以目标引领推动产业政策转型.pdf
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1、作者简介:顾乃华、廖桂铭,暨南大学产业经济研究院。基金项目:国家社会科学基金重大项目“粤港澳大湾区产业融合发展的机制与政策研究”()。林毅夫、巫和懋、邢亦青:“潮涌现象”与产能过剩的形成机制,经济研究 年第 期。江飞涛、李晓萍:改革开放四十年中国产业政策演进与发展 兼论中国产业政策体系的转型,管理世界 年第 期。产业经济研究以目标引领推动产业政策转型顾乃华,廖桂铭 摘要迈入新发展阶段,为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,实现“有效市场”和“有为政府”的有机结合,政府需不断推动产业政策从选择性向功能性转型。基于经济增长目标管理现实机制与公共选择理论基础,结合 年全国各地方政府工作报告的经济增
2、长目标数据,实证研究表明,经济增长压力与功能性产业政策强度存在“倒 形”关系,适度目标引领有利于激励地方政府实施功能性产业政策,但过度的经济增长压力将对功能性产业政策产生挤出效应。进一步研究表明,经济增长压力对功能性产业政策的引领作用需具备一定的地方财力基础和市场发育基础,且公众参与程度的提高有助于功能性产业政策在经济增长高压下持续发展。关键词经济增长压力;功能性产业政策;倒 形;“有为政府”中图分类号 文献标识码 文章编号 ():一、引言党的二十大报告明确指出,“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用”,而产业政策恰恰是正确处理政府和市场关系、实现有效市场和有为政府更好结合并
3、推动中国特色社会主义市场经济体制建设的一项重要内容。自改革开放以来,产业政策通过弥补市场失灵、优化资源配置有效促进中国产业结构优化升级和经济快速发展。然而,这些以政府补贴、税收减免等为主要手段的、带有强选择性的产业政策也因其对市场的不当干预和对公平竞争的弱化而导致产业政策效果遭到削弱。为实现“有效市场”和“有为政府”的有机结合,中央和地方政府需推动产业政策不断由选择性向“市场友好型”的功能性产业政策转型。相较于带有强烈选择性色彩的产业政策,功能性产业政策更加注重良好市场环境的营造,通过公共服务提供、支持产业技术扩散等形顾乃华廖桂铭以目标引领推动产业政策转型式引导市场竞争走向有序,以政府服务普惠
4、化弥补市场失灵。近期研究不断表明,功能性产业政策更有助于提升市场主体技术创新能力,进而助推中国经济发展质量持续升级。然而,产业政策转型工作并非一蹴而就,要想推动产业政策不断走向功能化、普惠化,我们还需重点关注作为制度供给者的政府在产业政策转型过程中所扮演的具体角色。产业政策转型不仅需要中央政府以顶层设计思维明确产业政策思路与重点,还需要地方政府予以大力配合,方能推动数量庞大的产业政策实现转型目标。但在公共选择理论之下,身为“政治经济人”的政府不仅需要实现社会福利最大化,央地政府间委托代理问题的存在也致使地方政府行为存在异化风险,这也将成为推动产业政策转型工作切实落地的一大隐患。晋升激励为地方政
5、府产业政策行为异化提供了很好的解释。在晋升激励机制中,经济绩效是最容易衡量且被地方官员视为最重要的考核指标,对 增长的追求为地方政府实现产业政策转型提供目标激励,但高水平的经济增长目标设置也可能给地方政府带来不可忽视的经济增长压力,从而导致地方官员在产业政策转型中出现行为异化。既有研究已逐渐关注到晋升激励背景下经济增长目标管理机制对政府行为的复杂影响,如詹新宇和曾傅雯认为经济增长目标设置越高,地方政府越倾向于通过土地出让和基建投资扩大债务融资规模;黄亮雄等则进一步指出经济增长目标虽强化了地方政府土地出让动机,但未能带来城镇人口的同步增加,从而导致激进城镇化的现象;任晓怡等研究表明经济增长压力会
