乡村振兴背景下农村宅基地盘活机制构建研究.pdf
《乡村振兴背景下农村宅基地盘活机制构建研究.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《乡村振兴背景下农村宅基地盘活机制构建研究.pdf(11页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、长期以来,在集体土地所有制条件下,我国农村宅基地资源配置主要以保障村集体内的农户居住为根本指向,这种兼具福利功能的制度安排使其分配使用过程呈现典型的封闭性和无偿性。改收稿日期 2023-05-04基金项目 甘肃省社科规划项目“乡村振兴背景下甘肃农村宅基地盘活机制研究”(2022YB020)。作者简介 李泉,男,甘肃庆阳人,兰州大学经济学院教授,硕士生导师,博士,主要从事农村土地治理与城乡关系问题研究。摘要 宅基地“三权分置”改革是激发农村集体土地发展活力、保障农民土地权益和优化农村土地资源配置的重要制度安排。该文指出,全面构建乡村振兴背景下农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅的
2、长效体制机制,需要从创新宅基地“三权分置”制度改革的产权激励与约束机制、完善宅基地盘活的农村土地“多规合一”规划引领机制、构建以人为本的农户闲置宅基地自愿有偿退出流转机制、创新探索农村闲置宅基地和农户闲置农房有效利用机制、健全闲置宅基地和闲置农房盘活后的增值收益分配机制、强化农村宅基地盘活利用全环节的中介服务保障机制、建立健全农村宅基地盘活利用的各类风险防范化解机制和强化农村宅基地节约集约利用的日常监督管理治理机制八个方面入手。关键词 农村宅基地;盘活利用;机制构建;乡村振兴中图分类号 F321.1文章标识码 A文章编号 1671-0304(2023)04-0075-11Research on
3、 the Construction of Reusing Mechanism of Rural Homestead underthe Background of Rural Revitalization StrategyLI Quan(School of Economics袁Lanzhou University袁Lanzhou 730000袁Gansu袁China)Abstract:The野separation of three rights冶reform of homestead is an important institutional arrangement tostimulate th
4、e vitality of rural collective land development袁protect farmers爷land rights and interests andoptimize the allocation of rural land resources.This paper points out that to comprehensively build a long-termsystem and mechanism for rural collective economic organizations and their members to make full
5、use of idlehomestead and idle housing under the background of rural revitalization袁it is necessary to innovate the propertyright incentive and restraint mechanism of the野Three Rights Separation冶system reform of homestead袁improvethe野multi compliance冶planning leading mechanism of rural land on homeste
6、ad袁build a people-oriented voluntaryand paid withdrawal and circulation mechanism of farmers爷idle homestead system.So袁we should start fromeight aspects院innovating and exploring the effective utilization mechanism of rural idle homesteads andfarmers爷idle rural houses袁improving the value-added income
