因势创能:党建引领下的社区物业共治路径研究——以南京市T小区为例.pdf
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1、甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理因势创能:党建引领下的社区物业共治路径研究以南京市T小区为例沈广和1杨莹2(1.南京航空航天大学人文与社会科学学院,南京211106;2.西安交通大学马克思主义学院,西安710049)【摘要】随着小区式居住形态的普遍化,化解社区中的物业冲突是实现基层社会治理现代化必须要面对 的痛点问题。由于物业冲突原因的复杂性,只有把物业纳入社区共治体系才能找到妥善解决的出路。本 文通过调查T小区的“红色物业”,发现党建引领下的因势创能是实现社区物业共治的有效路径。从优势 定位出发,确立党建引领的元治理框架,充分发掘社区多元主体的治理优势,并通过党建嵌入下的共
2、建平 台、党社协同下的共创规则、党群联动下的共同控制进行优势整合,逐步实现多元主体优势共生,激活社 区治理的内生力量,并持续产生共治增量的优势效应,从而展示了“因循主体优势、实现创能治理”的政党 逻辑,为形构基层社会治理现代化路径提供了一个可参考的镜鉴。【关键词】党建引领;优势整合;创能治理;社区物业共治【中图分类号D267;D669.3【文献标识码】A【文章编号1009-4997(2022)06-0110-14一、文献回顾与问题提出社区治则人民安,而物业治又是社区治的重 要前提。随着住宅商品化发展,物业纠纷和冲突 成为社区治理中的主要投诉事项。以南京市为 例,2019年物业管理投诉有23.7
3、万件,占全市投诉 总量的10.58%,高居T23 4 5”投诉榜首叫据笔者 调査统计,所涉事项内容较为繁多,既有市场化服 务,也有行政管理与公共服务,排名前几位的有物 业管理不规范、停车秩序混乱、安全管理不到位、违建监管缺位、维修基金使用难等问题。这些物业管理问题影响了社区善治绝非偶 然,是拥有房屋产权的业主与拥有受托身份的物 业公司之间权利和利益的博弈与冲突所致,并围绕物业管理形成两个问题:一是物业公司本身的 能力悖论。小区式集中居住方式使得社区中的物 业事务不仅具备“私人产品”属性,如业主房屋设 施的维修,还具备“社区性公共产品”属性,如公共 空间保洁、公共秩序维持、公共绿化维护等現受“一
4、体化”物业管理模式的影响,大多数物业公司 几乎包揽了所有社区物业事务叭但大部分物业 公司的专业化能力并不足以承担这些“无限责 任”叫同时,物业公司作为市场化运作的企业,其 运营目标主要以营利为中心,导致其提供公共物 业产品的忠信度备受业主质疑,业主常常认为所 付出的物业费用和所得到的物业服务价值并不匹 配,造成“越是拒交物业费,物业服务品质越是下收稿日期:2022-10-25作者简介:沈广和,博士,南京航空航天大学人文与社会科学学院公共管理系副教授、硕士生导师,研究方向:社区治 理;杨莹,西安交通大学马克思主义学院硕士研究生,研究方向:基层治理。基金项目:教育部人文社会科学研究规划基金项目协同
5、执行力视角下智慧社区线下服务能力提升研究(19YJC630139);江苏省高等教育教改研究课题“校社协同育人模式构建与运行机制研究”(2021JSJG389)。110-甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理降”的恶性循环切,进而又会加剧业主和物业公司 之间的矛盾。二是契约监管层面的价值偏离。从 市场运转逻辑上看,物业公司与社区全体业主之 间是一种基于契约的“委托代理”关系,但由于目 标偏差、信息不对称、缺少协商机制冋,更加之作为 业主行使权利的载体业主委员会(以下简称“业委会”),也存在成立难、运作不规范、寡头统治 等问题切,导致物业公司的权力通常难以被有效监 管,其运作的公共价值