6、促使政府过度建设而致使产业结构优化滞缓。略微遗憾的是,目前似乎尚未有研究深入探究经济增长目标及其带来的压力对地方政府施行功能性产业政策的具体影响。本文基于经济增长目标管理现实机制,考虑公共选择视域下地方政府所承担的“经济人”和“政治人”双重角色,理论阐述了经济增长压力对地方功能性产业政策潜在的非线性影响,即适度的经济增长目标引领能够激励地方政府积极实施功能性产业政策以推动经济增长,但过度的经济增长压力可能促使地方政府更加关注短期经济增长,从而抑制地方政府的功能性产业政策倾向。通过手工收集整理各地政府工作报告的经济增长速度目标,实证研究结果印证了所提出的理论假说,同时经一系列稳健性检验后结论依旧
7、成立。进一步的研究表明,该非线性关系主要在高财力和高市场发育地区成立,且高度公众参与下经济增长压力未对功能性产业政策产生挤出效应,这说明经济增长目标引领下地方产业政策行为异化仍存在较大的纾缓空间。相较于已有文献,本研究可能的贡献在于:首先,文章创新性探究了经济增长目标设定所带来的经济增长压力对地方政府制定落实产业政策的具体影响,有助于窥探稳增长背景下地方政府推动产业政策转型的真实意愿。其次,既有文献或聚焦于选择性与功能性产业政策之间的思辨性比较,或致力考察异质性产业政策对创新及经济发展的影响,本文则进一步溯源,从经济增长目标管理视角解析地方政府产业政策取向,进一步扩展了政府产业政策行为的前向研
8、究视域。再次,暨南学报(哲学社会科学版)()年 月 总第 期 付晨玉、杨艳琳、田野等:产业政策、技术创新与中国工业发展质量,经济评论 年第 期。叶光亮、程龙、张晖:竞争政策强化及产业政策转型影响市场效率的机理研究 兼论有效市场与有为政府,中国工业经济 年第 期。,“:”,周黎安:中国地方官员的晋升锦标赛模式研究,经济研究 年第 期。詹新宇、曾傅雯:经济增长目标动员与地方政府债务融资,经济学动态 年第 期。黄亮雄、王贤彬、刘淑琳:经济增长目标与激进城镇化 来自夜间灯光数据的证据,世界经济 年第 期。任晓怡、叶显、吴非:地方经济增长目标、政府行为与企业全要素生产率,公共管理与政策评论 年第 期。近
9、期经济增长目标管理文献逐渐兴起,但大多数研究主要集中于探索增长目标对市场主体生产或整体经济发展的具体影响,而较少涉及地方政府官员行为。本文结合经济增长目标管理机制和公共选择理论,探索经济增长压力与功能性产业政策的关系,所得结论有利于增进对该话题的理解。最后,现有文献倾向于将地方政府产业政策转型作为同质化整体进行分析,这忽视了经济增长目标管理体制下不同地区资源禀赋对地方政府的激励差异,而本文探究了各地区目标引领产业政策转型效应机制方面的异质性问题。二、制度背景与理论假说(一)中国产业政策转型发展历程作为政府引导经济发展的重要手段,产业政策的有效性一直存在争议:一方面,持“产业政策有效论”的学者认
10、为,由于市场失灵是必然存在的,政府制定并实施产业政策能够弥补市场失灵时的一系列机制缺陷,从而实现政府与市场的有效互补。另一方面,政府通过产业政策干预市场运行,也有可能降低市场资源配置效率,从而扰乱市场正常秩序。在新古典经济学市场自动出清的基本假设之下,由于认知能力的局限性及对社会目标和经济目标的权衡,政府所制定的产业政策往往并非单纯的经济导向,“经济人”属性使其容易受到利益集团的“规则俘获”。当制度相对缺失时,产业政策更可能沦为企业非市场寻租工具,从而导致被政府选择扶持的产业出现严重产能过剩。事实上,在“产业政策是否有效”的规范意义上,更好形容产业政策发展问题的提出方式应该是“产业政策的有效性
