乡村治理异化:具象、机理与转向.pdf
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1、一、问题的提出党的十八届三中全会提出了推进国家治理现代化的战略要求,党的十九届四中全会提出了实现基层治理现代化的战略举措,将乡村治理现代化纳入乡村振兴实施全过程,构建基层社会治理新格局。2019 年 关于加强和改进乡村治理的指导意见 进一步明确提出了推进乡村治理现代化、夯实乡村振兴基层基础的具体要求和战略任务。乡村治理现代化作为国家治理现代化在中国乡村场域的具体实践样态和底层微观设计,集中反映了国家在治理问题上认知理性的重大突破15,乡村治理现代化的有效推进有助于国家治理现代化的整体跃升与深入发展,农业强不强、农村美不美、农民富不富直接关系到国家治理现代化的成色和底色。乡村治理现代化与城市治理
2、现代化同样作收稿日期 2022-10-24作者简介 李建勇,男,山东武城人,中共威海市委党校行政学教研部教师,主要从事基层社会治理研究。摘要 在农村发展过程中,资源与权力的双重下沉成为乡村治理的显著特征,型塑了治理行政化的实践样态。行政控制权的层层加码对构建基层社会治理新格局提出了时代挑战,在乡村治理主体、治理方式、治理关系等多方面的张力问题中可见真相。该文认为,在多重因素的综合影响机制中,可从趋利行为、政绩驱动与权责失衡的理性逻辑,“指导者与领导者”“当家人与代理人”和自治主体的角色身份,以及政策执行、制度体系与科层关系的组织制度中予以解释,最后提出以制度建设规范权力运行、以考核创新面向治理
3、需求、以政府角色明晰主体关系、以职能转变筑牢服务理念的优化路径。关键词 乡村治理;治理异化;基层政府;治理现代化中图分类号 D422.6文章标识码 A文章编号 1671-0304(2023)04-0033-07Rural Governance Alienation:Representation,Mechanism and Pathway TransformationLI Jian-yong(CPC Party School ofWeihai Municipal Committee袁Weihai 264213袁Shangdong袁China)Abstract:In the process of
4、rural development袁the double subsidence of resources and power has become aremarkable feature of rural governance袁shaping the practical state of governance administration.The increase ofadministrative control poses a contemporary challenge to build a new pattern of grass-roots social governance.The
5、truth can be seen in the tension problems of rural governance subject袁governance mode袁governancerelationship and other aspects.In the comprehensive influence mechanism of multiple factors袁it can be explainedfrom the rational logic of profit-seeking behavior袁political performance drive and imbalance
6、of power andresponsibilities袁the role identity of野mentors and leaders冶袁野hosts and agents冶and autonomous subjects袁and theorganizationalsystemofpolicy implementation袁institutionalsystemanddisciplinerelationship.Thus袁itisconcluded that it is a feasible pathway to standardize the operation of power with
7、 system construction袁face thegovernance needs with assessment and innovation袁clarify the subject relationship with the government role袁andbuild a solid service concept with function transformation.Keywords:Rural governance曰governance alienation曰grass-roots government曰modernization of governance乡村治理异