6、导向也难以保证。当前解决物业治理问题的路径有两种:一是 从市场契约路径切入闻。衍生物业治理的“包干 制、酬金制、信托制卯等,尽管在不同时空取得一 定效果,但实践中难以从根本上解决“强烈的公共 互惠要求与物业私人运作逻辑之间的矛盾”。二 是从共同治理路径出发。把物业公司看作直接提 供社区公共服务和建构公共秩序的重要角色,将 其融入社区共治体系之中,此路径越来越成为当 前政策和研究的共识闻。其中居委会、业委会、物 业公司是社区治理体系的三驾马车冋,但其各自 行为分别倾向基于基层政权建设的科层逻辑、基 于房屋产权的社会逻辑、基于市场自主权的市场 逻辑;又因缺少权威性主体的有力引导,各种权力 存在一定
7、程度的交织、博弈,甚至掣肘问,导致主 体间时常难以形成合作共治的合力。从理论层面 讲,可能很难从此种社区治理条件下产生物业共 治的结果。究其原因,当前社区物业治理的实践似乎更 注重“多元分化和专业化秩序删”的效用,而忽视“权威性主体”对多元治理引导与创制的“一体化 统合”效用。同时,在治理路径上更倾向“被动应 对问题或缺陷”的视角,而忽视治理是如何被创 造出来的“主动发掘优势和潜能”的视角。事实 上,社区物业共治的良善结果往往是在权威引导 下,通过统合和激发各治理主体优势,在产生优 势共生效应和良性集体行动的过程中被创制 出来。因此,本文在融合元治理与创能治理理论的 基础上,以物业治理问题为逻
8、辑起点,从优势视角 出发,分析社区物业治理网络中的多元主体优势,把国家政权的统合引导优势与社会主体的参与协 同优势相结合,构建“因势创能”的分析框架,并结 合T小区的“红色物业”案例,对因势创能的共治 过程进行印证与剖析,为解决社区物业共治难题 贡献可借鉴的思路。二、理论基础与分析框架(一)元治理与创能治理治理必然会失灵,元治理就是“对治理的治 理”网。倡导在治理过程中“找回国家”,发挥权威 性主体引导、协调与创制的作用,解决多元主体之 间权责模糊、边界不清、治理效率不高等问题。元 治理理论对国家作用的强调与“国家中心论和政 府全能论”不同,其强调国家在治理过程中扮演“同辈长者”的角色问。就社
9、区物业共治而言,可 以通过创设基本治理规则,使用间接、柔性手段对 资源和优势进行发掘与整合,统筹科层、市场和网 络三种治理形式以构建社区共治平台,为实现有 效的整体性治理创造可能。如果说元治理理论为共治“何以可能”提供了 总体思路,那么“创能治理”则给出了具体方法与 路径。创能治理理论强调外生力量必须通过内生 力量起作用,这一点与元治理的“同辈长者”理念 不谋而合。那么,在整个社区物业共治过程中,应 该在国家权威主体引导下生成并激发社区内生力 量,促进多元主体产生合作力与协同力,从而在治 理结果上实现“创制可能、营造能量、创造价值”。根据创能治理的三个关键因素搭桥(Bridging)、创建(B
10、uilding)、纽带(Bonding)可 知呃,有效的共治离不开“发挥一定功能的平台、相互调适的能力和监控下保持正确的导向”。在 社区物业共治中表现为:共建平台,即“搭建合 作平台,创造治理可能”,通过构建结构性的治理 框架,以便于整合优势治理资源,发挥主体优势功 能,产生驱动网络合作的动力;(2)共创规则,即“创建治理规则,营造治理能量”,以“利益协调”和“制度落实”的机制确保治理目标围绕社区公共利 益,调适各治理主体之间达成公益共识,激活更多 的参与力量并形成“利益共同体”,产生协同联动 的合力;(3)共同控制,即“形成联结纽带,保证公 111-甘肃行政学院学报2022年鎬6期党的领导与