11、边界在哪里”和“如何让产业政策更加有效”,对产业政策有效性的考察需以一国所处的经济和产业发展阶段为基准。当后发国家处于工业化初期或中期阶段,其资本相对稀缺的同时产业结构也并不完善,政府必须选择特定战略性产业进行有限资本与公共资源的偏重分配,以选择性产业政策引导资源向特定产业集中。政府为尽早实现经济赶超目标,加大对产业发展的干预力度,通过扶持重点产业以缩短产业升级进程,以市场准入、财政补贴、税收减免、进出口关税壁垒等直接或间接干预手段,促进特定产业生产、投资、研发,因此政府对微观市场的广泛干预、以价格扭曲等多种途径主导资源配置成为选择性产业政策最重要的特征。而当产业结构日臻完备且技术发展不断向全
12、球前沿攀升时,政府如仍持续对产业间资源配置进行大规模干预,将大大忽视市场机制对产业政策实施过程的检验,从而导致选择性产业政策出顾乃华廖桂铭以目标引领推动产业政策转型余泳泽、刘大勇、龚宇:过犹不及事缓则圆:地方经济增长目标约束与全要素生产率,管理世界 年第 期。李书娟、徐现祥:目标引领增长,经济学(季刊)年第 期。,“”,:,江飞涛、李晓萍:直接干预市场与限制竞争:中国产业政策的取向与根本缺陷,中国工业经济 年第 期。白雪洁、孟辉:新兴产业、政策支持与激励约束缺失 以新能源汽车产业为例,经济学家 年第 期。杨瑞龙、侯方宇:产业政策的有效性边界 基于不完全契约的视角,管理世界 年第 期。戴小勇、成
13、力为:产业政策如何更有效:中国制造业生产率与加成率的证据,世界经济 年第 期。贺俊:产业政策批判之再批判与“设计得当”的产业政策,学习与探索 年第 期。江飞涛、李晓萍:改革开放四十年中国产业政策演进与发展 兼论中国产业政策体系的转型,管理世界 年第 期。现一众负面影响,此时推动选择性产业政策向功能性产业政策动态转型成为经济进一步发展的必然要求。相比于选择性产业政策,功能性产业政策更多聚焦于促进产业创新能力和竞争力提升,通过支持产业技术创新发展和扩散,构建系统且有效的公共服务体系,以营商环境和市场制度的完善促进企业发展,在政府具体支出项目中以交通基础设施建设、科学技术、公共安全、环保等为主要表现
14、,致力于在公共领域弥补市场机制不足、维持企业间公平竞争秩序也使得功能性产业政策被视为“市场友好型”政策。纵观中国产业政策发展进程,无论是选择性产业政策还是功能性产业政策,在特定的经济发展阶段均具备巨大的社会福利促进作用。改革开放以来,中国逐渐将市场机制引入经济社会活动之中,而为适应经济体制改革发展,中国亟须提出新的经济管理体制以代替原先高度集中的计划管理制度。此时恰逢“二战”后日本通产省通过积极干预经济发展,以选择性极强的产业政策落实造就“日本奇迹”。在此背景下,中国于 世纪 年代逐步引入与日本类似的选择性产业政策,协调运用财政、税收、外贸、技术等多种手段,扶持重点产业快速发展,以尽快实现经济
15、赶超目标。在市场经济体制改革不断深化的 世纪 年代,中国政府通过选择性产业政策完全取代原先极其严格的计划管理体制,并凭借选择性产业政策的灵活性不断释放经济活力,在很大程度上促进产业结构快速调整与发展。进入 世纪以来,面对经济全球化浪潮带来的国内外经济环境巨大变化,中国产业政策也始终坚持“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用,加强和完善宏观调控”的重要方针,通过行业政策强化和推出重点产业调整振兴规划,逐步形成选择性产业政策完备体系,不仅对特定产业进行扶持,其政策的选择性色彩还体现在特定企业、特定技术乃至特定产品之上,一系列选择性产业政策的颁布实施,在中国产业乃至经济发展上发挥了极其重要的