8、化:具象、机理与转向李建勇(中共威海市委党校 行政学教研部,山东 威海 264213)第 37 卷第 4 期2023 年 8 月石河子大学学报(哲学社会科学版)Journal of Shihezi University(Philosophy and Social Sciences)Vol.37No.4Aug2023石河子大学学报(哲学社会科学版)第 37 卷为国家治理现代化的重要组成部分,二者在资源禀赋、发展程度、治理成效上相差甚远。与城市治理现代化的发展阶段相比,乡村社会受资源约束、制度环境、主体素质、思维观念等多重因素的影响更具多维性和复杂性2323。在城乡一体发展的政策导向和“一个都不能
9、少”的共同富裕观指向下,加快补齐乡村治理短板尤为迫切。在乡村治理实践中,资源与权力的双重下沉、自上而下的考核压力与逐级加码的任务摊派共同型塑了乡村治理异化的风险图景,在形态上表现为工作中的形式主义作风与群众满意度之间的张力;从运作逻辑的角度主要表现为基层组织的科层化取向;在时空对照的维度上呈现出村民自治的弱化、基层工作乡土性的衰退以及干群关系的疏离3121。这样的治理事实与国家治理现代化所要求的实现基层治理方式的民主化和科学化、治理手段的法治化和规范化背道而驰,面临新时代所建构的现代化的治理理念、公共规则和理论范式,乡村社会长期秉持的治理方式如果不能及时作出调整,必然会以一种自反性的后果对乡村
10、治理本身构成严重挑战。如何重新理解认识和反思乡村治理的缺陷,消解治理异化的风险,构筑现代化的治理体系,已经成为理论界的重要课题。二、乡村治理异化的问题具象乡村治理异化的表现是多方面的,“反映了乡村治理所依托的微观政治社会系统内部的病症”4153,具体体现为治理主体、治理方式、治理关系等方面的张力问题,共同型塑了治理异化的村级实践样态。(一)治理主体的张力:行政主导自治行政主导自治源自两个方面的实践问题:村干部的“附属行政化”与村民自治能力的弱化。村干部行政化在某种程度上也是回应乡村社会对资源均衡配置的诉求,相伴而生的问题便是治理资源和行政任务的双重下沉,由此村干部的主要精力也更多是落实上级政府
11、下派的各项工作任务。在这种行政化的任务压力下,村干部不再是半工半农的状态,而几乎将全部精力都放在了村级行政事务上,其收入也不再仅是误工补贴,而是具有工资性质54。就笔者所调研乡镇的实际情况来看,村支书的工资每年大约 5 万到 6 万左右,村里的其他村干部,像会计、妇女主任等每年也会有 3 到 4万的转移支付,基本每半年发一次(不同地区根据经济发展状况以及工作强度的不同可能略有差异),这也就促成了其成为脱产的正式干部。正如 D镇某领导所言:“现在村干部全部都是坐班制,晚上也要值班,所有节假日都要安排专门值班,还要随时到镇上来开会,基本上是完全脱产。现在乡镇和村干部也算工作中的上下级关系,镇上对他
12、们还是有约束力的。”(访谈记录:D 镇党政办,D01-20200807)由此观之,“基本补贴+绩效补贴”的类公务员报酬制度6111、“中心工作与日常工作”相结合的考核制度、“坐班制与考勤制”相结合的管理制度,共同形塑了乡村之间工作中的上下级关系,村干部附属行政化的行为特征明显,村干部的主要精力和工作规范越来越由乡镇政府的制度安排决定。村民自治能力弱化的主要表现包括:一是村民参与村级事务的意愿不足;二是村民的意见或诉求缺乏权威,而且很少被采纳。首先,就村民自治意愿不足而言,主要源于其对自身利益的考量。村民对于涉及自身利益的事情可能会比较关心,对与自身利益无关的事情却很少关注,这是村民自治普遍存在
13、的现实问题。笔者在访谈中了解到,“关于村民自治,只要是涉及村民自身利益的时候,可以说是不请自来,凡是村民认为和自己利益无关或关系不大的事情,我们请也请不动,这也是很现实的问题。”(访谈记录:E 镇 HY 村党支部书记,E04-20200728)“村民参与村集体事务的积极性很低,每次召集村民开村民代表会议,都很少有人参加,可以说群众对自治的思想认知和整体素质还未形成。”(访谈记录:E 镇 ES 村党支部书记,E05-20200817)其次,就村民自身而言,其所处于的人微言轻以及边缘化的角色身份,型塑了其“说与不说一个样,说多说少一个样”的固有认知,造成了村民自治自身发展的弱化问题。从现实情况来看
14、,村民自治的水平和乡村社会经济发展的水平是不平衡的。乡村自治在官民之间存在某种难以调和的角色悖论,乡镇政府或村干部认为农民是独善其身的利己主义者,而村民则认为自己是人微言轻的边缘群体。正如托克维尔所言:“人民知道自己的真正利益之后,自然会理解:要享受社会的公益就必须尽自己的义务。”7709从这个意义上来讲,老百姓对村民自治所呈现的消极态度,在一定程度上34第 4 期解释了他们对“自治”这个词的理解模糊。(二)治理方式的张力:命令代替指导就目前乡村治理的具体实践样态来看,乡镇党委对村党组织的直接领导和村级书记、主任“一肩挑”的权力结构,共同型塑了乡镇在农村社会确立的一元化的行政权威主导。无论是县
