我国公共图书馆法人治理现状:困境与对策.pdf
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1、 2023 年第 8 期(No.8.2023)091工作研究我国公共图书馆法人治理现状:困境与对策*刘晓莹 陈汝南(黑龙江中医药大学图书馆 哈尔滨 150040)摘 要 文章通过调查我国省级公共图书馆和地市级公共图书馆组建理事会、建立法人治理结构的现状,指出公共图书馆法人治理目前面临的困境主要有理事会的自主组建意愿不高、地区组建比例不一、相关立法支撑不足、决策作用发挥不充分等,提出应继续全面推进公共图书馆理事会的组建工作,进一步完善公共图书馆法人治理的立法保障体系,充分落实公共图书馆理事会的决策权能,积极构建法人治理社会评价与监督机制等建议,以期进一步完善我国法人治理结构。关键词 公共图书馆
2、法人治理结构 理事会中图法分类号 G258.2引用本文格式 刘晓莹,陈汝南.我国公共图书馆法人治理现状:困境与对策 J.图书馆,2023(8):9198,105.*本文系国家社会科学基金青年项目“中美公共图书馆法人治理结构比较研究”(项目编号:19CTQ005)的研究成果之一。1 引言2008 年 3 月,国务院印发 关于深化行政管理体制改革的意见,首次提及事业单位分类改革问题,要求“主要从事公益服务的,强化公益属性,整合资源,完善法人治理结构,加强政府监管”1;2013 年 11 月,中共中央十八届三中全会通过 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定,提出应构建现代公共文化服务体系,“明
3、确不同文化事业单位功能定位,建立法人治理结构,完善绩效考核机制,推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会”2,首次明确了公共图书馆建立法人治理结构的要求;2017 年 11 月,中华人民共和国公共图书馆法(以下简称 公共图书馆法)正式颁布,明确规定“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构,吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”3,首次将“公共图书馆建立健全法人治理结构”纳入专业法律之中。在这些政策法规出台之前,我国的事业单位(包括公共图书馆)法人治理结构建立工作已经启动了先行试点部署。2007 年,中央机构编制委员会办公室(以下简称中央编办)国家事业单位登记管理局以上海市、广
4、东省、浙江省、山西省、重庆市为先期区域,展开公益服务事业单位改革试点工作,广州图书馆、深圳图书馆、山西省图书馆等亦被列为试点单位,由此开启了公共图书馆理事会的组建工作4。2013 年后,全国各地文化行政部门牵头推进公共图书馆法人治理结构建设工作,很多省、市级公共图书馆开始着手组建理事会,如广东省立中山图书馆、成都市图书馆等,理事会建设工作已进入全面推广的新阶段。2017 年 公共图书馆法 颁布之后,建立健全法人治理结构工作进入全面推进阶段,至 2022 年底,省级公共图书馆中已经完成理事会组建的有 32 个(暂且把国家图书馆计入其内,下同),约占我国省级公共图书馆总数的 84.2%。为了全面掌
5、握我国公共图书馆法人治理结构的发展现状,笔者对国内地市级以上公共图书馆理事会的组建情况进行了调研,旨在从中发现问题,为日后进一步完善法人治理结构提出相应的对策思路。2 我国公共图书馆法人治理现状调查自 2007 年公益服务事业单位改革试点工作启动以来,各地公共图书馆按照“管办分离、政事分开”的治理模式,纷纷建立以理事会制度为核心的法人治理结构。按照 中(Library)092 2023 年第 8 期(No.8.2023)表 1 我国省级公共图书馆理事会组建情况序号理事会名称组建时间机构性质配套制度1国家图书馆理事会2019 年决策和监督机构国家图书馆章程2首都图书馆理事会2019 年决策和咨询