16、作用。然而,选择性产业政策的弊端也在中国经济发展实践中日益凸显,政策扶持范围的可选择性致使设租和寻租问题不断显现。在选择性产业政策致使行政垄断不断衍生的同时,对战略性新兴产业的重点培育也导致了部分产业存在严重产能过剩,其产业效率提升工作也受到严重阻碍。即使选择性产业政策实施初衷在于弥补市场失灵以快速实现经济赶超,然而新一轮产业革命下新业态、新产业的不断涌现使得政府难以识别哪些产业将成为市场主导,政策选择准确性未能得到有效保证,政府干预同样存在失灵的情况,因此当中国逐步步入高质量发展阶段之时,产业政策面临的真正问题在于转型而非存废。尤其自党的十八大以来,正确处理好政府和市场的关系成为全面深化改革
17、尤其是经济体制改革的核心问题,十八届三中全会公报更是将市场地位从“基础性作用”拔高至“决定性作用”,高标准市场体系建设步伐的加快要求产业政策功能定位必须向增强市场功能转变,实现“有效市场”和“有为政府”的有机结合,因此由选择性产业政策向“竞争中性”且“市场友好”的功能性产业政策暨南学报(哲学社会科学版)()年 月 总第 期 郭克莎:中国产业结构调整升级趋势与“十四五”时期政策思路,中国工业经济 年第 期。林志帆、黄新飞、李灏桢:何种产业政策更有助于企业创新:选择性还是功能性?基于中国制造业上市公司专利数据的经验研究,财政研究 年第 期。江飞涛、李晓萍:改革开放四十年中国产业政策演进与发展 兼论
18、中国产业政策体系的转型,管理世界 年第 期。,“:”,江飞涛、李晓萍:当前中国产业政策转型的基本逻辑,南京大学学报(哲学人文科学社会科学)年第 期。江飞涛、李晓萍:直接干预市场与限制竞争:中国产业政策的取向与根本缺陷,中国工业经济 年第 期。李平:重点产业结构调整和振兴规划研究:基于中国产业政策反思和重构的视角,北京:中国社会科学出版社 年版,第 页。吴敬琏:产业政策面临的问题:不是存废,而是转型,兰州大学学报(社会科学版)年第 期。费洪平、洪群联、邱灵等:新时代我国产业政策转型研究,北京交通大学学报(社会科学版)年第 期。逐步过渡成为我国新时代产业政策转型的基本方向。相比于选择性产业政策,功
19、能性产业政策更倾向于将市场能决定的事项交还给市场,政府更多以间接引导的方式参与要素市场运行,以区别于直接补贴等选择性方式的基础设施建设、知识产权保护等形式,不断弥合信息不完全、公共物品和外部性等市场失灵问题,进而以市场机制健全完善实现公共利益。事实上,自从我国加入世界贸易组织以来,功能性产业政策便成为我国深度融入经济全球化浪潮的必然要求。由于世界贸易组织明确要求“政府应颁布相关产业政策以减少贸易摩擦”,因而通过科学技术投入、教育、基础设施建设等进行前期支持的功能性产业政策成为我国“入世”后减少国际贸易摩擦的必要之举。但迫于经济赶超压力、产业转型升级压力和对金融危机的担忧,我国仍倾向于运用选择性
20、产业政策保护或限制部分产业发展。而随着我国逐渐步入经济新常态,市场化体系的不断健全为我国产业政策转型提供了坚实的市场基础。基于竞争成功函数的研究结果便表明,选择性产业政策在提升市场竞争效率和分配效率两方面相互掣肘,但功能性产业政策能够弥补政策选择性带来的效率损失,通过公共服务供给帮助低效率企业参与市场竞争,以营商环境改善纠正市场失灵。(二)理论分析与假说提出近期研究已开始针对选择性和功能性两种异质性产业政策在特定产业尤其是新能源汽车产业中的适用性展开探索,研究表明功能性产业政策效果敏捷性虽不如选择性产业政策,但前者具备更高的政策效果稳定性,且在中后期的政策效果稳步提升,中国新能源汽车产业政策应
