乡村教师补充的时代坐标与政策走向.pdf
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1、99师资管理现代教育管理2023年第8 期乡村教师补充的时代坐标与政策走向陈飞,李贵仁2(1.中国教育科学研究院,北京1 0 0 0 8 8;2.拉萨师范高等专科学校,西藏拉萨8 5 0 0 0 0)摘要:“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”重大战略部署标注了教育改革发展新的时代坐标。教育现代化的最大短板是乡村教育,关键在乡村教师的数量不足、质量不高、结构性缺员以及补充难与稳定难交织叠加形成的深层次问题。乡村教师的补充与稳定相辅相成,乡村教师补充对建设一支稳定的高素质乡村教师队伍更具有直接决定性。现行补充机制对解决乡村教师“下不去、留不住、教不好”发挥了积极作用,但各地缺乏自主灵活的精准
2、适需施策空间。面向中国式现代化战略全局,适应新型城镇化进程和人口变化新态势,应加快形成从倾斜支持到优先支持、从中央主导到赋权地方、从全局统筹到专项调控、从政策性配置到协议性服务的政策设计和制度安排。关键词:中国式现代化;共同富裕;新型城镇化;人口变动;乡村教师补充中图分类号:G650文献标识码:A文章编号:1 6 7 4-5 4 8 5(2 0 2 3)0 8-0 0 9 9-1 2D0I:10.16697/j.1674-5485.2023.08.011一、乡村教师补充问题的提出乡村教师补充问题由来已久,已成为制约高素质教师队伍建设和教育高质量发展的重要症结。特别是面向中国式现代化战略全局、共
3、同富裕战略目标、新型城镇化建设和人口结构变化等宏观大势,乡村教师补充在实践中面临的形势愈加复杂,在现实中呈现出短板,无法充分满足学前教育普及惠普安全优质发展、义务教育优质均衡等实际需要。为此,分析乡村教师补充面临的形势任务,正视乡村教师补充政策的总体成效和现实阻滞,探索乡村教师多种形式补充的思路、机制、渠道,寻求乡村教师补充的政策突破空间,对促进乡村教师有效补充和队伍稳定殊为必要。(一)乡村教师补充要顺应国家发展新征程新战略党的二十大报告指出:“从现在起,中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”1
4、 教育现代化是中国式现代化的重要内涵、根本动力和关键保障,在中国式现代化进程中发挥收稿日期:2 0 2 3-0 5-1 7基金项目:2 0 2 2 年度国家社会科学基金教育学一般项目“共同富裕进程中乡村教师多形式补充与稳定机制研究”(BHA220110)。作者简介:陈飞,中国教育科学研究院教育战略与宏观政策研究所副研究员,博士;李贵仁,拉萨师范高等专科学校教育系助教。100乡村教师补充的时代坐标与政策走向基础性、先导性、全局性作用。教师队伍建设是加快教育现代化,服务推进中国式现代化战略全局的重要支撑。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持把教师队伍建设作为基础工作,推动新时代教师队伍建
5、设改革取得重大进展、发生格局性变化,基本形成了优秀人才争相从教、教师人人尽展其才、好教师不断涌现的良好局面 2 ,为加快教育现代化,建设教育强国,办好人民满意的教育奠定了坚实基础。现阶段,“更高质量”和“更加公平”是教育改革发展的两大核心议题,也是教育现代化的基本内涵与核心要义。当前,教育现代化的最大短板集中在乡村教育,最大难点集中在乡村教师队伍建设。可以说,没有乡村教师队伍建设的现代化,就没有乡村教育现代化,更难有全局性的高质量教育现代化。要解决乡村教师队伍建设问题,就要从根本上破解高素质乡村教师科学配置和有效供给的难题,从而实现高素质乡村教师队伍建设目标。(二)乡村教师补充要融入社会发展新
