新《体育法》实施背景下我国体育赛事活动安全监管立法:现状、问题及优化.pdf
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1、2023年(第37卷)第3期Vol.37,No.3,2023学术论坛76体育赛事活动的广泛开展是深入推动我国全民健身战略、促进体育产业高质量发展、加快新时代体育强国建设的重要抓手和关键动力。但体育赛事活动的蓬勃发展,仍然需要以安全为重为先。2021年,甘肃白银“山地马拉松百公里越野赛事故”发生后,国家体育总局已紧急联合国家相关部委印发了 关于进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见(2021)、关于建立健全体育赛事活动“熔断”机制的通知(2022)等政策文件以规范和加强国内体育赛事活动的安全保障工作。2022年,中华人民共和国体育法(以下简称新 体育法)也继续沿袭了这一思路,从上位法层面明确了
2、包括各级人民政府及体育行政部门在内的各个主体对体育赛事活动安全监管的权限职责,为严格落实体育赛事活动安全监管职责提供了重要的法律依据。虽然新 体育法可为我国体育赛事活动安全监管提供更为坚实的法律支撑,但体育赛事活动本身所涉及的要素较多、相新 体育法 实施背景下我国体育赛事活动安全监管立法:现状、问题及优化蒋亚斌1,张恩利2,孔维都3,张敏昊4,焦创5,张佳星4(1.上海体育大学 体育教育学院,上海 200438;2.西安体育学院 体育经济与管理学院,陕西 西安 710068;3.中国政法大学 法学院,北京100088;4.西安体育学院 研究生部,陕西 西安 710068;5.陕西国防工业职业技
3、术学院 军事体育部,陕西 西安 710300)【摘要】:体育赛事活动监管立法是实现依法治体、依法监管的基础与前提。研究以新 体育法 实施为背景,综合运用文献资料、逻辑分析和文本分析等研究方法,从立法结构、立法内容等基本要素着手,系统梳理了我国现行的体育赛事活动法律规范体系。研究发现,现行立法存在整体立法层级偏低、监管要素呈现不全面、地方立法创制水平较低、立法时效性欠佳和软硬法互补效应不强等问题。为此,研究提出未来可通过统筹央地立法进程,整体提升体育赛事活动监管立法层次;贯彻落实职权法定,进一步明确体育赛事活动监管细节要素;顺应监管实践需要,适度提升地方立法的创制性;坚持立改废释并举,有效增强立
4、法时效性;建立健全行业规范体系,逐步优化体育软硬法的衔接和互补等方式,不断优化我国体育赛事活动安全监管的法律规范体系。【关键词】:新 体育法;体育赛事活动;安全监管;依法治体;法律规范体系【中图分类号】:D922.16;G812【文献标志码】:A【文章编号】:2096-5656(2023)03-0076-11DOI:10.15877/ki.nsic.20230426.002收稿日期:2023-03-14基金项目:国家社会科学基金重大项目(18ZDA330);国家社会科学基金西部项目(20XTY005)。第一作者:蒋亚斌(1995),男,江苏金坛人,博士生,研究方向:体育法学、体育管理。通信作者
5、:张恩利(1981),男,河北万全人,博士,教授,研究方向:体育法学。关的法律问题复杂且特殊,仅通过部分原则性条款仍难以对其形成实质保障。所以,未来如何凭借专门性的配套立法对新 体育法 中涉及体育赛事活动安全监管的原则性内容及立法精神予以转化是亟待关注的重要议题之一。然而,相较于体育立法实践的快速推进,目前学界针对体育赛事活动安全监管立法的理论研究成果相对较少。既有研究多聚焦于赛事监管体系的构建与赛事监管工具的创新应用等1-4,对立法问题鲜有涉及。基于此,研究将以新体育法 实施为背景,全面梳理我国现行的关于体育赛事活动安全监管的法律法规和规范性文件,系蒋亚斌,张恩利,孔维都,等.新 体育法 实
6、施背景下我国体育赛事活动安全监管立法:现状、问题及优化 J.体育学研究,2023,37(3):76-86.蒋亚斌,张恩利,孔维都,等:新 体育法 实施背景下我国体育赛事活动安全监管立法:现状、问题及优化77统分析其中存在的立法问题并针对性地提出优化建议,以期为后续配套立法工作提供一定的理论参考。1体育赛事活动安全监管的基本内涵与立法现状1.1体育赛事活动安全监管的基本内涵1.1.1安全监管“监管(Regulation)”最早起源于政府对市场失灵的干预,意指某个主体基于一定规则对该事物进行控制与调节以确保其有序运转的动态过程5。而后,随着现代公共治理的快速发展及其与不同国家基本社会制度的深度融合