11、基层治理共导向”,以“价值引导”和“参与监督”机制,形成 自上而下与自下而上的连接与互动,产生认知引 导与监督控制作用,进而为确保共治方向和效能 提供耐力支撑。(二)优势视角问题视角(Lack Perspective)和优势视角(Strength Perspective)是社区治理中两种不同的思 维模式。问题视角倾向于关注冲突、缺陷和不足,认为 社区治理的核心在于“弱资源禀赋”旳。主体论、空间论、文化论以及赋权论卿都倾向把社区看作 是问题和缺陷的集合体,并将“解决问题”或“补足 缺陷”作为治理的最终目的。以问题作为治理的 逻辑起点本无可厚非,但当前解决社区治理问题 往往处于国家主导的背景下,采
12、用自上而下或由 外及内赋予力量的方式对社区进行干预。当然,这种干预是必须的,但也带来了社区对外部主体 尤其是对政府依赖性增强的不虞现象,“他治”特 征明显,有时会导致治标不治本以及内卷化问 题呵。Kretzman与Mcknight认为这种社区问题 取向的思维模式,忽视了社区的特殊性、现存资源 以及内生优势的培育,可能会削弱社区真正的治 理能力叫优势视角则强调以“增强为本”对主体的资产 与能力进行建设。国外最早由Dennis Saleebey 在社会工作领域提出,并进行了系统归纳凹,其理 论核心是相信人与生俱来都具备一种利用自身禀 赋、内在力量和优势资源来改变自身境况的能 力冋。在国内社会治理领
13、域,芦恒最早提出了“优 势治理”的概念,认为有效创新社会治理需要挖掘 组织、动员、认同、主体性等方面的“优势资源”网。张大维则进一步提出,优势治理是治理系统中的 参与主体政府、市场、社会等,根据各自优势 以最合适的身份和最优质的状态对社会公共事务 进行合作共治。基于此,笔者认为社区物业共治中的优势视 角应该是从社区本身出发,明晰并挖掘党组织、居 委会、物业公司、业委会等治理主体的内生优势与 潜能,在治理网络中依据不同主体的不同优势来 定位、占位、补位,形成多元主体有效动员、顺畅衔 接、互动协同、优势共生的善治格局。(三)因势创能的分析框架“因势创能”就是在元治理主体引导下,因循 主体优势进行能
14、力创制。基于此,社区物业共治 可分四步实现:一是优势定位。从问题视角转换 到优势视角对共治目标进行重新定位。二是优势 发掘。通过深入分析发现,社区多元治理主体有 功能性优势、调适性优势、控制性优势。三是优势 整合。在元治理主体的弓【领下创制共治的结构与 过程,即通过优势重组、优势协同、优势联动以共 建创能平台、共创治理规则、共同控制公共导向,从而激活社区内生的治理力量,创造优势有序衔 接和主体良性互动的共治能力。四是优势效应。通过优势整合产生内在动力、共治合力、持续耐 力,最终实现因势创能的持久效应(见图Do(四)案例选取从治理环境来看,社区可以分为冲突型社区 和平稳型社区,其中冲突型社区面临
15、的治理场景 更具有复杂性、矛盾性和多变性,从中产生内生治 理能力的难度更大。当前国内学者对冲突型社区 优势定位-优势发掘优势整合-优势效应子 夂 创-1 n 1 玮-畀 柱 搭桥:优势重组一共建平台创建:优势协同一共创规则纽带:优势联动一共同控制图1社区物业共诒中因势创能的分析框架激活合力:,保持耐力/提供动力/-112-甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理的研究主要思路是基于对冲突发生的问题与根源 分析提出治理对策,但对于冲突型社区成功转型 的现象关注不够,而恰恰社区物业从冲突到共治 的过程更能反映因势创能的运行逻辑。因此,本文选取一个治理转型成功的冲突型 社区南京市J区M街道
