我国负面清单开放水平评估及提升对策——与RCEP、CPTPP的比较研究.pdf
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1、73随着经济的不断发展,过去的要素禀赋优势在数字经济时代不断弱化,国与国之间竞争的重点愈加偏向制度创新,通过制度创新打造营商环境优势和抢占国际经贸规则话语权成为各国竞逐的焦点。并且,世界范围内各国经贸规则博弈争论的焦点不断集中于服务业和服务贸易领域,在服务贸易领域采用负面清单承诺方式已经成为高标准投资和贸易协定的一个核心特征。当前,中国已经加入RCEP,并承诺协议生效后6年内采用服务贸易负面清单;与此同时,中国正在推进加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)进程,负面清单制度成为我国能否顺利加入CPTPP的关键因素之一。在此背景下,评估我国负面清单开放水平,对标国际高标准经贸规则,探索
2、提升负面清单开放水平的路径具有重大意义。一、我国负面清单相关概念界定负面清单最初是管理外资的一种方式,它以列举的形式将与国民待遇、最惠国待遇、业绩要求等义务相违背的外资管制措施罗列出来,以便外部投资者更加清晰地了解国内对外资开放、禁止或限制的领域。负面清单制度是“法无禁止即可为”的法治思想在经济学中的实践,能够最大程度地扩大CHINA OPENING JOURNAL开放导报2023年8月第4期 总第229期August 2023No.4 Total No.229【本期论题】我国负面清单开放水平评估及提升对策 与RCEP、CPTPP的比较研究李计广,张 娟(对外经济贸易大学国际经济研究院;商务部
3、国际贸易经济合作研究院,北京 100029)摘要 我国现行负面清单包括服务业外资准入负面清单与跨境服务贸易负面清单,如何合理评估负面清单开放水平,更好地对接国际高标准经贸规则,推进国内规则、规制方面的制度创新,是我国制度型开放过程中需要重点研究的难题。基于与RCEP、CPTPP主要成员国贸易负面清单比较研究,发现我国自开始探索服务业外资准入与跨境服务贸易负面清单以来,负面清单开放水平不断提升,但与发达国家相比,仍需较大幅度提升。对标以负面清单为代表的国际高标准经贸规则既有利好也有风险,要针对服务贸易分类不一致、法律法规不完善以及“两单分离”等难点,着重从服务贸易统计、法律法规以及负面清单风险防
4、范等方面入手,进一步提升我国负面清单开放水平。关键词 制度型开放 服务业外商投资准入 跨境服务贸易 开放水平 负面清单中图分类号 F725.68 文献标识码 A 文章编号 1004-6623(2023)04-0073-14 作者简介 李计广,对外经济贸易大学国际经济研究院研究员、博士,研究方向:国际贸易政策、世界经济;张娟,商务部国际贸易经济合作研究院,博士,研究方向:服务贸易、世界经济。74对外资开放的外延,本文谈及的我国负面清单主要指跨境贸易负面清单和服务业外商投资准入负面清单。跨境服务贸易负面清单是负面清单从投资领域向贸易领域的扩展,其中列明了与国民待遇、市场准入、最惠国待遇等义务不符的
5、具体措施和维持保留措施。服务业外商投资准入负面清单指外商准入负面清单中去除非服务业外商投资准入负面清单的部分。我国现行的负面清单包括自贸试验区外商投资准入负面清单、全国版外商投资准入负面清单、海南自由贸易港跨境服务贸易负面清单、上海自贸试验区跨境服务贸易负面清单。国内外有关“负面清单”的称谓不一样。我国自主开放采用的外商投资准入负面清单和跨境服务贸易负面清单又称“特别管理措施”。现行国际经贸协定中的负面清单是以附件的形式出现的,一般称之为“不符措施”。所谓“不符措施”,指的是与协议文本中约定的国民待遇、市场准入、本地存在等义务不相符合的禁止或限制措施。“不符措施”“负面清单”“特别管理措施”内