6、机构首都图书馆章程首都图书馆理事会议事规则3贵州省图书馆理事会2013 年决策和监督机构贵州省图书馆章程4上海图书馆理事会2014 年决策咨询和监督管理机构上海图书馆(上海科学技术情报研究所)理事会章程5广东省立中山图书馆理事会2014 年决策和监督机构广东省立中山图书馆章程6南京图书馆理事会2014 年决策和监督机构南京图书馆章程7浙江图书馆理事会2014 年决策和监督机构浙江图书馆章程8重庆图书馆理事会2015 年决策和监督机构重庆图书馆章程9山西省图书馆理事会2015 年决策和监督机构山西省图书馆章程10内蒙古自治区图书馆理事会2015 年决策和监督机构内蒙古自治区图书馆理事会章程11湖
7、南图书馆理事会2015 年决策和监督机构湖南图书馆(理事会)章程湖南图书馆理事会议事清单湖南图书馆理事会议事规则12湖北省图书馆理事会2015 年决策和咨询机构湖北省图书馆理事会章程13黑龙江省图书馆理事会2016 年决策咨询机构和执行监督机构黑龙江省图书馆理事会章程黑龙江省图书馆年度报告制度黑龙江省图书馆审计和绩效评估制度黑龙江省图书馆信息公开制度黑龙江省图书馆理事会决策失误追究制度14陕西省图书馆理事会2016 年决策和监督机构陕西省图书馆章程15天津图书馆理事会2016 年议事和决策机构天津图书馆章程天津图书馆年度报告制度天津图书馆信息公开制度16福建省图书馆理事会2017 年议事决策监
8、督机构福建省图书馆理事会章程17宁夏图书馆理事会2017 年决策和监督机构宁夏图书馆章程18四川省图书馆理事会2018 年决策和监督机构四川省图书馆章程四川省图书馆理事会秘书处工作规则19云南省图书馆理事会2018 年决策和监督机构云南省图书馆章程20海南省图书馆理事会2018 年决策和监督机构海南省图书馆章程海南省图书馆理事会理事长、副理事长、监事选举办法海南省图书馆理事会议事规则海南省图书馆信息公开制度21江西省图书馆理事会2018 年决策和监督机构江西省图书馆章程22安徽省图书馆理事会2019 年决策机构安徽省图书馆章程23辽宁省图书馆理事会2020 年决策和监督机构辽宁省图书馆理事会章
9、程辽宁省图书馆理事会理事长、常务副理事长、副理事长选举办法24新疆图书馆理事会2020 年咨询和监督机构新疆图书馆理事会章程25广西壮族自治区图书馆理事会2020 年决策机构和监督机构广西壮族自治区图书馆章程26广西壮族自治区桂林图书馆理事会2020 年决策和监督机构广西壮族自治区桂林图书馆理事会章程27吉林省图书馆理事会2020 年咨询机构吉林省图书馆理事会章程28青海省图书馆理事会2020 年决策机构青海省图书馆章程29河北省图书馆理事会2020 年决策、咨询和监督管理机构河北省图书馆章程河北省图书馆理事会会议制度河北省图书馆理事会理事遴选产生办法30甘肃省图书馆理事会2020 年决策和监
10、督机构甘肃省图书馆章程31上海少年儿童图书馆理事会2020 年咨询和监督机构上海少年儿童图书馆理事会章程32重庆市少年儿童图书馆理事会2020 年决策和监督机构重庆市少年儿童图书馆理事会章程 2023 年第 8 期(No.8.2023)093表 2 我国地市级公共图书馆理事会组建情况 地区分布 组建时间华北地区东北地区华东地区华中地区华南地区西南地区西北地区2010 年深圳图书馆理事会2012 年广州图书馆理事会2014 年呼伦贝尔市图书馆理事会(温州市、湖州市、舟山市、合肥市、铜陵市、新余市)图书馆理事会漯河市图书馆理事会(深圳少年儿童、东莞、玉林市)图书馆理事会成都图书馆理事会2015 年