16、Q社区的T小区为典 型案例。通过半结构化访谈法和参与式观察法,笔者于20172022年持续跟踪小区“红色物业”的 实践过程,对小区的不同主体193人进行多次深 度访谈,收集了大量一手材料,政策文件、合同范 本、访谈录音共计26.3万字。通过了解社区物业 冲突的基本情况,分析各治理主体的优势,并以志 愿者的身份参与多场活动来挖掘各种主体优势之 间的深层结构关系,最终以小区多元主体参与物 业共治的具体事项为串联线索,揭示其因势创能 的内在逻辑。三、“红色物业”因势创能的案例分析南京市T小区在社区物业共治中以党建为引 领,充分发掘并整合多元主体优势,探索出一条因 势创能的共治路径。(一)元治理框架下
17、的优势定位T小区是2004年修建的商品房小区,建筑面 积约90万平方米,住户约7200户,人口近30000 人,是J区最大的小区,也是最难治理的小区之一 o 自业主入住以来,围绕物业管理存在以下矛盾:一是物业管理与服务的质量不高。由于T小 区体量较大、诉求多元、事务繁杂,实现全面有序 管理所需的各项成本较高,而现有的物业费不足 以覆盖且缺口较大,导致物业服务必然出现不规 范和低质量的问题,这又致使物业费拒缴比例增 加,业主与物业公司的矛盾随之不断加深。2004-2010年,连续更换了 4家物业公司,一度陷 入“物业冲突一更换物业”的治乱循环。二是业委会与物业公司冲突剧烈。2016年11 月5日
18、是由业委会新选聘的W物业公司进驻小区 的交接日,但之前的多轮谈判中原A物业公司一 直坚称合同未到期并质疑业委会的投票结果。因 此,交接当日A物业公司拒绝移交收入明细,拒绝 撤离小区,由此引发了一场激烈的“物业争夺大 战”。A物业公司派出大批保安占据小区物业办 公楼,业主方则自筹30万元资金购买防护装备并 组成了护卫队进行对峙,双方多次发生肢体冲突。三是居委会的权威性不够。居委会曾经多次 参与协调并试图化解T小区的物业矛盾,但作为 基层的半自治组织,物业管理条例等相关法规 并没有赋予它定分止争的权威。在业主与物业公 司的矛盾积弊渐深的情形下,最终还得依靠政府 行政力量的强势介入才能平息冲突。四是
19、业委会存在不稳定性。作为南京市首批 根据新物业法实行业主代表制的小区,T小区投票 选出的业委会成员大多是精英人士,对于依法更 换物业流程较为熟悉。但是业委会发挥作用的领 域和稳定性仍有一定局限性,往往只在业主们有 物业公司更换需求时较为活跃,并随着这种需求 的间歇性出现而频繁换届,仅20102016年业委 会就换了 8届。除此之外,日常生活中与其他主体 的互动并不多。业委会L先生回忆道:我感觉业委会挺给力的,反正领导力挺强 的。”(访谈资料 F202104 23-Y1)但是,有些小区业主对业委会却有不同的 看法:“一般的话都是小区想换物业会闹得挺厉害,换完就不怎么管事了,最后还是要政府兜底。”
20、(访 谈资料F20200603-J五是业主在解决问题上有闹大思维。Q社区 书记告诉笔者:“小区确实有部分业主在处理物业纠纷上有 把事情闹大的倾向。”(访谈资料F20171115-C14)所谓闹大通常是寄望于将矛盾冲突公开化,突破既有权力格局的限制,依赖非常规的行政命 令推动并解决问题。这本质上体现了小区内部 自我矛盾化解机制的梗阻,只能被动等待和依赖 外部力量来重构小区的稳定秩序O总结而言,T小区反复的治乱循环表现为:小 区事务本身量大事杂、物业公司无心也无力管好,导致业主不满且与物业公司协商不成,由此产生 纷争并闹大,居委会权威不足且协调无果,结果政 府出面兜底解决,但新换的物业公司又可能陷