7、,监管的内涵有所改变。与此同时,也诞生出诸多新的“监管”概念,如适应性监管、辅助性监管、预防式监管、综合监管等,尤其是在法学、政治学和经济学等学科中。这些新“监管”概念的提出,大多是基于监管客体的专业性或特殊性而有针对性提出的。但无论是哪种监管,其实施监管的主要目的仍然相对稳定的。一般意义上,监管可依据目的划分为经济性监管和社会性监管。前者,经济性监管是指为防止资源配置低效和确保利用者的公平竞争,政府机关用法律权限,对企业的进入和退出、价格、产品的数量和质量等有关行为进行监管;而后者,即社会性监管是以保障劳动者和消费者的安全、健康和卫生、环境保护等目的,对相关行为所实施的跨产业、跨领域、全方位
8、的监管6。经济性监管的实施应以“市场失灵”为前提。例如,出现社会利益分配不均、市场竞争不充分和信息不对称等情况,此时需要政府对市场主体及其经济活动进行有效干预。并且无论是直接干预,还是以法律和政策等其他间接方式推动市场结构调整、市场制度改革等,其实施主体都是唯一的政府。而区别于经济性监管,社会性监管是以保障社会公共利益为目的而产生的一种监管模式。社会性监管中,虽然依旧是以政府监管为核心,但是也高度强调社会、市场及行业等不同主体的协同参与。这种多元共治利益格局的形成,有助于充分消解负外部性问题、矫正社会群体的不当行为,以维护社会发展的稳定有序7。基于上述对监管要义及社会性监管概念的分析,研究认为
9、安全监管的实质就是社会性监管,即以保障公民人身财产安全、维护公共利益为目的,对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准,并禁止、限制特定行为的监管8。相应的,安全监管的主体就应当包括政府、市场和社会在内的多元主体。1.1.2体育赛事活动安全监管与一般立法活动相似,我国体育立法及相应制度的构建也是围绕核心体育概念解析进行的9。因此,明确体育赛事活动的基本定义则成了科学理解体育赛事活动监管内涵的重要前提。在学术研究方面,目前学界尚未能对“体育赛事活动”及其相近概念(如体育竞赛、体育赛事等)进行准确的界定,多数研究均是依据其个体目的进行学术概念的适用性推演,故尚未形成共识。在立
10、法实践方面,由于体育赛事活动的内涵丰富、关系复杂、上位概念模糊等客观原因,立法者并未用非此即彼的明确标准去表述体育赛事活动的概念,而是以一种模糊化的立法技术处理,抽象地提炼体育赛事活动的范围界线,进而达到对体育赛事活动进行准确认知的目的10。如国家体育总局新修订的 体育赛事活动管理办法 第二条规定:“本办法所称体育赛事活动,是指在中国境内依法举办的各级各类体育赛事活动的统称”;上海市体育赛事管理办法第二条第一款规定:“在本市行政区域内举办的面向社会的各类体育赛事及其监督管理,适用本办法”;陕西省体育赛事管理办法 第二条规定:“本办法所称体育赛事,是指以国家和本省公布的体育运动项目为内容的竞赛及
11、相关活动”。上述立法规定在保留体育赛事活动事实属性的基础上,采取了模糊处理的立法技巧。而这不仅不会影响法的适用,相反使得法律规范保持了其应有的适应力11,以更好地实现对监管客体(体育赛事活动)全面的覆盖。从这种模糊立法技术视角出发,研究在结合现有研究成果和立法经验的基础之上,也尝试对“体育赛事活动”进行整体性解析,发现体育赛事活动可以被视作为一种以运动竞技为主题的、一次性或不经常发生,且具有一定期限的集众性活动12。继而,在明确体育赛事活动与安全监管两者基本概念前提之下,研究认为体育赛事活动安全监管就是在开展各类以运动竞技为主题的集众性活动过程中,以防范赛事活动安全风险、保障体育赛事活动相关人
12、员(参赛者、组织者等)人身财产安全为目的所实施的社会性监管。通过对体育赛事活动申办举体育学研究2023 年(第 37 卷)第 3 期78办中所牵涉的人、财、物和服务及与之相关的衍生活动拟定标准,以禁止和限制体育赛事活动利益相关人特定行为的监管。体育赛事活动安全监管既可以由政府主体直接实施,也可经政府主体依法授权后、由市场和社会等主体实施间接(协同)监管。1.2我国体育赛事活动安全监管的立法现状1.2.1体育赛事活动安全监管立法的基本范畴立法是指通过法定程序将国家意志制度化、法律化,创制法律规则的一项政治活动,对深入贯彻依法治体、依法行政具有重要作用。狭义立法是指享有立法权的国家机关制定的,以作
