使国家外汇管理局能对境外投资项目进行监管。内地对于跨境资本的审批制度在一定程度上给粤港澳大湾区资本流动带来较高交易成本。另一方面,在CEPA框架下,内地极大地放宽了港澳企业进入内地投资的门槛,在很多领域给予了国民待遇,促进了
19、大量港澳企业进入内地投资。但根据2 0 2 0 年1 月1 日起施行的中华人民共和国外商投资法实施条例规定,香港特别行政区、澳门特别行政区投资者在内地投资,参照外商投资法和本条例执行。港澳企业进入内地市场进行投资,须按照相关外资准入的投资管理制度。(四)内地更为强调数据跨境流动的安全于数据的跨境流动都有明确的管理制度,港澳地区粤港澳三地对于数据的跨境流动都有明确的管管理制度,港澳地区在重视数据储存安全的同时,中华人民共和国商务部,国家统计局,国家外汇管理局.2 0 2 1 年度中国对外直接投资统计公报【M.北京:中国商务出版社,2022:49-54.香港特别行政区政府统计处.2 0 2 1 年
20、香港对外直接投资统计M.香港:政府统计处刊物出版组,2 0 2 2:2 0-2 3.广东省统计局,国家统计局广东调查总队.广东统计年鉴2 0 2 2 M.北京:中国统计出版社,2 0 2 2:2 0 6.张晨蕾,毛艳华,卓乘风.CEPA与现代服务业开放:基于制度距离视角的分析J.云南财经大学学报,2 0 2 2(2):3 6-4 8.25大力促进数据的跨境流动,而内地则更为强调数据安全主权和数据储存安全,对于数据的跨境流动更为审慎。随着数字经济的发展,数据已经成为企业生产经营的重要要素。粤港澳大湾区拥有完善的数字基础设施、发达的数字化产业以及大规模的供给端数据和需求端数据,对于跨境数据流动有着
21、迫切的需求。1995年,香港制定了个人资料(隐私)条例,强调对于个人数据的储存安全,禁止将个人数据传输至境外,但符合书面同意、条例豁免、传输地法律与条例实质相似和目的相同等条件,则可以将个人数据传输到境外。这一措施大大降低了数据跨境流动的限制,加速了与其他国家和地区跨境数据管理制度的接轨,在保障个人数据安全的前提下,有效促进了跨境数据的流动。2005年,澳门制定了个人资料保护法,强调在保护个人数据安全的前提下,通过当事人明确同意、执行合同所必需和维护公共利益等理由进行跨境数据流动,可直接申请跨境流动许可。与港澳不同,内地对于跨境数据的立法实践比较晚。2 0 17 年6 月1日实施的中华人民共和
22、国网络安全法强调数据安全主权,规定在境内收集和产生的个人信息、重要数据必须要在境内储存,而且跨境流动必须经过相关部门的安全评估。2 0 2 2 年9月1日施行的数据出境安全评估办法则进一步对数据出境的评估情形、评估事项和责任义务等作出了相关规定。总体而言,与港澳的数据跨境流动管理制度相比,内地更为侧重数据安全主权以及数据的储存安全,对于数据跨境流动有着更严格的约束?二、粤港澳大湾区非对称要素流动的底层成因要素是否顺畅流动很大程度上取决于区域合作的制度安排。在“一国两制”下,香港和澳门是中国的两个特别行政区,都保持独立关税区的地位,与内地具有不同的经济运行规则和社会管理体制,即粤港澳大湾区合作处
23、于三个关税区、三个法域和三种货币的独特制度环境。因此,与全球知名湾区和国内其他跨区域合作不一样,粤港澳三地的制度规则差异化明显,区域市场存在的制度分割导致商品、人才、资金和数据等要素流动呈现非对称特征。这一制度安排尊重港澳与内地经济发展阶段及其差异的客观事实,有助于渐进式推进粤港澳融合发展,避免了对港澳市场产生巨大冲击,且保持了港澳的独特优势和特殊地位。因此,需要深入探讨粤港澳大湾区非对称要素流动的底层成因。(一)经济发展阶段差异决定市场开放水平经济全球化和区域一体化的实践表明,经济体的市场开放水平往往与其所处的经济发展阶段密切相关。内地与港澳经济发展阶段的差异客观上决定了粤港澳三地市场开放水
24、平的差异。由于历史原因,香港和澳门一直紧随世界潮流,在内地实行改革开放时,香港和澳门已经是相当发达的城市型经济体,以高度国际化的现代服务业为主体,市场对外开放水平非常高。改革开放40 多年来,中国经济飞速发展,已经成为世界第二大经济体,深圳的地区生产总值(CDP)甚至超过了香港,但深圳仍是以先进制造业为主的创新型城市,市场对外开放水平低于香港。从进出口贸易来看,粤港澳大湾区内地城市贸易最繁荣的是深圳。2 0 2 1年,深圳的进出口贸易总额达548 5.7 7 亿美元,其中,出口贸易额为2 98 2.12 亿美元,进口贸易额为2 50 3.6 5亿美元。同年,香港的进出口贸易总额高达13210.
25、65亿美元,其中,出口贸易额为6 38 2.0 5亿美元,进口贸易额为6 8 2 8.6 亿美元。无论是出口贸易还是进口贸易,香港的贸易规模均是深圳的两倍以上。香港的进出口贸易总额占粤港澳大湾区贸广东外语外贸大学粤港澳大湾区研究院课题组.数据要素跨境流动与治理机制设计一一基于粤港澳大湾区建设的视角J.国际经贸探索,2 0 2 1(10):8 6-98.相丽玲,张佳或.中外跨境数据流动的法律监管制度研究J.情报理论与实践,2 0 2 1(4):7 4-7 8,49.广东省统计局,国家统计局广东调查总队.广东统计年鉴2 0 2 2 M.北京:中国统计出版社,2 0 2 2:18 8-18 9.香港
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