21、借鉴日本发展经验,以统一目录、普及充电桩基础设施等功能性、普惠性政策形式实现市场资源有效配置。而从产业政策根本目标出发,不同于选择性产业政策以产业结构迅速调整实现经济赶超的初衷,功能性产业政策的目标在于维护市场公平竞争秩序,以创新要素激活推动产业迈向价值链高端。如彭伟辉和宋光辉认为,无论是“选择性”还是“功能性”政策都能促进我国产业升级,随着市场化水平的逐步提高,选择性产业政策依旧能够保持较好的实施效果。林志帆等基于制造业上市公司专利数据的研究表明,相比于选择性产业政策对非发明专利的促进作用,功能性产业政策更能够激励发明专利以提升创新质量。付晨玉等同样指出,在工业化中后期,功能性产业政策更有利
22、于提升工业发展质量,因而应建立与创新驱动发展战略相适应的功能性产业政策体系。可以看到,在产业政策转型背景下,学界已针对功能性产业政策的内涵及其潜在经济结果展开初步探究,在大致明确功能性产业政策边界有效性基础之上,我们还需回答以下问题,即“如何让产业政策更加有效”。产业政策转型具有自上而下的、强制性的制度变迁特征,而作为产业政策顾乃华廖桂铭以目标引领推动产业政策转型黄先海、陈勇:论功能性产业政策 从 “绿箱”政策看我国的产业政策取向,浙江社会科学 年第 期。叶光亮、程龙、张晖:竞争政策强化及产业政策转型影响市场效率的机理研究 兼论有效市场与有为政府,中国工业经济 年第 期。熊勇清、徐文:新能源汽
23、车产业培育:“选择性”抑或“功能性”政策?,科研管理 年第 期。田鑫:论功能性产业政策的目标和政策工具 基于日本新能源汽车产业的案例分析,科学学与科学技术管理 年第期。任保平:发展的政治经济学:逻辑、范式与理论框架,经济学家 年第 期。彭伟辉、宋光辉:实施功能性产业政策还是选择性产业政策?基于产业升级视角,经济体制改革 年第 期。林志帆、黄新飞、李灏桢:何种产业政策更有助于企业创新:选择性还是功能性?基于中国制造业上市公司专利数据的经验研究,财政研究 年第 期。付晨玉、杨艳琳、田野、叶晓东:产业政策、技术创新与中国工业发展质量,经济评论 年第 期。供给者,政府正是推动产业政策转型的动力源泉。结
24、合我国经济发展历程,在我国尚未步入经济新常态前,地方政府往往倾向于选择性更强的产业政策扶持产业发展,助推经济迅速发展。而自党的十八大以来,我国经济增长速度从高速转向中高速,这要求政府产业政策转型工作需要与经济稳增长目标相匹配,方能达到引导和稳定市场预期的效果。然而,即使是在我国经济高质量发展阶段,地方政府仍需直面繁重的增长目标任务及其所带来的经济增长压力,经济增长目标仍被许多地方政府视为第一工作要务,在此前提下,产业政策转型工作往往要服从于经济建设,较大的经济增长压力将不可避免地对地区功能性产业政策的制定与实施产生影响。在产业政策由“选择性”向“功能性”转型的过程之中,政府需要在其与市场的供求
25、关系中寻求平衡,既要通过宏观调控弥补市场缺陷,更要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,但这往往是一种理想状态,带有强公共属性的功能性产业政策常常出现“非公共化”现象,这在很大程度上是由政府“政治经济人”角色所引起的产业政策行为差异。在传统的政治经济学理论中,大公无私的政府能够完全基于公共利益进行产业政策的制定,但“公正政府”假定在公共选择理论中受到质疑。该理论认为,政府在政治市场中的表现具有“经济人”特征,他们更多追求经济快速发展,却不一定能够带来社会福利最大化。周黎安则结合中国行政治理模式实践,从官员激励角度提出晋升激励假说,进而衍生出政府官员的“政治人”假设。为全面考察中国地方政府的产业
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- 目标 引领 推动 产业政策 转型
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