6、变革新实践“十四五”时期是实施乡村振兴战略、推进共同富裕取得实质性进展的关键时期。习近平总书记指出:“共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征。”并且进一步提出:“促进共同富裕,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”3 中共中央国务院关于做好2 0 2 3 年全面推进乡村振兴重点工作的意见围绕“提升基本公共服务能力”提出:“推进县域内义务教育优质均衡发展,提升农村学校办学水平”,并就“加强乡村人才队伍建设”要求“实施乡村振兴人才支持计划,组织引导教育、卫生、科技、文化、社会工作、精神文明建设等领域人才到基层一线服务,支持培养本土急需紧缺人才”4 。乡村振兴是共同富裕的必由之路。其中,乡
7、村教育振兴和教育振兴乡村是统筹部署、一体推进、相辅相成的两个方面,是推进乡村全面振兴和共同富裕目标实现的“催化剂”。乡村振兴的关键环节是在“振兴”基础上构建高质量教育体系,核心是建设高素质乡村教师队伍,解决好“根本依靠”问题(三)乡村教师补充要符合教育发展新需要新任务2020年,我国如期打赢脱贫攻坚战,全面建成小康社会,乡村教育也从中得到了优先支持和优先保障。随着义务教育从基本均衡向优质均衡的跨越式迈进和城乡教育一体化的深人融合发展,乡村学校的办学资源、教育条件、硬件设施、育人环境、管理水平等总体得到了极大改观。截至2019年底,全国3 0.9 万所义务教育学校(含教学点)办学条件达到基本要求
8、,占义务教育学校总数的9 9.8%。5 现在,学校已经成为乡村的标志性建筑,但办学育人治校的“软实力”尚有不足,形成这一短板的根本原因在于乡村教师队伍质量不高、数量不足、结构不合理。国家统计局的统计数据显示:2 0 1 0 年,我国县级区划中,县级市、县、自治县总数为1 9 4 8 个;2 0 2 0 年,我国县级区划中,县级市、县、自治县总数为1 8 2 7 个,十年来数量减少121个,乡和镇总数减少3 9 3 6 个 6-7 。然而,随着乡村数量的减少,乡村教师的供给需求并未降低。现阶段,我国基础教育生师比与OECD国家基本接近,而乡村学校结构性缺员问题仍然突出。为此,教育部等六部门印发关
9、于加强新时代乡村教师队伍建设的意见,对多种形式配备乡村教师作出明确要求。面向未来,随着产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的美丽乡村建设和乡村的产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴,乡村教师的供给与补充局面会发生积极变化。特别是在大力实施“新时代基础教育强师计划 政策过程中,进一步让乡村教师“引得来、下得去、留得住、教得好、流得动”是推动乡村教育高质量发展和加快教育现代化的重中之重。二、乡村教师补充的政策基础进人2 1 世纪,以城乡二元结构为主要特点的城镇化,带动了农村人力资本“向城性”流动规模扩大和农村儿童数量结构变化,农村学校普遍陷人生源萎缩危机。国家通过大规模推进
10、农村学校布局,调整优化教育资源配置、改善学校办学条件、增强教育社会效益,提高学校育人质量。与之101乡村教师补充的时代坐标与政策走向相应,我国开展了师范院校布局调整,实现由“三级师范体系”向“二级师范体系”过渡,再向“新三级师范体系”的转变,提高了师范教育的培养层次、质量和规格。农村学校布局调整带来的师资需求变化和师范教育体系调整带来的师资供给变化,以及乡村社会变迁和乡村教师在工作生活保障方面的比较劣势,综合引发了乡村教师补充数量、质量、渠道、配置方式、稳定机制的适应性变化。面对这种适应性变化和新的补充需求,既需要行之有效的政策措施予以调控,也需要对已有政策进行反思。为此,有必要对乡村教师补充
