消费税改革对政府间财力均衡效应的研究——基于消费税三大税目的测算分析.pdf
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1、2023 年 6 月第 38 卷 第 2 期邢台学院学报JOURNAL OF XINGTAI UNIVERSITYJun.2023Vol.38,No.2消费税改革对政府间财力均衡效应的研究 基于消费税三大税目的测算分析池巧珠1,陈秋星2(1.福建商学院财务与会计学院,福建福州 350506;2.福建师范大学经济学院,福建福州 350108)摘 要:为缓解地方财政压力,中央提出消费税征收环节后移并稳步下划地方。通过测算消费税三大税目在消费环节征收所带来的政府间财力均衡效应,结果显示,消费税征收环节后移较大增加了欠发达地区的财政收入;将消费税完全下划地方对地方财力均衡的促进效果最为明显;消费税征收
2、环节后移并下划地方对经济发达地区的财政缺口弥补效果最为显著。可以通过逐步将消费税征收环节后移,选择合适的下划比例和增加地方主体税种等措施加强消费税改革对政府间财力均衡的促进作用。关键词:消费税改革;财政收入;地方财力均衡中图分类号:F810.42 文献标识码:A 文章编号:1672-4658(2023)02-092-09一、问题的提出央地财政收入分配一直是我国财政体制改革中的重点。虽然 1994 年分税制改革基本确定了中央与地方政府财政收入分配格局,但是在该格局下央地财政分配不均衡、地方政府财政收支不相适应的问题一直存在。根据小口径的财政收入,也即一般公共预算收入,据统计数据显示,2011-2
3、021 年中央财政收入和地方财政收入占全国财政收入比重的平均值分别为 53%和 47%,与收入占比相反的是,地方财政支出占全国财政支出比值均值为 85%,而中央占比均值仅为 15%。地方政府财政收入和财政支出严重失衡,其财政压力可见一斑。2016 年全面推行“营改增”政策,营业税被增值税完全替代,地方税种减少,尽管改革后的增值税由央地 75:25 的分享比例改为 50:50,但是“营改增”后的增值税划分比例调整并未有效弥补地方政府因“营改增”带来的财政压力1。此外,我国为激发市场主体活力实行的“减税降费”政策也加大了地方财政困境,特别是在疫情时期,减税降费规模空前,给地方财政收入带来较大压力。
4、在财税体制收入分配失衡和减税降费缩减税源的双重压力下,地方政府增加财政收入来源的需求越来越强烈。为了进一步理顺中央和地方财政分配关系、支持地方政府落实减税降费政策并缓解财政运行困难,国务院于 2019 年印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知,通知对消费税改革推进计划做了指导,提出了“后移消费税征收环节并稳步下划地方”的策略,并在“十四五”规划中再次强调该策略。可见,中央试图通过消费税改革以应对减税降费压力下的地方财力困境。但是必须认识到的是消费税长期以来是中央税,大部分税目在生收稿日期 2023-02-21基金项目 福建省社会科学规划基础研究项目:后疫情时代地方税
5、权治理与税源涵养研究.项目编号:FJ2020B114.作者简介 池巧珠(1970-),女,福建闽清人,教授,研究方向为会计财税政策研究;陈秋星(1994-),女,福建仙游人,博士研究生,研究方向为经济史.93第 2 期产环节征收,各个省份消费税收入很不均衡。理论上消费税下划地方会缓解地方财力负担,但是具体能缓解多少却鲜有相关的理论和实践佐证,此外鉴于我国消费税地区差异大,消费税下划地方是否加剧地区财力不平衡?因此消费税下划地方需要考虑是否存在合适的分享比例,这一比例能够在增加地方财政收入的目标下又兼顾中央和地方以及各地财政的均衡,这是消费税改革必须要解决的问题。通过测度消费税在消费环节征收的收
6、入水平和央地不同分享比例下地方财力均衡情况及财政缺口弥补效应,以期对消费税征收环节后移改革提供实践指导。二、文献综述消费税改革牵一发而动全身,对于财税体制有诸多影响,学术界针对消费税改革展开了广泛地讨论,争论的焦点主要集中于以下三点:1.消费税是否可以作为地方主体税种。从地方税应该具备的特点上看,刘仁济认为地方主体税种应该具备以下特点:适合地方财政组织收入、具有区域经济调节功能、税源在地区间分布均衡、税制规范等2,而尹音频指出我国消费税税收收入规模小、增长不稳定、发展潜力有限,税目结构和区域结构存在严重的不均衡,不适合作为地方主体税种3。从消费税作为地方主体税种的财政弥补效应来看,毛孝军认为消
