全球安全倡议:确立国际安全新架构.pdf
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1、501学术前沿2023.07上大问题研究二十四个重大问题不IMPORTANTISSUES全球安全侣议:确立国际安全新架构山东大学欧洲研究中心教授王学玉【摘要】提出、传播和实践地区性与全球性的国际合作倡议,是中国参与地区和全球治理、应对世界变化与挑战以及发挥负责任大国作用的重要途径与方式,值得关注和探讨。通过公共政策分析中的议题框定(issue framing)方法与视角分析全球安全倡议,我们认识到,中国对全球和地区安全问题及其解决方案已经提出了一个系统性的逻辑严密的理论体系,包括对国家安全、国际安全问题、国际安全关系、国际安全合作等核心概念的新观念新理解,也提出了国际安全架构中应坚持的基本原则
2、,为构建国际安全新架构奠定了理论基础,提供了新的思路和启示。全球安全倡议是中国对维护世界安全这一当下最为迫切的国际公共产品的独特贡献,是中国确立国际安全供给者身份的最重要努力,其理念、设想和动员实践将极大地提升中国在全球安全事务领域的领导力。【关键词】全球安全倡议国际合作倡议国际安全新架构【中图分类号】D820【文献标识码】A【D 0 1 10.16 6 19/j.c n k i.r ml t x s q y.2 0 2 3.13.0 0 3全球权力关系的变革和国际规范的碰撞正在塑造着世界政治的发展与变化。作为权力扩散和转移的结果,各种逆全球化的动力阻碍并撕裂了全球经济一体化进程和多边贸易体系
3、,全球产业链和供应链的稳定性受到了一系列全球危机及其应对政策的冲击,尽管科技进步势不可挡,世界经济增长的前景却面临着系统性和结构性衰退的挑战。随着一个新的地缘政治时代的到来,国际社会的各种互动进程以及战略行为都在发生重大变化与调整,单边主义和集团政治破坏了全球共识的维持及全球多边合作的基础,主要力量之间的国际秩序观及其实践愈加分离。全球政治经济体系快速地进入了一个裂变时期,前所未有的大分化与大调整预示着后冷战时代正在走向终结。所有这些变革都是在日渐回潮的现实主义安全理念和政策的氛围中实现的,它们的后果与意义又都强化了国际社会的不安全感和国际环境的不确定性,国家安全因此成为动荡的世界中许多国家寻
4、求利益保护以及市场与政治平衡的主要锚定,国家安全被视为最高级别的优先考量和政治经济联系的过滤器,安全化的话语与行为主导着国际关系中的战略与政策王学玉,山东大学政治学与公共管理学院、公共安全研究院教授、博导,山东大学欧洲研究中心主任。研究方向为欧洲一体化理论、地区国际政治比较、外交政策研究。主要著作有地区政治与国际关系研究(论文)、通过地区一体化实现安全共同体(论文)等。JUL20231FRONTIERS151选择。国际安全这种现实主义的回归不仅严重威胁到了战后以来国际和平与稳定的根基、国际社会增进共同利益和推进集体行动的多边机制以及业已实现的发展与福让,也将削弱国际社会共同应对各种全球化挑战的
5、能力。在当前变乱交织的世界政治中,在全球安全危机不断加剧的形势下,如何追求国家安全以及如何实现国际安全的问题,再一次成为决定人类共同命运和发展方向的全球性选择,迫切需要超越已有的国际安全理论与范式,审视现实中国际安全冲突的复杂条件和实践逻辑,提出既能满足国家安全需求又可实现国际安全供给的新思路和新框架,推进全球安全新共识的形成,因此有着时代性、战略性和全球性的理论与现实意义。在这一背景下,中国基于和平共处的外交政策传统和新安全观的核心理念,提出了“全球安全倡议”,希望为破解当代安全困境提供系统性方案,期待以此推动国际安全问题上的大国协调和良性互动。大国因其引导或者改变国际体系和重要全球进程的能