6、涵相同,为了便于理解,本文统一采用“负面清单”一词。另外,为了便于理解和表述,本文将负面清单中的“禁止或限制措施”称为“负面清单的管理措施”。二、我国负面清单开放水平评估对标高标准,须“摸清家底”、明确差距、探究原因。RCEP是我国目前所签订的对外协议中开放水平最高的区域贸易协定,能够代表我国服务贸易的最高开放标准和水平。CPTPP的前身是TPP,协定贸易规则纪律、负面清单格式范例都是当今国际经贸协定高标准规则的典型代表,RCEP的国际经贸规则标准整体要低于CPTPP。因此,本文基于与RCEP、CPTPP比较视角,探究我国服务业外资准入与跨境服务贸易负面清单的开放水平,以期高效对接国际成熟的负
7、面清单标准。(一)我国服务业外商投资准入与跨境服务贸易负面清单同RCEP的比较RCEP下,服务业外商投资准入与跨境服务贸易负面清单统一于一张清单内,即服务贸易负面清单,但由于目前我国只有自主开放实施的外资准入负面清单和跨境服务贸易负面清单,尚未有适用于国际协定的负面清单,为了更加全面地评估我国服务业外资准入与跨境服务贸易负面清单的开放水平,这里分两部分对其进行分析:一是我国服务贸易正面清单与RCEP服务贸易负面清单的比较;二是我国自由贸易港服务贸易负面清单与RCEP服务贸易负面清单的比较。1.我国服务贸易正面清单开放水平总体低于RCEP负面清单相对于发达国家成熟的负面清单,我国服务贸易正面清单
8、的开放水平存在明显差距。经济合作与发展组织(OECD)指出,正面清单和负面清单在理论层面上产生的投资自由化结果是相同的,但在实践层面,负面清单的自由化程度、透明度、可见性都比正面清单要高。也就是说,一般情况下,RCEP中采用负面清单承诺方式的成员国要比采用正面清单的成员国的服务贸易开放水平更高。RCEP下,日本、文莱、韩国、新加坡、马来西亚、印度尼西亚以及澳大利亚7国均采用服务贸易负面清单承诺方式。负面清单模式下,服务贸易禁止或限制的领域透明度高,开放程度也相对较大。如图1所示,RCEP大部分发达国家的禁止和限制措施数量都较少。相对于发达国家成熟的负面清单,我国服务贸易正面清单的开放水平存在明
9、显差距,白洁 等(2022)在有关RCEP服务贸易开放度的研究中也印证了这一观点。相对于RCEP中采用负面清单的发展中国家,我国服务贸易开放方式稍显逊色,但开放水平尚无法比较。虽然我国在服务贸易领域采用正面清单承诺方式,但开放水平已达到最高,且高于大部分正面清单承诺国。部分发展中国家虽已采用负面清单,但运用还不成熟。如表1所示,印度尼西亚清单I的措施仅有4条,清单II中保留的措施却有94条。相对于澳大利亚、日本等发达国家,印度尼西亚的负面清单还不成熟。一方面,其将服务贸易与投资分别罗列在两张清单上;另一方面,一些限制措施均未列出法律依据,清单构成要件不完整。总体上,RCEP发展中国家的负面清单
10、相对不成熟。中国正面清单与发展中国家负面清单的开放水平暂无法对比,但从承“自贸港服务贸易负面清单”指的是海南自由贸易港服务业外资准入与跨境服务贸易负面清单的总和。商务部国际司负责同志解读区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)之二,http:/ RCEP部分国家服务贸易负面清单禁止或限制措施数量 (条)数据来源:作者根据RCEP附件整理所得。由于在国家层面,我国只在海南自贸港实施了跨境服务贸易负面清单,因此这里以海南自贸港服务贸易负面清单为例,与RCEP服务贸易负面清单进行比较分析。海南自贸港服务贸易负面清单指的是海南外商投资准入中服务业外资准入负面清单和海南跨境服务贸易负面清单的总和。在服务贸易