13、为人们的共同行为准则,并以国家强制力保证其实施13,具体包括 中华人民共和国立法法(以下简称 立法法)中所规定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。广义立法则具有较大的外延,一般是指由任何国家机关,即从中央到地方的各级国家权力机关和各级国家行政机关,依据法定权限和程序制定、修改和废止各种不同的规范文件的活动14。据此,体育立法可以被理解为是由国家创制特定法律规则以对体育进行管理的一种动态过程,具体规范内容涉及体育法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章及规范性文件等。这些由国家主体创制的法具有典型的公力强制性特点,故也称为“硬法”。除此之外,相对于“硬法”而言,体
14、育行业内部用以调整不同主体彼此之间体育关系的规范,如由行业、社会组织和公司所制定的规则、章程、专业标准和宣言等15,大多被学者们视为一种特殊的(体育)法,且因其具有自治性、专业性、非公力强制性等特点,故多被称为体育“软法”16-18。结合上述分析,对体育赛事活动监管的立法问题进行考察,既要重点围绕硬法进行梳理分析,也要适度兼顾对软法问题的探讨。1.2.2体育赛事活动安全监管立法的总体情况在硬法方面,涉及体育赛事活动安全监管主要有新 体育法 这一部法律;全民健身条例 等少数行政法规;体育赛事活动管理办法 航空体育运动管理办法 国内登山管理办法 等部门规章;部分省市所出台的地方政府规章,如 上海市
15、体育赛事管理办法 浙江省体育赛事管理办法 陕西省体育赛事管理办法 等。此外,中华人民共和国民法典 中华人民共和国安全生产法 中华人民共和国突发事件应对法 和 大型群众性活动安全管理条例 等其他法律法规中部分内容也可以作为体育赛事活动安全监管的兜底条款,以形成一定的监管覆盖。除此之外,大量的、由各级人民政府及体育行政部门出台的规范性文件则成了体育赛事活动监管的重要法律依据(表1)。表1部分省市地方体育赛事活动监管立法Tab.1Local legislation regulating sporting events in selected provinces and municipalities地
16、区规范名称制定时间修改时间法律位阶制定主体成都市成都市体育赛事活动管理办法2020-地方规章市政府广州市广州市体育竞赛表演市场管理办法20052015地方规章市政府北京市北京市体育竞赛管理办法2008(2022年已废止)地方规章市政府河北省河北省体育竞赛管理办法20072013地方规章省政府山西省山西省体育竞赛监督管理办法2006-地方规章省政府内蒙古自治区内蒙古自治区体育竞赛管理办法2011-地方规章自治区政府辽宁省辽宁省体育竞赛管理办法20112015地方规章省政府上海市上海市体育赛事管理办法2020-地方规章市政府浙江省浙江省体育赛事管理办法2017-地方规章省政府山东省山东省体育竞赛管
17、理办法20142022地方规章省政府陕西省陕西省体育赛事管理办法2020地方规章省政府青海省青海省体育赛事活动管理办法20172021规范性文件省体育局蒋亚斌,张恩利,孔维都,等:新 体育法 实施背景下我国体育赛事活动安全监管立法:现状、问题及优化79涉及体育赛事活动监管的软法常见于各个体育组织所制定的章程、竞赛规则等行业规范之中。同时,也有部分单项协会专门出台了行业规范性文件,如中国田径协会 关于进一步加强田径赛事活动安全监管服务工作的意见(田协字 2021 263号);中国羽毛球协会 羽毛球赛事活动管理办法(羽协字2022 79号);中国篮球协会 关于加强篮球赛事活动安全工作的通知(篮协字
18、 2023 177号)等。1.2.3体育赛事活动安全监管立法的具体分析在规范效力方面。除新 体育法 外,国家层面的体育赛事活动监管立法多由国务院及其体育行政部门制定,主要为行政法规和部门规章。其中,既有涉及各类各级体育赛事活动综合事务管理的部门规章,如 体育赛事活动管理办法;也有针对特殊运动项目赛事活动管理的部门规章,如 健身气功管理办法 国内登山管理办法 航空体育运动管理办法 等。但就法律位阶的角度而言,我国暂无涉及体育赛事活动管理的专门性行政法规。省级层面整体与国家层面相似,大多为地方人民政府颁行的地方规章和地方体育行政部门出台的规范性文件。在立法名称方面。国家层面的部门规章和少数地方规章
19、多以“办法”命名;而各类规范性文件则多以“办法”“细则”和“意见”等形式命名,整体较为统一。但是在具体的规范命名上却存在着一定的差异。如地方规章中出现了“体育赛事管理”“体育竞赛管理”“体育竞赛表演市场管理”和“体育赛事活动管理”几类不同的命名形式;规范性文件中则同时出现了“群众性体育赛事活动管理”“体育赛事活动安全监管服务”等多种名称。这些不同规范名称所涵盖的监管范围也有所区别,体现出了较大的地方特色。在立法出台(修订)时间方面。湖南省最早于2003年出台本省的体育竞赛管理办法;其他多数省市地方大多是在20202021年这一时间段才陆续颁行了适用于本地体育赛事活动监管的规章和规范性文件。因此