6、力与影响,对有效地管理国际安全事务以及探寻以最小的代价和非冲突的方式对待各自的国家安全关切负有特别的责任。全球安全倡议是中国对维护世界安全这一当下最为迫切的国际公共产品的独特贡献,是中国确立国际安全供给者身份的最重要努力,其理念、设想和动员实践将极大地提升中国在全球安全事务领域的领导力。川全球安全倡议及其国际安全合作的特点提出、传播和实践地区性与全球性的国际合作倡议,是中国参与地区和全球治理、应对世界变化与挑战以及发挥负责任大国作用的重要途径与方式。“一带一路”倡议硕果累累,全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议意义深远。全球安全倡议的提出尤为引人注目,不仅因为国际安全形势严峻,还在于外界对
7、中国的安全政策动向一直颇为敏感和关注。在2 0 2 2 年博鳌亚洲论坛年会开幕式上,习近平主席首次提出了全球安全倡议,在坚持共同、综合、合作以及可持续的新安全观的基础上,为解决全球安全赤字问题提出了中国方案。2 0 2 3 年2 月中国正式发布的全球安全倡议概念文件则进一步系统地阐明了全球安全倡议的核心理念与原则,明确了重点合作方向以及合作平台机制,为其实践转向和行动导向提供了可行的举措建议,有助于汇聚广泛的共识,促进全球安全倡议所倡导的基本规范的传播与扩散以及倡议联盟和伙伴关系的形成与扩展。国际合作倡议是一种在经济、发展、安全等广泛领域内的全球治理结构中普遍存在并发挥了极为重要的引领作用的新
8、颖的治理模式,是全球多边体系的一个主要构成部分和表现形式。国际合作倡议是国家(单个或者部分)或者非国家(政府间或者非政府组织)等角色为了实现国际公共利益和提高国际合作治理能力而发起和推动的规范倡导、政策变化、目标设定或者集体行动。2 国际合作倡议一般是单个或者部分行为体通过主动努力和自主贡献试图引导甚至改变国际社会在特定事务领域的制度性困境或者互动性僵局,因此其对成员是开放和包容的,会积极地邀请新的成员加入共同努力。这种“意愿者联盟”式的开放性确保了倡议的合法性,赋予其感召力、吸引力和应有的权威,也就增强了其在国际规范和国际行为多元选择与争论中的竞争力。作为全球治理的一种形式,国际合作倡议的治
9、理功能来自于参与者能够感受到并具有强烈预期的协同效益。当参与者面临相同的挑战并认识到集体行动的需要时,协同效益就会产生,这个协作的过程随着不断加深的信任、相互承诺和共同的理解而强化。相应地,倡议发起者的领导和重要利益相关者的积极参与不仅确保倡议的有效性,也有助于通过群体努力产生更大的影响力。与国际组织等正式的多边合作不同,国际合作倡议是对国际环境变化的一种较为灵活的反应,在全球治52.1学术前沿122023.07上大问题研究二十四个重大问题IMPORTANTISSUES理结构内发挥着创新性推动力的作用,它以一种新的方式和实践探寻存在已久的全球性问题的解决方案,因此能够拓展全球治理的视野并为替代
10、性的选择提供了空间。国际合作倡议通过目标设定、愿景构建以及与其他机构或者制度的合作关系带来了全球治理的协调性和方向性,而且国际合作倡议因其非法律约束力的性质也易于与其他不同的治理理念或者方式之间展开对话和交流,丰富全球治理的结构、内涵与互动关系。显然,在一个安全化、政治化和地缘政治冲突持续升级的世界中,国际合作倡议作为一种全球治理模式不仅是必要的,也是可行的。作为一个完整的、系统的国际合作倡议,全球安全倡议由6 个核心理念与原则、2 0 项重点合作方向和5个合作平台与机制所构成。3 全球安全倡议的核心内涵可以归纳为“六个坚持”:坚持共同、综合、合作、可持续安全观的基本理念,共同维护世界和平与安