21、入113-甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理“心力”困境。这个过程清晰地反映了社区物业治理的两个 重点:一是多元治理主体的角色偏差与内生秩序 失调切。随着市场经济发展和国家控制社会的意 识有所淡化,基层社区治理需要多元主体以平等 协商的角色定位来实现治理秩序,但高度异质性 使得各主体在互相不信任的状态下强调各自的权 利扩张,这种角色偏差可能导致治理关系失衡、治 理能力缺失,阻碍治理规则、治理共识的形成。二 是内生秩序失调发生的反复性。政府作为外生权 威的介入,往往出于冲突闹大后维稳的压力,采取 直接从“问题”入手的方式试图尽快平息一时的事 端,而可能忽略社区多元治理主体自身资源
22、与内 在优势力量的利用与开发,这容易导致被暂时搁 置的利益矛盾遇到相似场景后会再次爆发。因此,发挥国家权威主体的“元治理”作用,一 方面要再造社区治理的内生秩序,通过塑造多元 治理主体共同在场、协商治理的平台,进而调适治 理关系、生成共治规则、达成治理共识;另一方面 要从“问题视角”转换为“优势视角”,通过积极挖 掘多元主体的优势与潜能,激发社区治理自力更 生的动力与合力,培育共治网络的韧性与持久力,形成内生秩序和内生力量可循环再生产的长效 机制。2017年8月J区出台党建引领住宅小区物业 管理工作的指导意见,提出“党建引领物业,多元 主体共治”的治理思路,明确了中国共产党作为元 治理核心主体
23、的地位。随后很快在T小区以W物 业公司顺利入驻为契机开展“红色物业”治理实 践,便是在元治理框架下,基于多元主体优势,精 准定位社区物业共治目标并重塑共治秩序的实践 过程。(二)多元治理主体的优势发掘多元主体参与社区治理的格局改变了既有的 街居式治理结构,并以国家、市场与社会“三向互 构”的逻辑逐渐推动社区内生治理力量自然发育。结合“优势视角”来看,社区物业共治网络中的各 主体党组织、居委会、业委会、物业公司业已 形成不同优势(见表1)。总结来看,蕴藏于社区的 多元主体优势资源较为丰富,党组织和居委会的 优势都经过了长期积淀,物业公司和业委会的优 势则随着城市房权制度变化在新的生活情景中不 断
24、激发。但由于权威秩序某种程度上在基层社区 脱嵌,居委会、业委会、物业公司的利益诉求与行 动逻辑不同,使得多元主体优势往往处于碎片化 状态,难以真正发挥潜在的优势互补效应,迫切需 要上下、内外优势衔接与整合。(三)党建引领的优势整合与创能效应1不同主体的同类优势何以整合社区物业共治的多元主体虽然各具优势,但 往往较为分散。从各自分散转向相互关联,需要 对体制内外的多种优势进行分类整合。由于创能 治理的三个因素所需的优势组合不同,可以把各 主体的优势分为功能性、调适性、控制性三种类 型,分类进行优势重组、优势协调和优势联动,形 成共建创能平台、共创规则和共同控制的创能机 制(见表2)。具体而言,功
25、能性优势是主体具有实现既定 目标所发挥出有利作用的优势,体现为主体拥有 的资源或能力。从“结构一功能”理论来看,功能 性优势的重组侧重于搭建新的结构平台以发挥新 的作用。调适性优势是在共同完成某一工作时主 体之间能够良性互动与相互适配的优势,体现为 主体在合作过程中具有动态统筹性和系统协调 性冋。从“事件一过程”理论来看,调适性优势的 协同更关注创建合作的规则以达成利益的协调。控制性优势是多元主体为实现更有质量的治理,利用各类信息的收集与反馈,对治理过程和行为 能够进行引导、监督和约束的优势,体现为信息传 递的真实性和行为纠正的及时性。从管理控制理 论来看鸣,控制性优势的联动侧重于从价值信念
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