11、政策进行梳理分析,并以此为基础展开新的探讨。(一)乡村教师补充的政策举措为适应乡村教育改革和乡村学校变迁的实际需要,国家出台一系列促进乡村教师配置的政策,以“政策组合拳”和“政策工具包”的形式促进乡村教师补充。2 0 0 3 年,国家印发关于实施大学生志愿服务西部计划的通知,把服务基础教育列于大学生志愿服务西部计划的各个专项之首。2 0 0 4年,国家启动实施“农村学校教育硕士师资培养计划”(简称“硕师计划”),鼓励和吸引优秀大学毕业生服务农村教育事业,该计划于2 0 1 0 年扩大招生范围和规模,乡村小学教师是该计划的重要关注方面。2 0 0 6 年,中央组织部等九部委印发关于组织开展高校毕
12、业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知(简称三支一扶 计划)。2006年,国家出台农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划(简称“特岗计划”)。2 0 0 7 年,国家制定实施教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行),并于2 0 1 8 年由“师范生免费教育政策”调整为“师范生公费教育政策”,标志着我国师范生公费教育制度的正式建立。2 0 1 1 年,国家又印发了边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划实施方案,实施“三区”人才计划。党的十八大以来,国家在继承和完善原有政策体系的基础上,进一步创新机制举措,强化乡村教师队伍补充配备。2 0 1 4 年,国家印发关于推进县
13、(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见,统筹盘活区域教师资源,促进优质师资均衡配置,为乡村学校和乡村教师队伍建设注人动力。2015年,国家出台乡村教师支持计划(2 0 1 5 一2020年),全方位加强和支持乡村教师队伍建设。2017年,国家印发援藏援疆万名教师支教计划实施方案,通过对口支援机制,调动优秀师资到西藏、新疆支教,为西藏和新疆培养造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村和民族地区的教师队伍。2018年,中共中央、国务院印发关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见,确立了新时代教师队伍建设改革的顶层设计、战略布局和总体方案。同年,国家出台银龄讲学计划实施方案,面向社会公开招募优秀退
14、休校长、教研员、特级教师、高级教师等到农村义务教育学校讲学。2020年,教育部等六部门印发关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见,对“畅通城乡一体配置渠道,重点引导优秀人才向乡村学校流动”作出专门部署,明确了“多种形式配备乡村教师”的政策定位,为破解乡村教师队伍长期面临的补充难、质量低等“老大难”问题提出具体举措。2 0 2 1 年,国家印发中西部欠发达地区优秀教师定向培养计划(简称“优师计划”)的通知,成为强化中西部欠发达地区教师队伍建设、对优质师资定向配置的重要举措。同年,印发关于开展“组团式”援疆教育人才选派工作的通知,促进提高新疆地区学校治理水平和教育教学水平,增强新疆教师队伍建设的内生