15、乡之间,还是乡村之间,最突出的表现就是签订目标责任书。从D 镇的实践来看:“上级政府要求每个科室、每个人员都要签订目标责任书,乡镇领导班子有领导班子的目标责任书,下边各科室有科室的目标责任书,而且要在规定的时间内全部完成”(访谈记录:D 镇纪检干部,D02-20200807)乡镇政府在村庄治理中也同样如此。正如村干部所言:“上边啥任务都是命令式的,没有商量的余地,直接要求我们村干部去把某某事做好。”(访谈记录:D镇 ZN 村党支部书记,D05-20200823)毛泽东同志早在 论联合政府 中就指出:“在一切工作中,命令主义是错误的,因为它超过群众的觉悟程度,违反了群众的自愿原则,害了急性病。”
16、81095可以说,在乡村治理现代化的转型过程中,命令主义的工作方式依然存在,这种工作方式在治理现代化的发展进程中需要作出适当的调整或转变。(三)治理关系的张力:参与不足与监督乏力就乡村治理现代化而言,最突出的表现就是要扩大基层民主参与,建构国家与社会的新型关系。但从基层治理实践来看,领导为主、指导不足的行政命令关系及其所形成的民惧官而畏监督的传统观念意识,已然固化于双方的认知当中,形成了上级监督无缝隙、同级虚监无意义、群众监督够不着的监督样态。根据调研情况来看,当前农村地区基层民主监督渠道不畅主要表现在:一是农民自身闭锁了民主监督的渠道。主要是农民对自身权利意识认识不清,即使告知了其行使民主监
17、督的权利,但囿于自身的固有认知,无力或不敢监督政府权力,更多表现为压抑服从或被动接受。二是就当前基层监督制度而言,更倾向于上对下的单向垂直监督,而对平行监督和群众监督有所忽视。村干部或乡镇政府“向上看齐、对上服从”的特点,使其更倾向于接受上级政府的监督,而对基层百姓的监督略有排斥。基层政府虽然能有效化解村民上访、利益冲突等基层矛盾,达到维护基层社会稳定的目的,但在发挥村民自主参与、民主监督的事情上却无法有效实施。“政府可以很好地处理公众对服务质量不佳的抱怨,却难以在方案设计上让公众参与。”952三、乡村治理异化的生成机理乡村治理异化的表现是多重因素综合影响的结果,是由治理主体的理性逻辑导向、角
18、色身份模糊及组织制度悖论所共同导致的。(一)理性逻辑的导向基层政府是由具体的人组成的,基层事务也是由具体的人操作的,而利益自始至终都是内嵌其中、潜在运行的基本推动力。1.趋利形塑的谋利型政权基层政府无论是作为热衷经营乡镇企业、自主决定治理资源配置的谋利型政权经营者1021,还是作为着力推动村集体经济发展的公益经营者1191,其中所展现出的深层次原因便是基层政府的趋利行为。这种行为既有积极的一面,即可以促进地方经济社会的快速发展;也有消极的一面,即过于追求经济发展而忽略基层民主建设和资源合理配置。以村集体经济增长为核心的排名管理、以在招商引资中拔得头筹为重心的竞争方式以及基层政府本身的自利性,构
19、成了治理异化的深层根源。乡村治理是一个综合性的系统工程,经济发展只是其中的一个方面,民主法治、公平正义、公共服务、生态环境等都需要纳入基层政府的考量之中。基层政府如果成为一个只关注经济发展、从中谋取利益的趋利者,势必会产生公平缺失、民主异化、形式主义等问题,造成乡村治理新的内卷化。2.政绩驱动下的晋升使然作为行政人,基层政府固然应当完成上级交办的任务,履行好自己的职责,作为理性人,他们也不可避免地考虑自身进退,如何在有限的任期内尽快做出点可见的政绩,成为基层干部的普遍诉求和行为驱动。追求政绩的强烈意愿催生出一些基层政府集中各种资源打造政绩工程、形象工程的行为,比如中心村建设、生态旅游过度开发等
20、,广铺摊子、乱上项目便成为基层官员凸显其政绩的一种表现形式12217。同时,一些基层政府还热衷于做为上级排忧解难之事,这也是将晋升意愿附着其中所表现的一种行政方式。对于自上而下的李建勇:乡村治理异化:具象、机理与转向35石河子大学学报(哲学社会科学版)第 37 卷任务摊派,基层政府也是来者不拒,即使超出了自身的职责权限,也会通过被动应对的方式策略执行。于是,便出现了跨部门共谋、策略性变通1325或政策搁置、模糊执行1485等方式来转化或替代政策,以应付上级的检查考核。3.权责失衡下的消极对待基层政府在治理工作中所表现出的形式主义、痕迹主义以及策略主义的消极回应行为,一个重要原因便是基层政府面临
21、的财权责失衡困境1567。基层政府除了要完成常规性工作、随时下达的中心工作或紧急任务以外,还要集中精力做好安全创建、经济发展、生态整治、防火防汛等各项工作,除了要完成目标责任书上的工作,还要完成自己制定的特色目标任务。在各种行政任务和考核压力面前,基层政府只能忙于制作检查材料,而没有更多的时间和精力去关注乡村治理成效是否真正落实到位。(二)角色身份的模糊乡镇政府和村干部均扮演着双重角色,他们既是上级政府在本地区的利益代表者,也是地区本身的利益代表者。乡镇政府、村干部以及村民因自身角色身份的模糊所型塑的行为表现,在一定程度上是对自身定位模糊所造成的互动行为异化的典型诠释。1.乡镇政府角色:“指导
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