11、全;坚持尊重各国主权、领土完整的基本原则,不干涉别国内政,尊重各国人们自主选择发展道路与社会制度;坚持遵守联合国宪章宗旨和原则,反对冷战思维、单边主义、阵营对抗和霸权主义;坚持重视各国合理的安全关切,主张秉持安全不可分割的原则;坚持通过对话协商以和平方式解决国家间分歧和争端,支持一切有利于和平解决危机的努力;坚持统筹维护传统领域和非传统领域安全,共同应对各种全球性问题的挑战。倡议设计的重点合作方向涵盖了从传统安全到非传统安全广泛的全球安全挑战,包括大规模杀伤性武器、大国间的安全互动、联合国维和行动、恐怖主义与跨国犯罪、外空利用以及人工智能和数据安全、供应链和产业链稳定、气候变化、公共卫生安全、
12、能源与粮食安全等领域存在的有关威胁,呼吁国际社会积极推进安全理念对接和利益共融,以双边和多边的形式在不同的安全议题上团结协作。倡议建议主要利用现有的平台和机制展开国际安全合作,如以联合国为核心的有关国际和地区组织、中国与伙伴国家间的全球与地区组织、各种国际性对话与交流论坛等,倡议也提出鼓励创设新的官方的和民间的安全对话论坛以及与安全事务有关的培训项目。“全球安全倡议既有顶层设计的宏观思维,又有解决实际问题的方法路径,是辩证统一的有机整体。”4 全球安全倡议与中国以往提出的安全理念一脉相承,是新形势新战略新实践下的一次提炼和升华。【5 全球安全倡议是近年来世界主要大国中较为少见的一项系统性地总结
13、现有国际安全理论与实践活动的局限性,思考、设想和倡导更加符合全球变化走势的安全观念和安全政策的创新性贡献,并呈现推动国际安全合作的两个新特点。第一,从全球的视角认识国际安全与安全合作问题。保障国家安全是所有国家的安全政策的出发点和根本目标,但国际体系和国家间的互动决定了国家安全的程度;全球性问题挑战和威胁的存在导致国家中心论和传统安全观并不能提供实现国家安全所必需的足够条件。【6 因此,需要从全球安全的高度、从联系、互动和一体的角度思考国家安全和国际安全问题。一方面,全球安全倡议统一了传统安全和非传统安全两个维度,将其视作一个不可分割的体系,甚至在安全理念和优先事项的确立中更多地强调了非传统安
14、全领域的合作,尤其是期待通过全球性问题的应对起到防范化解传统的安全困境难题的效应。另一方面,全球安全倡议从“地区构成的世界”和“全球中的地区”视野出发,把全球众多的地区安全治理列为重点合作方向,根据这些地区的秩序结构、地区热点问题、安全挑战、地区发展需求以及地区建设(地区主义)的特点提出了极具针对性的安全治理目标与路径,加强了地区多样性和全球统一性安全治理的有机联系。全球安全倡议的提出表明,尽管当今世界“去全球化”和地缘政治之风盛行,中国国际战略中的“全球性”思维却越来越强烈,并频繁地通过积极的外交实践加以表达和反映。JUL20231FRONTIERS153第二,通过目标设定和过程建设的结合增
15、强安全合作的实践性。即使是一项结构宏大的涵盖全球威胁与冲突的根源以及多维度地处理国际安全关系的合作倡议,全球安全倡议也坚持了问题导向。倡议通过重点合作方向明确了在全球层面及不同地区内存在的诸多复杂多样的安全挑战,设定了全球和地区安全治理的具体目标,如乌克兰危机的对话谈判政治解决、中东国家通过对话改善关系以及公正解决巴勒斯坦问题、太平洋岛国应对气候变化、以东盟为中心的地区安全合作机制的完善等,期待卷入冲突的或者面临严峻安全环境的国家能够转变安全关系思路并以各种恰当可行的方式解决各自的安全问题,以消国际冲突的根源,推动实现世界的持久和平与发展。这种目标设定模式是世界政治和全球治理中的一种独特的战略