11、(包头市、鄂尔多斯市、通辽市、锡林郭勒盟)图书馆理事会牡丹江市图书馆理事会(徐州市、镇江市、杭州、宁波市、淮南市、淮南市少年儿童、济南市、青岛市、威海市、烟台、滨州、菏泽市)图书馆理事会信阳市图书馆理事会(河源市、湛江市少年儿童、茂名市、云浮市)图书馆理事会(南充市、贵阳市、毕节市)图书馆理事会2016 年(石家庄市、朔州市、乌海市)图书馆理事会(长春市、延边、哈尔滨市、大庆市)图书馆理事会(苏州、南通市、连云港市、盐城市、绍兴、马鞍山市、莆田市、赣州市、淄博市、济宁市、临沂市)图书馆理事会(新乡市、许昌市、武汉、株洲市)图书馆理事会(汕头市、河池市)图书馆理事会(自贡市、内江市、巴中市、遵义
12、市、昆明市)图书馆理事会(银川市、克拉玛依市)图书馆理事会2017 年(沧州、廊坊市、太原市、长治市、巴彦淖尔市)图书馆理事会(沈阳市、盘锦市、鹤岗市)图书馆理事会(九江市、吉安市、景德镇市、萍乡市、日照市)图书馆理事会(开封市、安阳市、濮阳市、黄石市、襄阳市、长沙)图书馆理事会(梧州市、百色市、防城港市)图书馆理事会(广元市、遂宁市、乐山市、达州市、凉山彝族自治州、曲靖市)图书馆理事会(西安、铜川、安康市、吴忠市)图书馆理事会2018 年晋中市图书馆理事会(扬州市、福州市、鹰潭市)图书馆理事会郑州图书馆理事会佛山市图书馆理事会2019 年(唐山市、邢台市、衡水市、晋城市)图书馆理事会(辽源市
13、、白城市、佳木斯市)图书馆理事会(无锡市、常州市、连云港市少年儿童、嘉兴市、金华市、衢州市、安庆市、厦门市、厦门市少年儿童、漳州市、三明市、宜春市)图书馆理事会(洛阳市、洛阳市少年儿童、宜昌市、黄冈市、邵阳市松坡、邵阳市少年儿童、岳阳市)图书馆理事会(广州少年儿童、韶关市、梅州市剑英、湛江市、清远市、肇庆市、柳州市、北海市、钦州市、海口、三亚市)图书馆理事会(攀枝花市、泸州市、资阳市、六盘水市、安顺市、保山市、丽江市、临沧市、迪庆藏族自治州、红河哈尼族彝族自治州、西双版纳傣族自治州)图书馆理事会(渭南市、咸阳)图书馆理事会2020 年(邯郸市、临汾市、乌兰察布市)图书馆理事会(大连市、大连市少
14、年儿童、双鸭山市、七台河市)图书馆理事会(台州市、丽水市、芜湖市、淮北市、黄山市、阜阳市、六安市、宿州市、滁州市、宣城市、池州市)图书馆理事会(武汉市少年儿童、十堰市、鄂州市、荆门市、孝感市、荆州市、恩施土家族苗族自治州、湘潭市、湘潭市少年儿童、永州市)图书馆理事会(珠海市、南宁市、来宾市、贺州市、贵港市)图书馆理事会(绵阳市、宜宾市、雅安市、贵阳市少年儿童、黔南布衣族苗族自治州、玉溪市、普洱市、德宏傣族景颇族自治州、怒江傈僳族自治州、大理白族自治州、楚雄彝族自治州、文山壮族苗族自治州)图书馆理事会(延安市、商洛市、兰州市、嘉峪关市少年儿童、金昌市、天水市)图书馆理事会2021 年秦皇岛图书馆
15、理事会(大兴安岭地区、齐齐哈尔市、伊春市)图书馆理事会(宿迁市、泉州市、宁德市)图书馆理事会(崇左市、儋州市)图书馆理事会(宝鸡市、陇南市、阿克苏地区、博尔塔拉蒙古自治州)图书馆理事会2022 年营口市图书馆理事会东营市图书馆理事会德阳市图书馆理事会国统计年鉴(2022)的统计数据,除港澳台地区外,我国地市级以上公共图书馆包括:国家图书馆 1 个、省级公共图书馆 38 个、地市级公共图书馆 385 个5。据此,笔者通过实地调研、网页调查、电话采访等多种方式对我国地市级以上公共图书馆理事会的组建情况进行了调研,调研时间截至 2022 年 12 月 31 日。2.1 省级公共图书馆理事会组建情况3