7、费税是中央税的第三大税种,其收入额足够缓解地方财政的燃眉之急4,但是周波指出消费税收入共享能够在一定程度上缓解地方财政压力,但是不足以弥补地方财政收支缺口5。2.消费税改革是否有必要后移征收环节并扩大征收范围。郝晓薇认为根据实践发展调整征税范围,征收环节改到零售环节具有多方面的益处6。王文甫通过实证分析认为消费税目中的小汽车、成品油和卷烟消费税征收环节后移,能够增加全国一半以上省份的附加税费收入,而且能够促进地方财政均衡,但是卷烟消费税征收环节后移会恶化地方财力均衡7。但是欧阳天健提出相反的看法,他认为消费税征收环节后移至消费环节是不效率的,并且可能造成新的不公平8。可见,对于消费税征收环节后
8、移的必要性并没有统一的观点,总体而言,衡量消费税征收环节后移的影响需要考虑多种因素。周波提出要基于消费税的职能选择适宜的课税范围,对于危害健康的和高污染的产品以及奢侈品等纳入消费税征收范围,根据是否具备在批发环节或零售环节征收将符合的消费税品目征收环节后移,并考虑其征收后移可能带来的消费税征收范围的改变和财政省际失衡的影响5。3.消费税在央地之间应该如何划分。郑日晟认为我国消费税既不能做中央税也不能作为地方税,应该采取“税基分享”的共享税模式9。欧阳天健不赞同税基分享模式,认为应该采用财政收入分成法,按比例在央地之间共享,中央占多数,不同省份的分享比例可以在合理区间内有所不同8。唐明参照他国消
9、费税下划地方分配规则的实践经验,设计优化我国消费税央地共享方案,以消费指数为主要分配指标,将人口数量和财政缺口作为公平指标,三个指标的权重分别为1/2、1/4 和 1/410。综上,可以看出关于消费税改革的研究逐步深入,研究内容从探讨消费税是否适宜作为地方主体税种到关注消费税作为地方主体税种的政策效果,研究方法从定性研究到定量研究,研究内容愈加深入,研究方法愈加丰富。但是总体而言,对于消费税征收环节后移后各省份和全国的消费税收入的测度、消费税下划地方后的地方财力均衡效果和财政缺口弥补效应的实证分析还比较少,特别是关于消费税下划地方后按财政收入划分所带来的财政均衡效应的实证分析较少。三、消费环节
10、征收下的消费税收入测算(一)测算方法及数据来源我国消费税税目共有十五个,但构成消费税收入主要来源的只有四个税目:烟、酒、成品油和小汽车。据统计数据显示,2002-2018 年这四个税目的消费税收入占消费税总收入比重最低的年份也是高达 95.16%,2007 年以来大多数年份池巧珠,等:消费税改革对政府间财力均衡效应的研究94邢台学院学报第 38 卷达到 99%,其他税目贡献的消费税收入最高不足 5%,多数年份低于 1%5。可见,如果将消费税征收后移并下划地方,那么重要的几个税目即是烟、酒、成品油和小汽车,如果这几个税目没有进行征收环节改革,那么消费税其他税目的改革也将失去实际意义。根据 201
11、8-2019 年中国税务年鉴 计算整理得出,2017年卷烟、成品油、汽车和酒等四个行业的消费税收入占总消费税收入的比重为 44.73%、41.83%、7.8%和 2.26%,2018 年该数据为 44.38%、42.42%、7.38%和 3%,可见卷烟、成品油和汽车占消费税收入比重高达94%以上。由于酒类产品消费量的数据难以获得,虽然有学者以烟酒食品消费量替代烟酒消费支出,但是除烟酒之外的其他食品消费量也是居民生活中重要的消费支出,容易影响数据的准确性。鉴于数据的可得性,主要测算卷烟、成品油和小汽车三个税目征收环节后移至消费税环节后的税收收入。同时目前只能收集到各地的总消费税收入,无法获得各地
12、区各类税目下的消费税收入,因此借鉴杨晓妹11的测算方法,按照上文提及的三大税目占消费税总收入的比重近似卷烟、成品油和小汽车的占比分别为 45%、40%和 8%,将三大税目的占比各自乘以某一省份该税目下消费量占全国消费总量的占比,并将三个税目求得的权重加总即可求得某一省份三大税目消费税税收收入权重。再以各省的消费税税收收入权重乘以各省 2018 年消费税总收入,以此得出各省三大税目在消费环节征收的消费税收入。具体计算步骤如下:各地区三大税目消费税税收权重=卷烟消费支出占全国总支出的比重 45%+成品油消费支出占总支出的比重 40%+小汽车消费支出占总支出的比重 8%各地区三大税目消费环节征收的消