15、动力。2022年,教育部等八部门印发新时代基础教育强师计划,对基础教育教师队伍建设作出了全方位创新性部署,并提出了一系列促进乡村教师补充与稳定,建强乡村教师队伍的保障措施。同年,中央组织部、教育部召开教育人才“组团式”帮扶工作东部选派校长行前培训会,正式启动国家乡村振兴重点帮扶县教育人才“组团式”帮扶工作。与此同时,全国多地也推出了一系列促进乡村教师补充的政策举措。(二)乡村教师补充的政策关系我国在乡村教师补充方面的制度设计和政策安排实现了宏观政策与专项计划相配合、国家政102乡村教师补充的时代坐标与政策走向策与地方政策相补益、制度建设与机制创新相协调,各项政策系统集成,呈现出密集度高、协同性
16、广、覆盖面宽、针对点多、操作性强的特点。一系列政策也形成了促进乡村教师补充的内在逻辑关系 8 ,包括暗线逻辑关系和明线逻辑关系。其中,暗线逻辑关系包含尊重乡村教师追求向上的社会流动规律,照顾乡村教师工作生活的实际需求,支持乡村教师的职业发展晋升需要,补偿乡村教师在比较劣势环境下的相对损失,增强乡村教师的获得感、荣誉感、幸福感。在此基础上,通过建设高素质乡村教师队伍来提升乡村教育和乡村学校的“软实力”,在“根本依靠”层面促进教育更高质量、更加公平、更有效率、更为安全、更可持续发展,从而补齐教育现代化的短板,为建设教育强国夯实根基。明线逻辑关系则是一整套政策工具,形成了公开招聘、倾斜招聘(“特岗计
17、划”“硕师计划”“学费代偿”)学生支教(“西部计划”“三支一扶”)、教师支教(“退休支教”“交流轮岗”)、定向培养(“优师计划”)五种基本补充类型,以及“特岗计划”和公开招聘为主,教师支教和学生支教为辅,定向培养逐渐兴起的补充格局。9 同时,通过“县管校聘”管理体制改革促进校长教师交流轮岗,实现区域内教师资源的整体盘活与统筹调配,进一步拓展乡村教师补充渠道,突破具有强制约束力的终身服务”期限,带动乡村教师补充理念和机制向“定期服务”“流动任教”转变,为乡村教师多形式、多渠道、高效能补充奠定了基础。(三)乡村教师补充的政策成效在各项乡村教师政策调控下,乡村教师补充机制逐步健全、灵活、多元,推动乡
18、村教师补充短板加快补齐。自2 0 0 3 年起,“西部计划”已累计选派4 6.5 万余名高校毕业生和在读研究生,深人基层开展为期1 3 年的志愿服务;2 0 2 2 年,3.6 7 万名志愿者赴中西部地区基层开展志愿服务 1 0 ;为西部地区基础教育发展注人了重要师资力量,成为乡村教师补充的重要支持举措。自2 0 0 6 年“三支一扶”计划启动实施以来,已累计选派4 6.9 万名高校毕业生到基层就业和服务 1 1 ,为国家乡村振兴重点帮扶县、脱贫地区、艰苦边远地区、少数民族地区推进乡村振兴战略提供了坚实的人才支撑。“特岗计划”的实施,极大地缓解了乡村教师短缺问题,优化了乡村教师队伍学历层次、年
19、龄结构、学科结构,促动各地建立起“国标、省考、县聘、校用”的农村教师补充机制。1 2 党的十八大以来,“特岗计划”为中西部乡村学校补充1 0 3 万名教师。1 3 部属师范大学师范生公费教育十年招生8.5万人,9 0%毕业生到中西部任教 1 4 ;从“免费”到“公费”,意味着我国教师培养实现了对教师的公共意识、公共责任、公共形象、公共精神的塑造与回归。乡村教师支持计划(2 0 1 5 一2 0 2 0 年)的实施,更是增加了乡村教师职业吸引力,使乡村教师“下得去、留得住、教得好 局面基本形成。“优师计划”每年为8 3 2 个脱贫县和中西部陆地边境县中小学校定向培养1 万名左右本科层次师范生,2
20、 0 2 2 年招收1 1 4 1 8 人,同比增长1 9.8%。这项计划将心系乡村、立志从教的优秀学子命运与国家的前途命运、人民的热切需要、学生的未来希望紧密地联系在一起,成为乡村教师定向就业的创新举措。与此同时,在国家实施的教师人才支教援助专项中,“三区”人才计划教师专项、援藏援疆万名教师支教和“组团式”援疆、中小学和高校银龄讲学计划,累计派出2 2.1 万余名教师到农村和中西部学校支教讲学 1 5 ,成为乡村学校优质师资补充的重要渠道这些专项举措为国家实施的关于乡村教师补充的宏观调控政策形成了有力支持和辅助。总体而言,我国乡村教师培养补充机制创新力度不断加大,2 0 2 2 年农村义务教