16、8 个省级公共图书馆中,除 6 个独立建制的省级少年儿童图书馆外,各省大多设有 1 个省级公共图书馆(仅有广西壮族自治区设有 2 个省级公共图书馆,分别为广西壮族自治区图书馆、广西壮族自治区桂林图书馆)。其中,已组建理事会的图书馆有31个,4个省级少年儿童图书馆(福建省少年儿童图书馆、河南省少年儿童图书馆、广西壮族自治区少年儿童图书馆、湖南省少年儿童图书馆)及山东省图书馆、河南省图书馆、西藏自治区图书馆尚未组建理事会。连同国家图书馆在内,我国省级公共图书馆中已建立法人治理结构的有 32 个,详情如表 1 所示。刘晓莹、陈汝南:我国公共图书馆法人治理现状:困境与对策(Library)094 20
17、23 年第 8 期(No.8.2023)从理事会的组建时间上看,最早成立理事会的省级公共图书馆是贵州省图书馆,该馆于 2013 年就已组建理事会。从理事会的性质定位上看,除了个别省级公共图书馆将理事会定位为“咨询机构”“咨询和监督机构”外,其余理事会均为“决策机构”“决策和监督机构”,即大部分为决策型图书馆理事会。从理事会的配套制度上看,32 个省级公共图书馆理事会在成立之时便审议通过了图书馆章程或图书馆理事会章程,有的理事会还同时出台了理事会议事清单、理事会议事规则、理事遴选办法、年度报告制度、信息公开制度等,以明确理事会的权力与责任。2.2 地市级公共图书馆理事会组建情况2010 年,深圳
18、图书馆作为中央编办与深圳市机构编制委员会办公室共抓的法人治理结构试点单位,率先成立了深圳图书馆理事会,并聘任了 11 名来自社会各界的社会人士担任首届理事6。此后,我国地市级公共图书馆理事会的组建工作陆续开展。据笔者统计,在我国 385 个地市级公共图书馆中,有 225 个已完成了法人治理结构改革,详情如表 2 所示。从理事会的组建时间上看,最早建立的地市级公共图书馆理事会为深圳图书馆理事会(2010 年),其后为广州图书馆理事会(2012 年),其余大部分图书馆理事会的组建时间集中在 2014 年及以后。从理事会的地区分布上看,225 个已组建理事会的图书馆中,华北地区占 22 个、东北地区
19、占 19 个、华东地区占 64 个、华中地区占 30 个、华南地区占 33 个、西南地区占 39 个、西北地区占 18 个,即大部分集中在东南沿海一带。3 我国公共图书馆法人治理现实困境从上述公共图书馆理事会的组建数据可以看出,现阶段我国公共图书馆法人治理结构改革已全面开展。在国家层面上,国家图书馆作为文化和旅游部直属单位,已于 2019 年正式组建理事会并将其定位为决策和监督机构7。在地方层面上,除港澳台地区外,全国地市级公共图书馆理事会的组建率约为 58.4%。从总体上看,我国公共图书馆法人治理结构建设仍在持续、深入推进。然而,理事会组建后能否有效运行,这是完善公共图书馆法人治理结构的关键
20、问题。笔者经调研后发现,目前我国公共图书馆法人治理实践仍面临理事会自主组建意愿不高、地区组建比例不一、相关立法支撑不足、决策作用发挥不充分等诸多困境。3.1 理事会自主组建意愿不高笔者将我国公共图书馆理事会的组建数量以时间为轴归入其所在地区,如图 1 所示,可见有两个明显波段,其一是 20142017 年,共有 14 个省级公共图书馆理事会、100个地市级公共图书馆理事会组建完成;其二是 20182021年,共有 16 个省级公共图书馆理事会、120 个地市级公共图书馆理事会组建完成。何以形成如此两个组建阶段?究其原因,我国公共图书馆法人治理相关政策法规的出台为重要因素。由图 2 可知,在 关