11、分类标准不一致的情况下,对比清单数量虽然不是很严谨,但是服务业、服务贸易涉及内容具有相似性,也能从总体上看出我国自贸港服务贸易负面清单的开放水平。图1 RCEP中采用服务贸易负面清单成员国禁止或限制措施数量 (条)数据来源:作者根据RCEP服务贸易负面清单整理所得。39 60 76 80 81 92 98 020406080100120澳大利亚 马来西亚 新加坡 日本 韩国 文莱 印度尼西亚 禁止或限制措施总数 76涉及的部门行业服务业外资准入负面清单跨境服务贸易负面清单禁止措施限制措施禁止措施限制措施部门行业(1)文化、体育和娱乐业(2)科学研究和技术服务业(3)批发零售业除去禁止部门之外的
12、领域,如:(1)信息传输、软件和信息技术服务业(2)卫生和社会工作业(3)电信业(4)教育业等(1)文化、体育和娱乐业(2)租赁和商务服务业(3)金融业(4)交通运输、仓储和邮政业(5)批发零售业等除去禁止部门之外的领域,如:(1)部分交通运输业(2)信息传输、软件和信息技术服务业(3)部分金融业(4)部分文化、体育和娱乐业具体的部门领域(1)广播电视(2)新闻图书电影(3)文物(4)义务教育、宗教教育(5)地质测量(6)人体干细胞研究(7)中国法律事务(8)互联网新闻信息(9)邮政快递(10)烟草批发和零售除去禁止部门之外的领域,如:(1)学前、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学(2)广
13、播电视收听、收视调查须由中方控股(3)国内水上运输公司须由中方控股(4)基础电信业务限于中国入世承诺开放的电信业务,须由中方控股(5)民用机场的建设、经营须由中方相对控股(1)社会艺术水平考级活动(2)全国导游资格考试(3)法律职业资格考试(4)法律服务活动(5)境内期货及其他(6)互联网新闻信息服务(7)国内邮政、快递业务(8)民用航空情报员(9)烟叶、烟草制品批发等除去禁止部门之外的领域,如:(1)经过中国政府许可,国内水路运输可临时使用外籍船舶运输(2)取得电信业务经营许可证后,方可从事电信业务等表2 海南自贸港服务贸易负面清单管理措施涉及的行业部门分布情况资料来源:作者整理。图2 海南
14、自贸港与RCEP成员国服务贸易负面清单措施数量对比 (条)数据来源:作者根据海南自贸港服务贸易负面清单、RCEP成员国服务贸易负面清单整理所得。39 60 76 80 81 92 92 98 020406080100120澳大利亚 马来西亚 新加坡 日本 韩国 中国 文莱 印度尼西亚 禁止或限制措施总数 77然只有22条,但是禁止措施却占到73%,清单开放水平还存在提升的空间。跨境服务贸易负面清单的管理措施数量较多,比服务业外资准入负面清单多48条,但值得一提的是,跨境服务贸易负面清单禁止措施占比较少,仅23%。第四,我国负面清单中与国家安全、公共秩序、金融审慎、社会服务、人类遗传资源、人文社
15、科研发、文化新业态有关的行业部门还未列出。现行外资准入负面清单本质上属于国家的一项外资准入政策,无论是约束力、法律效力还是清单的管理水平,都无法与国际协定中成熟的外资准入负面清单相匹敌,因此,我国自贸港服务贸易负面清单的水平仍然低于RCEP负面清单,有待进一步提升。其次,从清单限制方式上看,我国自贸港服务贸易负面清单限制方式和手段还不够完善。从表2可以看出,我国自贸港服务贸易负面清单仍然有许多“禁止措施”,服务业部门分类也相对笼统,清单透明度低。相反,RCEP负面清单的限制方式更为多样化,清单管理相对完善。如表4所示,各国负面清单限制方式包括国民待遇、本地存在、最惠国待遇等,并且除文莱外,大部