13、费税收入=2018 年各地区消费税总收入 各地区三大类税目消费税税收权重关于各省烟草消费量的数据主要来源于中国烟草年鉴 2019,成品油消费量数据来自中国能源统计年鉴 2019,小汽车消费量来自中国统计年鉴 2019里的新增小汽车数量。(二)消费税收入:基于消费环节征收的测算三大税目征收环节后移后,各个省份消费税收入出现较大变化,主要分为两类省份,一类征收环节后移后消费税收入增加,另一类征收环节后移后消费税收入减少。省份划分结果见图 1,消费税收入减少的省份有13个,包括天津、辽宁、吉林、黑龙江、上海、湖北、湖南、广西、云南、陕西、甘肃、宁夏、新疆,其余 18 个省份消费税收入有不同幅度的增长
14、,可见总体而言消费税征收环节后移对于大部分省份而言能够增加其税收收入。将消费环节下消费税收入比生产环节增加的省份定义为消费地优势省份,而减少的省份定义为消费地劣势省份。即根据消费环节下消费税收入和当前征收环节下消费税的收入的差额占当前征收环节的消费税收入计算增长幅度,并将其定义为优势值,对于增长幅度为负值的省份其绝对值即为劣势值。并按照增长幅度的大小将其中增长幅度超过 50%的归为消费地绝对优势省份,增长幅度在 0%-50%的归为消费地相对优势省份,下降幅度在 0%-50%的归为消费地相对劣势省份,下降幅度超过 50%的归为消费地绝对劣势省份。消费地优势省份在消费税征收环节后移后消费税收入有明
15、显增长。消费地绝对优势省份消费税收入增长幅度较高,其中不同省份差距也较大。山西、西藏、重庆、青海、福建、内蒙古、河南、四川、山东为消费地绝对优势省份,增长幅度超过 50%。山西、西藏、重庆和青海差值占比高达 100%,其中西藏和青海是比较特殊的省份,不论是生产环节征收的消费税收入还是在消费环节征收的消费税收入都是所有省份里的倒数两名。而山西和重庆之所以能有如此大的消费地优势,原因即是其消费量和生产量的大差异。山西省能源生产量很少,2018 年汽油、柴油和燃料油生产量只有 1.79 万吨,占全国能源生产95第 2 期量的 0.01%,占比位列倒数第二名,而这三种成品油消费量为 725.04 万吨
16、,占比为 1.92%,因此消费环节征收的消费税远远大于生产环节。重庆也是成品油生产量极少,几乎可以忽略不记,而消费量则较多。消费地相对优势省份有 9 个,山东省也属于此类,其优势值为 51.42%,理论上山东省是我国的炼油大省,而成品油又是消费税的主要收入来源税目,该省生产环节征收的消费税理应大于消费环节征收,测算中出现相反情况,很可能是该地征税不规范导致的税源流失。据 2018 年相关数据显示,山东此三类成品油生产量占全国 22.74%,是全国最大的成品油生产省份,其消费量也是全国最大的省份,但是占比只有 11.5%。优势省份里排名倒数两位的是北京和海南,北京优势值仅有 0.61%,消费税不
17、同环节征收的收入差额为 1.11 亿元,海南则为 2.02亿元,征收环节的变化对于北京和海南的消费税收入并没有较大的影响。消费地劣势省份在消费税征收环节后移后消费税收入有不同程度地受损。在相对劣势省份里新疆的劣势值为 0.05%,消费税收入差额为0.11 亿元,也是受征收环节后移影响非常低的省份。在消费地劣势省份里,天津、上海和云南又是倒数三低省份,这可能是因为天津上海人口较少,消费量较低导致的。而云南是卷烟生产重要省份,征收环节改为消费地后,卷烟消费税收入将大大减少。单位:亿元 图 1 消费环节征收的消费税收入及差值数据来源:根据中国烟草年鉴 2019、中国能源统计年鉴 2019、中国统计年
18、鉴 2019和统计局相关数据整理得来。四、消费税下划地方财力均衡效果:不同分享比例的比较分析根据中央文件的指示,要有计划地将消费税下划地方。下划地方的分享比例设计至关重要,收入分享比例的选择将会关系消费税改革的政策效应。从世界各国消费税央地分享方式来看,消费税税收收入在中央和地方之间划分的方法主要有两种,一种是税基划分法,即按照消费税的税目在央地之间划分,另一种是财政收入分成法,按照财政收入的一定比例由中央和地方共同分享。我国消费税税目繁多,但是占消费税收入绝大部分的只有四个税目,因此实际上就是按照这四个税目划分,但是我国消费税分配不均衡,对于卷烟、白酒、成品油和汽车的生产和消费各地有明显的差