7、distribution mechanism after the revitalization ofidle homesteads and idle rural houses袁strengthening the intermediary service guarantee mechanism in the wholelink of the flexible utilization of rural homesteads袁establishing and improving various risk prevention andresolution mechanisms for the flex
8、ible utilization of rural homesteads袁and strengthening the daily supervision袁management and governance mechanism for the economical and intensive utilization of rural homesteads.Keywords:rural homestead;make full using;mechanism construction;rural vitalization【经济研究】乡村振兴背景下农村宅基地盘活机制构建研究李泉(兰州大学 经济学院,甘
9、肃 兰州 730000)第 37 卷第 4 期2023 年 8 月石河子大学学报(哲学社会科学版)Journal of Shihezi University(Philosophy and Social Sciences)Vol.37No.4Aug2023石河子大学学报(哲学社会科学版)第 37 卷国土资源部规划司的数据显示,不含常年在外的农民工,我国农村人口 19962007 年间减少约 1.2 亿人,但农村建设用地规模同期增加近 130 万亩。另一项数据显示,20012011 年全国农村人口减少了 1.33 亿人,但因家庭小规模化和农村分家立户建房导致以宅基地为主的农村建设用地反而增加了 3
10、 045 万亩;中国社科院农村所发布的 中国农村发展报告(2018)同样显示,全国“空心村”闲置宅基地的综合整治潜力约 1.14 亿亩。从我国闲置宅基地的空间分布来看,宋伟、陈百明和张英的研究 中国村庄宅基地空心化评价及其影响因素 显示,调查村庄宅基地的平均空心化率为 10.15%,其中东、中、西部区域村庄宅基地的空心化率分别为 14.82%、9.11%和 7.15%,呈现出由东向西依次递减的格局;根据另一项研究 中国农村宅基地面积测算及其分布特征,2018 年我国农村宅基地总量为 1.35 亿亩,其中闲置面积约为 1 446.64 万亩。综合对比上述不同视角的数据资料可以得到一个肯定的结论,
11、那就是我国的农村宅基地和农房闲置问题比较突出,加快闲置宅基地盘活利用具有现实迫切性和必要性。农业农村部 对十三届全国人大二次会议第 3858 号建议的答复摘要,http:/ 21 世纪以来新型城镇化中的农业转移人口市民化进程不断加快,农村一二三产业融合发展趋势明显,农民与农村、农业的天然联系日渐松动,举家迁移到城镇的农民日益集中居住生活于城镇的现象非常普遍,城乡二元结构中“一户多宅”“建新不拆旧”“两栖占地”等造成宅基地季节性或者长期闲置、农房和集体建设用地低效利用的现象频现,农村稀缺土地资源的浪费现象比较突出。实践证明,农村宅基地使用管理中存在的各类问题不仅有悖于土地资源节约集约利用政策,而
12、且影响到乡村生态保护、基层社会治理并对保障粮食安全造成巨大压力,非常不利于乡村振兴战略的有效实施和农业农村现代化目标的顺利实现。为推动土地资源节约集约利用,在涉及乡村振兴战略实施进程中我国先后出台了一系列政策措施、指导意见和实施方案,持续推动农村耕地保护、土地征收、宅基地“三权分置”改革、集体经营性建设用地“入市”等实践探索。中华人民共和国自然资源部的数据显示,到 2018 年底,我国第一轮 33 个试点县(市、区)共腾退零星闲置的宅基地约 14 万户 8.4 万亩;办理农房抵押贷款 5.8 万宗 111 亿元,集体经营性建设用地已入市 1 万余宗,面积 9 万余亩,总价款约 257亿元。有理
13、由认为,随着 2020 年 10 月开始的第二轮改革试点的深入推进,各地有关农村闲置宅基地盘活利用的新模式、新途径、新机制必然会不断出现,更多基于实践的宅基地“三权分置”制度改革成果必将构成中国式现代化发展经验的重要内容。在这里需要指出的是,相较于我国城市住房“地随房走”的 70 年产权制度安排,农村住房则表现为无限期的“房随地走”制度,尽管城乡居民房屋均为受法律保护的私有财产,但建造住宅的土地则分别表现为国家所有制和集体所有制的双重属性。因此,探讨乡村振兴背景下农村宅基地盘活机制构建问题就是针对农村在实现户有所居、“一户一宅”、农民安居乐业和宅基地提供住房保障功能的基础上,尽快破解各地农村普