16、分RCEP负面清单中管理措施涉及的“业绩要求”较少,占比在1%5%之间。一定条件下,“业绩要求”少意味着外资进入的门槛相对较低,而我国限制方式多集中在“国民待遇”和“市场准入”的“股比限制”。如表5所示,除印度尼西亚外,其他成员国负面清单II中的保留措施涉及的义务相对均匀,并且会根据本国情况设置限制方式,如文莱、新加坡很少采取“高级管理层和董事会”的限制方式,涉及“高级管理层”的限制措施仅占5%。而我国采用的负面清单,一方面,没有列明每个措施对应的义务,仅在负面清单使用说明中笼统地提出“清单列明了国民待遇、市场准入等管理措施”。另一方面,现阶段负面清单管理措施过于集中在“国民待遇”和“市场准入
17、”方面,正面清单也不例外。因此,我国应充分利用清单II,通过多种限制方式,对敏感部门和行业进行保护。再次,RCEP负面清单范式相对更加严谨和成熟。成员国若在RCEP清单I限制措施多,则清单II保留措施就相对较少,负面清单总体上兼顾开放与安全,体现了清单的严谨性。表6显示了负面清单管理措施在两类清单中的分布情况。如印度尼西亚在清单I中的管理措施占比仅有4%,但在清单II中却占到了96%。其他国家虽没有这么明显的区分,但也存在清单I少则清单II多的特点。然而,我国实施的负面清单还没有类似的划分。(二)我国服务业外商投资准入与跨境服务贸管理措施类别外资准入负面清单跨境服贸负面清单禁止措施(条)161
18、6限制措施(条)654禁止措施占比(%)7323限制措施占比(%)2777表3 海南自贸港服务贸易负面清单管理措施类别分布情况注:跨境服贸负面清单将“禁止”的措施改为“不得”,因此判断识别依据的是:若措施描述中有“不得但”的描述为有限开放,“不得”为禁止开放;禁止措施占比=禁止措施/服务业、服务贸易管理措施总和*100;限制措施占比=限制措施/服务业、服务贸易管理措施总和*100。数据来源:作者根据海南自贸港外资准入负面清单和跨境服务贸易负面清单整理所得。国家国民待遇本地存在最惠国待遇市场准入业绩要求高级管理层澳大利亚38 10 14 19 5 14 日本22 29 3 40 1 4 韩国23
19、 40 19 10 2 6 文莱28 13 0 37 10 12 新加坡32 22 6 33 1 7 印度尼西亚57 0 0 43 0 0 表4 RCEP部分成员国服务贸易负面清单I (%)数据来源:作者根据RCEP附件整理所得。负面清单管理措施涉及的义务一定程度上能够反映出国家的限制方式和手段。78易负面清单同CPTPP的比较欲对接CPTPP高标准经贸规则,需明确我国外资准入与跨境服务贸易负面清单同CPTPP成员国的差距,了解我国外资准入与跨境服务贸易负面清单探索取得的进步和不足之处。考虑到我国外资准入与跨境服务贸易负面清单是两张独立的清单,这里将服务业外资准入负面清单和跨境服务贸易负面清单
20、分别与CPTPP负面清单进行对比分析。1.我国服务业外商投资准入负面清单开放水平总体接近CPTPP 首先,从负面清单管理措施数量上看,我国负面清单开放度在CPTPP成员国中处于中等水平。如图3所示,我国自贸试验区外资准入负面清单共27条,处于第5位;全国版外资准入负面清单共31条,处于第7位。我国外资准入负面清单开放度低于美国家国民待遇本地存在最惠国待遇市场准入业绩要求高级管理层澳大利亚21 11 15 24 15 15 日本20 15 12 20 15 17 韩国27 22 13 4 16 18 文莱28 13 14 24 17 5 新加坡21 19 19 21 14 5 印度尼西亚49 1