19、异性,因此按照税基划分可能造成财政需求和财政供给不相匹配6。而按照财政收入划分反而简便易行,而且能够尽量避免地方政府为获取消费税收入的异化行为,如偷税、漏税,过度发展某一产业等。按照财政收入的固定比例划分,选取以下三种方案比较分析其政策效应:25%下划地方、50%下划地方、100%下划地方,着重分析在这三种不同分享比例下中央和地方财力配置的变化、各个地区间的财力均衡效果以及对地方财政缺口的弥补。(一)地方财力配置的变化消费税按照 25%、50%和 100%比例划分后对地方一般预算收入增长有较大影响。不论是在何种划转比例下,青海省都是地方财政一般预算增长幅度最高的省份。在 25%的划转比例下,划
20、转地方的税收收入使地方财政一般预算收入增长幅度平均值为 3.14%,该数据在 50%和 100%划转比例下分别为 6.28%和 12.56%。据表 1,辽宁、吉林、黑龙江、河南、湖北、湖南、广西、四川、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏、新疆是消费税划转地方财政收入变动幅度较大的省份,而东部沿海省份北京、天津、浙江、江苏、上海、广东则变动较小。对比图 1,可见消费税优势省份在财政收入占比中并没有优势,反而呈现出区?池巧珠,等:消费税改革对政府间财力均衡效应的研究96邢台学院学报第 38 卷域特征,东部省份财政收入变动较小,而东北、中部、西部地区财政收入变动幅度较大。总体而言,消费税下划对经济欠发达地
21、区的财政支持作用更加明显。具体地,把 31 个省份分为四个地区,东北、东部、中部和西部。东北 3 个省份,黑龙江、辽宁和吉林;东部有 10 个省份,包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南;中部有 6 个省份,包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南;西部有 12 个省份,包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。消费税征收环节后移下划地方后,四个地区消费税收入情况见表 1。东北地区是消费税征收环节后移下划地方受益最多的地区,是地方财政增长幅度最大的,在 25%、50%和 100%的划转比例下,地方财政一般预算增长幅度为 3.74%,7.
22、48%和 14.95%。其次受益的地区是中部、西部,受益最少的地区是东部。东北和西部的地方财政一般预算收入增长幅度比较接近,差距较小,而东部地区则受益程度只有东北地区受益程度的60%左右。可见,消费税征收环节后移并下划地方能够调节地方财表 1 不同财政收入分享比例下地方一般预算收入增长情况划转比例25%划转50%划转100%划转省份地方消费税收入地方一般预算收入增长幅度地方消费税收入地方一般预算收入增长幅度地方消费税收入地方一般预算收入增长幅度绝对优势省份山西60.012.62%120.035.24%240.0610.47%西藏3.981.73%7.953.45%15.96.90%重庆65.6
23、2.90%131.215.79%262.4111.58%青海13.935.10%27.8610.21%55.7220.42%福建90.93.02%181.796.04%363.5812.09%内蒙古50.872.74%101.735.48%203.4710.95%河南151.244.02%302.498.03%604.9816.06%四川141.343.61%282.677.23%565.3514.46%山东234.473.62%468.937.23%937.8614.46%相对优势省份江西77.863.28%155.736.56%311.4513.12%安徽106.153.48%212.29
24、6.96%424.5913.93%河北96.182.74%192.375.47%384.7310.95%浙江171.522.60%343.045.20%686.0910.40%贵州79.694.61%159.389.23%318.7618.46%广东227.331.88%454.653.76%909.37.51%江苏175.352.03%350.714.06%701.418.13%海南21.342.84%42.685.67%85.3611.34%北京45.780.79%91.561.58%183.113.16%相对劣势省份新疆49.793.25%99.596.50%199.1713.01%黑龙
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