21、育阶段本科以上学历专任教师比例达到7 6.0 1%。1 6 这也表明现行乡村教师补充政策和机制对促进乡村教师素质持续提高发挥了重要作用。(四)乡村教师补充的政策阻滞进人2 1 世纪,特别是党的十八大以来,国家持续创新路径、开辟渠道促进乡村教师补充供给,努力打造一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍。但由于乡村学校过去长期面临的生源不103乡村教师补充的时代坐标与政策走向足、师资短缺、设施薄弱、经费有限、资源匮乏、课程难施、活动单一、家校疏远、地域封闭、文化隔离、信息滞后、法人缺失、管理被动等问题 1 7 ,以及这些劣势因素在大众心中形成的根深蒂固的观念认知,导致乡村教师职业缺乏足够的吸引力
22、,进而影响了乡村教师队伍的整体稳定和优秀毕业生的从教选择意向。与此同时,在乡村教师补充的宏观政策指导下,各地在因地制宜制定具体政策措施方面的创造性、灵活性仍有不足。这些阻滞因素制约了一系列乡村教师补充政策的有效落实和有序推进,并综合导致乡村教师队伍数量不足、质量不高、结构性缺员、职业发展不畅、补充难与稳定难的短板和瓶颈。1 8 一系列问题如同一面镜子”,反映出我国乡村教师补充方面仍存在的体制性障碍和机制性梗阻,进一步映射出编制总量从严控制与乡村小学教师数量不足、职业吸引力低与乡村小学教师质量不高、全国小学教师整体结构供大于求与乡村小学教师有效供给不足以及县级政府财力有限与乡村小学教师补充的经费
23、偏低的矛盾。1 9 具体而言,现行的乡村教师补充政策过于注重“专业取向”,对乡村教师的“乡土性”和“乡土情怀”关照不足。2 0 城乡教育资源配置的结构性矛盾、二元化特征、整体性差距和不平衡状况削弱了乡村教师补充的政策效能。在市场经济体制下,乡村教师补充政策体现出强烈的市场化调节作用,吸引乡村教师的激励措施和稳定乡村教师的保障措施仍有待提高,与乡村学校比较劣势的工作生活条件相匹配的福利待遇、社会保障、职业发展支持体系仍需健全、完善和强化。同时,地方自主探索实施乡村教师补充的政策空间不足,各地难以建立多形式、多样化、多渠道的乡村教师补充机制,而基层教师管理体制中事权、人权、财权的分离进一步抑制了乡
24、村教师补充机制的创新空间。近年来,随着高校毕业生累计增多和就业压力加剧,乡村教师补充来源愈发充裕,但优质师资的补充效果不尽理想,与教育高质量发展不匹配。(五)乡村教师补充的政策走向针对乡村教师补充机制与新时代乡村教育改革发展的不适应问题,要积极顺应中国式现代化进程,聚焦共同富裕战略目标,把“办好人民满意的教育”作为核心价值立场,着力满足乡村地区人民群众和学生在教育方面日益增长的美好期待。在发展理念上,要推进有质量的公平,强化乡村教师供给、补充、配置的质量要求,以高素质师资促进乡村教育高质量发展,形成以质量为基础的教育公平,实质性增强人民群众教育获得感要推进有差异的均衡,着眼于教育和办学不平衡、
25、不充分问题,在合理的区域范围内形成因地制宜、因时制宜的思路和举措,通过优化高素质师资配置来缩小区域内部教育差距,促进区域内部教育均衡发展。要推进有体系的构建,系统认识乡村教师“下不去、留不住、教不好”的结构性矛盾和影响因素,建立健全引才留才激励体系、工资待遇保障体系、专业发展支持体系、工作生活关爱体系,吸引带动厚植乡土情怀的优秀教师热心从教、精心从教、长期从教、终身从教。在政策取向上,要形成从倾斜支持到优先支持的战略设计,突出建强乡村教师队伍的政策立意与核心宗旨,多措并举优先解决乡村教师补充方面的问题,加快补齐教育公平中的最大短板要形成从中央主导到赋权地方的政策布局,以中央宏观政策为基本方针和
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