14、遍存在的宅基地和农房长期闲置、土地资源浪费等问题,更好推进土地资源和农户资产有效利用,通过全面深化农村关键领域改革实现乡村全面振兴。本文认为,立足宅基地退出、流转、利用等不同阶段需要,乡村振兴背景下农村闲置宅基地和闲置住宅盘活机制构建需要从以下八个方面形成有机联系、协同互促的完整系统。一、创新宅基地“三权分置”制度改革的产权激励与约束机制长期以来,我国在农村宅基地制度设计上更多强调的是户有所居的基本生存居住保障功能和农户身份性、无偿性、长期性、均等性福利价值,宅基地所涵盖的市场价值、风险保障、支持生产及资本化的多重发展功能与资产权利长期没有得到应有的重视,由此造成农村宅基地的产权制度不完善、产
15、权主体不明确、权能不完整等问题。1990 年代中后期以来,随着中国特色社会主义市场经济体制的逐步确立,我国农村(闲置)宅基地发生并经历着由民间非正式的自发退出流转到政府主导的“三权分置”制度改革下的还权赋能、自愿有偿、节约集约利用等转变。近 10 多年来在宅基地制度政策举措方面,党的十八届三中全会提出要保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。其76第 4 期后,中央历年关于“三农”问题的“1 号文件”均就宅基地自愿有偿退出或转让,农村集体组织以出租、合作等方式推进空闲农房及宅基地盘活利用,依法维护进城
16、落户农民宅基地使用权、集体收益分配权等方面进行了政策创新,为稳慎推进宅基地“三权分置”制度改革提供了基本指南。因此,在业已进行的农村土地确权基础上清晰完整地界定宅基地产权权利体系,为市场条件下农村集体和农户对宅基地的产权权利及其权能显化留足空间,已经成为乡村全面振兴过程中宅基地功能拓展和价值实现的必然要求。产权制度设计不仅决定土地所有权权属和权益的配置,还决定了社会制度和社会意识形态属性,其背后包含了国家与农民关系建构的基本原则2123-145。面对百年未有之大变局和我国社会主要矛盾发生重大变化的历史方位,乡村振兴背景下的我国农村宅基地有效盘活利用及其机制创新,既需要明晰宅基地空间边界和权利主
17、体21-17,适应全球化和市场一体化进程中城乡要素的加速流动、农村人口向城镇的迁移与集聚、农业农村现代化进程中农民生产生活方式的巨大变化等新趋势,又需要立足于城乡融合发展、使全体人民共同富裕取得实质性进展的大视野、全环节基础上谋划宅基地盘活、农村土地制度改革的长效体制机制。在决定产权约束与激励机制能否发挥作用的宅基地确权、登记和颁证这一根本性机制构建方面,顺应城乡要素双向流动和实现宅基地产权结构的开放性,以 中华人民共和国宪法 中华人民共和国土地管理法 中华人民共和国物权法 中华人民共和国民法典 等为法律依据落实宅基地的用益物权,是有效保障农民对宅基地及地上房屋实施占有、使用、收益、流转等排他
18、性权能的前提条件。在宅基地确权实践中,我国各地农村仍然存在事实层面的登记主体不明、权属来源复杂3118-129、基础地籍资料不全、法制依据矛盾混乱444-46、工作机制不健全、监督管理不到位、权利主体认知局限582-88以及大量不具备确权登记条件的违法占地建房问题难以解决等种种问题。为稳定预期、降低交易成本、提高利用效率和激活市场动力,在落实宅基地所有权问题上,必须始终毫不动摇地坚持农村集体所有,且由村集体经济组织或者村民委员会经营管理,集体经济组织有依法收回宅基地的权利,任何单位和个人不得侵犯依法登记、受法律保护的土地所有权;在保障宅基地农户资格权上,只有集体经济组织成员基于其集体成员的特定
19、身份才可依法获得宅基地的权利保障,资格权不因宅基地使用权流转而丧失,农户对宅基地的取得权利、流转权益、土地开发收益分配等都与资格权直接相关;在适度放活宅基地使用权上,允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅,农村村民出卖、出租、赠与住宅后再申请宅基地的不予批准。与宅基地关联的农民房屋财产权是法律赋予农民的财产权利,农民依法取得的财产权受宪法和法律保护,这是农民权益的重要保障。这就要求宅基地“三权分置”制度改革的产权激励与约束机制构建,必须根据我国宅基地制度改革的历史变迁趋势,结合乡村振兴战略实施的现实需要,从缩小城乡发展差距和推动城
20、乡融合发展的大局出发,尊重乡村发展的历史传统,遵循宅基地制度变迁的路径依赖特征,全面贯彻落实以人为本的发展理念,坚持农村土地集体所有制,进一步强化镇村主体意识,同步健全民主管理、协商、村规民约等机制,加快完成农户“房地一体”不动产权证颁证(即对农村宅基地、集体建设用地及其上的建筑物、构筑物统一权籍调查和确权登记发放物权权利归属凭证),严禁社会资本下乡建设别墅会馆,不断创新新时代农村宅基地制度改革的产权激励与约束体系,激发现行宅基地产权制度安排的成长性和创造性,促进农村社区长期变迁中形成的传统产权意识向现代产权意识转变,为试点地区提供足够的灵活性并通过局部地区的稳慎试点,逐步总结先进做法和成功经