21、 1 49 0 0 表5 RCEP部分成员国服务贸易负面清单II (%)数据来源:作者根据RCEP附件整理所得。国别清单I占比清单II占比澳大利亚46%54%印度尼西亚4%96%马来西亚30%70%新加坡42%58%文莱37%63%韩国43%57%日本71%29%表6 RCEP部分成员国服务贸易负面清单管理措施在两类清单中的分布情况注:1.清单I占比=清单I的禁止或限制措施数量/两类清单数量的总和;清单II占比=清单II的禁止或限制措施数量/两类清单数量的总和。2.所有清单管理措施的统计,都去除了非服务业投资的限制措施。数据来源:作者根据RCEP附件整理所得。国、澳大利亚等国,高于马来西亚、日
22、本等国。需要说明的是,CPTPP附件I列明了一国不符合国民待遇等特定条约义务的现有禁止或限制措施,附件II列明了一国不符合国民待遇等特定条约义务的可能维持现有和采取新的更为宽松或更加严格的禁止或限制措施。如果对应CPTPP外资准入负面清单,我国自贸试验区外资准入负面清单管理措施仅对应CPTPP附件I,关于未来是采取保留措施,还是更为宽松的禁止或限制措施并没有列出,这是我国自贸试验区服务业外资准入负面清单的明显不足之处。其次,从负面清单管理措施结构和内容上看,我国自贸试验区服务业外资准入负面清单开放水平还须进一步提升。负面清单的开放度不能仅看管理措施数量,还要结合负面清单结构、透明度、措施描述的
23、详细程度以及水平限制的占比等。具体来看:一方面,CPTPP服务业外资准入负面清单结构完备,透明度高,而我国外资准入负面清单透明度较低。如表7所示,在清单类别、清单结构方面,我国外资准入负面清单与CPTPP负面清单存在显著的差异。国际协定的清单一般是外商投资准入和跨境服务贸易负面清单在一张清单上,并且清单被分为两类,一类清单(LIST A)列出现行不符措施清单列表,另一类清单(LIST B)列出维持现有的或采取新的或更严格的不符措施清单列表,如CPTPP所有成员国都采用了投资和服务合一的负面清单。而我国负面清单存在“多单独立”“种类繁多”的情况,如外商投资准入负面清单与跨境服务贸易负面清单分别独
24、立,外商投资准入负面清单又分为全国版和自贸试验区负面清单。CPTPP负面清单一般包括部门、分部门、产业分类、相关义务、政府层级、不符措施描述等要素,而我国仅包含部门和特别管理措施,从结构上看,我国负面清单透明度相对较79低。另一方面,CPTPP外资准入负面清单管理措施中的部门分类采用国际分类标准,措施描述详细,法律依据明确,我国外资准入负面清单在这方面相对不足。我国外资准入负面清单依然采用的是国民经济行业分类(2017),为对标国际标准,负面清单管理措施中一般只列明了行业大类,未进一步细分,外商投资者较难清晰地了解国内具体部门行业的禁止或限制措施、法律法规以及政策措施,负面清单的真正作用未能充
25、分发挥。此外,我国负面清单法律支撑力也相对较弱。我国外资准入负面清单本质上仍属于一国的外资准入政策,每个管理措施并未指出具体的法律依据。而CPTPP外资准入负面清单是多个国家之间签订的协议的一部分,属于国际协定,受到国际协定约束,清单内列出了具体的国内法律依据,甚至包含个别地区和具体行业部门的法律法规。总的来看,我国外资准入负面清单的透明度较低,开放水平有待进一步提升。再次,从水平管理措施上看,我国与CPTPP发达国家负面清单的开放水平差距不大。如表8所示,美国投资领域清单I水平限制占比为15%、加拿大为16%、澳大利亚为14%、新西兰为30%。日本虽然在清单I中的水平限制占比较小,但在清单I
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