20、,除个别地区外,央地立法时间大致同步。关于立法的修订,目前仅有河北、辽宁、青海、山东和广州市等少数地方对本地立法进行过修订工作;而北京市则是已于2022年废止了原先出台的北京市体育竞赛管理办法。其他的地方立法因出台年限较短等客观原因,暂无较大变化。在立法内容方面。第一,现行的央地立法对于体育赛事活动监管原则的规定大致相似,即遵循“政府监管和行业自律相结合”“分级分类管理”“监管与服务相结合”和“加强事中事后监管”等基本原则;少部分年限较长的立法仅突出了“政府监管和行业自律相结合”和“分级分类管理”而未对其他原则作出说明。第二,现行立法对体育赛事活动监管主体的设定存在较大的差异。新 体育法 第一
21、百零二条规定:除体育行政部门外,“县级以上人民政地区规范名称制定时间修改时间法律位阶制定主体吉林省吉林省体育赛事活动暂行管理办法2020-规范性文件省体育局湖北省湖北省体育赛事活动管理办法(试行)2020-规范性文件省体育局江苏省江苏省贯彻 体育赛事活动管理办法 实施细则2020-规范性文件省体育局安徽省安徽省体育赛事活动管理细则2020-规范性文件省体育局江西省江西省体育赛事管理办法2015-规范性文件省体育局湖南省湖南省体育竞赛管理办法(试行)2003-规范性文件省体育局湖南省关于加强群众性体育赛事活动管理的实施意见2019-规范性文件省体育局广西壮族自治区广西壮族自治区体育赛事活动管理办
22、法(试行)2021-规范性文件自治区体育局海南省海南省体育赛事管理办法(试行)2017-规范性文件省旅游和文化广电体育厅四川省四川省体育赛事活动安全监管服务办法(试行)2021-规范性文件省体育局云南省云南省体育赛事活动管理实施办法(暂行)2021-规范性文件省体育局甘肃省甘肃省体育赛事活动管理细则2021-规范性文件省体育局续表 1体育学研究2023 年(第 37 卷)第 3 期80府公安、市场监管、应急管理等部门按照各自职责对体育赛事活动进行监督管理”;新 体育赛事活动管理办法 未具体规定;部分地方立法,如上海市、成都市等,通过设置专项条款的方式对除地方体育行政部门以外的公安、交通运输、卫
23、生健康、应急管理等其他行政主体的职能范围进行了规定;其他多数地方立法均是将监管主体限定为地方体育行政部门。这也直接影响了相应的法律责任条款的设定。第三,在监管内容上,现行立法大致围绕体育赛事活动管理流程,分别对不同环节中赛事活动组织者所应履行的安全保障义务予以规定,整体表述基本相似。但是其中也有两个差异较大之处,一是,对高危险性体育赛事活动行政许可的设定;二是,体育赛事活动“熔断”机制的确立。依据新 体育法 一百零六条之规定,新 体育赛事活动管理办法 增加了“高危险性体育赛事活动许可”一章,以明确举办高危险性体育赛事活动的申请条件、审批程序、监督检查等规定;同时,细化了体育赛事活动“熔断”机制
24、的有关要求。其他立法(主要是地方立法)因时效性等客观原因,均未能对上述问题进行说明。第四,在监管方式手段等其他方面,央地立法也大致相似,基本涵盖了“信用监管”“互联网+监管”“动态监管”等常见的方式方法。2我国体育赛事活动安全监管立法中存在的现实问题2.1整体立法层次偏低除新 体育法 全民健身条例 等少数几部法律和行政法规外,现阶段我国体育赛事活动的治理主要还是依靠数量占比较大的部门规章及规范性文件。就立法形式上而言,上述法律法规都属于法律位阶相对较高的综合性立法,因此其仅在部分章节中对体育赛事活动监管进行了原则性规定,较为笼统、不具体。而新 体育赛事活动管理办法 等部门规章及有关的规范性文件
25、,虽然是专门性的配套立法、针对性较强,但立法层次较低、法律效力相对有限。所以,我国体育赛事活动监管在一定程度缺乏高层次的专门性立法,使得法律规范体系的完整性有所欠缺。由此引发的问题也是显而易见的。一方面,过多依赖低层次立法进行体育治理,容易影响整个体育法制体系的权威性、严肃性和稳定性19。具体而言,低层次立法在立法理念、技术和制度等方面的固有缺陷,使得这些作为配套立法而存在的法律规范时常出现完成率较低、主体经常变更、随意性较大等问题9,20。并且,在现行立法中,不同主体之间的利益博弈问题也偶有发生21。例如,新 体育法 第一百零二条规定:“县级以上人民政府体育行政部门对体育赛事活动依法进行监管
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