21、验,形成可供复制、在更大范围推广的宅基地“三权分置”制度改革普遍性的实现形式。二、完善宅基地盘活的农村土地“多规合一”规划引领机制新中国成立70 多年来,通过综合性和专项计划、规划引领经济社会发展已经成为我们党治国理政的重要方式之一,以主体功能区规划为基础推动各类规划紧密衔接、形成大数据驱动的“多规合一”体系和弹性规划调整机制,是新时代国土空间优化中农村宅基地盘活利用“一张蓝图干到底”李泉:乡村振兴背景下农村宅基地盘活机制构建研究77石河子大学学报(哲学社会科学版)第 37 卷的基本要求。我国农村长期面临村镇土地利用规划体系不完善、规划引领作用发挥不强、各类土地利用相对比较混乱等问题,例如一些
22、村庄建设、土地利用、宅基地审批等没有规划,或者有了规划但执行不严;国土资源部门、农业农村部门、交通部门、环保部门以及住建部门等规划主体多样、目标不一等,给主体功能区建设和乡村建设行动实施造成较大困难,也严重影响了国家国土空间治理能力和效率的有效提升。2019 年 5 月 29 日,自然资源部办公厅印发了 关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知,确定了村庄规划属于乡村地区国土空间开发保护的详细规划,是实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可和进行各项建设等的法定依据。该通知要求在明确产业用地用途、强度等要求的前提下,以规划引导工业向城镇产业空间集聚,合理保障农村新产业新业态发展用地,实现城乡产
23、业用地布局的优化。同时,城镇规划区内不允许新增农村宅基地;对于村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文化旅游设施及农村新产业新业态等用地,各地可申请使用乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标,给予建设用地指标规划“留白”机制扶持。构建科学规划基础上的“多规合一”引领机制,要求农村宅基地盘活利用必须从国土空间格局优化的大局出发,立足农村人口、资源、环境与经济(农、林、牧、副、渔等产业)社会发展协调,以发展安全、生态保护、防灾减灾、人居环境综合整治等全局视野制定实施宅基地盘活利用规划,以农村土地总体规划作为法律准绳引导农村宅基地、集体经营性建设用地和农村土地节约集约利用,
24、将宅基地利用规划与农村道路、供水、供电和公共服务设施建设规划等相衔接,保护农村风貌、地方特色和农房建筑风格,重塑农村生态空间、生产空间和生活空间体系,为农民富、农业强和农村美提供规划指导。在这里,不同地区的村庄规划编制与实施,可根据实际对不同时期需要推进的生态修复整治、农田整理、补充耕地、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、人居环境整治、历史文化保护等项目提供指引,明确各类项目的投资预算、资金筹措方式、建设主体和时序安排等,做到县域、乡镇域以及村庄范围内各类规划间统筹协调、有效衔接。具体到农村住房布局规划方面,农民住宅建设必须符合乡镇规划和村庄规划,应先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地作为住
25、宅建设用地;要严格落实“一户一宅”,在充分考虑本地建筑文化特色和居民生活生产习俗的基础上,按照上位规划确定的农村居民点布局和农村建设用地管控要求,合理确定宅基地规模,划定宅基地建设范围,因地制宜提出具有地方特色的农村住宅规划设计要求,以此规范和引导宅基地盘活利用行为。同时,通过规划引领有效扩大农村集体建设用地使用和宅基地流转范围,有序开展县域乡村闲置集体建设用地等土地综合整治,通过村庄整治、土地整理等方式形成农村集体建设用地结余指标,将乡村产业建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划并合理安排,满足乡村振兴中的多元化用地需求。在与宅基地盘活相关的环境整治上,通过规划引导村庄水、电、路、信息化设施
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 乡村 振兴 背景 农村 宅基地 盘活 机制 构建 研究
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。