21、于深化行政管理体制改革的意见(2008 年)发布后的 10 年时间里,我国出台有关公共图书馆法人治理的支持政策约 10 项。其中,中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(2013 年底)的发布使我国公共图书馆理事会组建工作迎来第一个高峰期,其热度至 2017 年底褪去;而后,公共图书馆法(2017年底发布、2018 年初实施)的出台使我国公共图书馆理事会组建工作迎来了第二个高峰期,其热度至 2021 年底褪去。由此可见,我国公共图书馆理事会的组建具有明显的政策导向性。众所周知,政策出台的意义在于引导相关领域的良性发展,我国公共图书馆理事会的组建工作与政策出台的密集程度有关,脱离政策后表现出
22、主动性弱、被动性强的特征。目前,我国仍有一定数量的地市级公共图书馆尚未组建理事会,自主组建意愿不高是我国公共图书馆法人治理结构改革面临的困境之一。3.2 理事会地区组建比例不一笔者按照地区分布对省级和地市级公共图书馆理事会的组建率进行统计,结果表明,除华中地区外,全国及各地区省级公共图书馆理事会的组建率均高于地市级公共图书馆理事会的组建率,而东南一带地市级公共图书馆理事会的组建率又明显高于中部和北部一带(见图 3)。笔者认为,省级公共图书馆理事会组建比例高的主要原因图 1 我国各地区地市级以上公共图书馆理事会组建时间分布 2023 年第 8 期(No.8.2023)095在于,我国各省份大都仅
23、有 12 个省级公共图书馆,由于行政级别较高,省级公共图书馆对国家政策的执行力度也较高,反应速度较快,因此个别地区的省级公共图书馆理事会的组建率已达到 100%。相对而言,地市级公共图书馆数量众多且受所在地区的经济发展水平制约,理事会的组建数量和完成程度参差不齐。如图 3 所示,华南地区地市级公共图书馆理事会的组建率最高,约 70.2%,其后依次为华东地区(70.0%)、西南地区(69.6%)、华北地区(64.7%)、华中地区(56.6%)、东北地区(47.8%)、西北地区(34.6%)。因此,尽管全国地市级公共图书馆理事会的总体组建率为 58.4%,但个别地区地市级公共图书馆理事会的数量还未
24、过半,组建理事会的完成程度受地区经济发展水平制约较大。地区间公共图书馆理事会组建程度不一、组建比例失衡,此为我国公共图书馆法人治理结构改革面临的困境之二。图 3 我国各地区省级及地市级公共图书馆理事会组建率分布3.3 理事会相关立法支撑不足2016 年颁布的 中华人民共和国公共文化服务保障法(以下简称 公共文化服务保障法)和 2017 年颁布的 公共图书馆法,为我国各级公共图书馆建立法人治理结构提供了国家层面的法律依据。在图书馆理事会制度的建立方面,制定理事会章程是建立理事会制度的前提性步骤。为了规范理事会章程的制定工作,中央编办于 2012 年印发了事业单位章程示范文本,为各级公共图书馆理事
25、会章程的制定提供了权威指引。从目前已经出台的各地各级公共图书馆理事会章程来看,其内容全都是按照 事业单位章程示范文本 的格式要求制定出来的。公共文化服务保障法公共图书馆法 事业单位章程示范文本 以及各地各级公共图书馆理事会章程及其配套规章,共同构成了目前我国公共图书馆法人治理结构的立法保障体系。然而,我国公共图书馆法人治理结构建设在立法保障方面仍然存在一些“立法缺口”。第一,地方层面的配套立法不健全。公共图书馆法 作为国家层面的图书馆专门法对公共图书馆建立法人治理结构有明确规定,但地方层面的公共图书馆法或行政规章因颁布时间不同,有些并未对图书馆理事会制度进行规定(见表 3)。在我国公共图书馆法
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