16、与机制。它首先设定共同的目标,各方以对话与协商汇聚问题解决的共识,通过多样的政策与行为和较为松散的协调方式走向共同目标。鉴于安全问题的复杂性和挑战性,这种集自愿性、渐进性与灵活性于一体的安全治理模式更有可能便于相关国家进行沟通和交流,推动安全政策的相互调适和兼容,至少有助于实现部分安全问题上或者一定程度上的合作,尤其是在非传统安全等功能性的安全事务领域。全球安全倡议也注重迈向这些目标的过程建设,坚持过程导向,强调外交沟通交流及其机制的重要性。任何倡议目标的实现都有赖于倡议发起者和支持者的共同努力,既需要发起者强有力的外交行动,也要依托多边制度框架发挥作用。在全球安全倡议的重点合作方向和平台机制
17、中,中国都对自己独特的深度贡献作出了承诺,从加大对中国-联合国和平与发展基金、澜沧江-湄公河合作专项基金和太平洋岛国资金的投入,到推动高级别政府间对话和政策沟通活动以及与联合国有关和平建设和冲突解决的架构等现有各种多边机制合作关系的加强。如同“一带一路”倡议和全球发展倡议实践表明的那样,全球安全倡议也必将丰富和拓展中国积极的外交实践。过程建设还表现在将安全倡议嵌入从上合组织、金砖机制到亚信会议等多边制度框架之中,凸显其多边的属性,同时也赋予相关多边制度更多的安全合作功能。目标设定和过程建设的结合增强了全球安全倡议的合法性、可实践性和有效性,能够促进其核心理念与原则的具体落实和执行,确保其取得实
18、际进展。全球安全倡议对国际安全新架构的框定国际安全环境的恶化、国际安全危机的加剧、重大国际冲突的爆发、较强威胁感的普遍存在以及大国安全协调陷入困境等情势都表明,许多现有的全球和地区安全架构已无力发挥积极有效的作用。为了防止更大规模和更加严重的国际安全冲突的产生,为了扭转目前不稳定不确定甚至是危险的国际安全关系的局面和走势,国际社会需要就此进行必要的反思,提出新的思路,重新凝聚共识,以最大可能地引导和推动国际安全政策的合流。国际安全架构是一个有助于解决安全关切并实现安全政策目标的整体性的、有凝聚力的、综合的安全结构,它影响甚至是决定了其范围内的国家安全政策行为、安全互动关系以及安全问题处理的方式
19、,当然其结构性和功能性的程度从地区到全球是逐渐降低的。尽管人们往往从国际或地区组织及其相互间关系的角度认识和解释安全架构内的安全互动方式,但架构中所包含的观念和特定概念是我们理解互动方式演变的关键。18 1可以说,国际安全架构是由安全关系规范和安全组织结构两个序列构成的,作为内核的前者从本质上影响了架构的特征和国际实践,作为外壳的后者则体现的是架构的物质和机构组成形态。因此,当我们考察国际安全架构的形成、作用及其演变时,有关安全问题及安全关系的规范建构应是主要的关注点,它决定了如何实现国家安全、如何处理安全关系以及如何组织和安排安全合作54学术前沿|2023.07上大问题研究二十四个重大问题石
20、IMPORTANTISSUES等核心问题的解决。从这个角度讲,全球安全倡议为我们思考和设计国际安全新架构提供了必要的理念、原则和规范,也就是说,它框定了国际安全的新架构。在公共政策研究(包括外交政策和全球政策研究)中广泛使用的议题框定或者政策框定方法指的是议题设计者或者政策制定参与者挑选出所认为的事实的组成要素,并通过某种叙事阐明它们的关联,以支持一种对问题存在及其解决的特别解释;它一般是对导致问题存在的因果性的看法,包括对议题的界定,诊断问题存在的原因,作出道义上的判断以及对问题的解决提出建议。议题框定反映的是人们对问题的理解与解决方案的选择。透过这种视角去分析全球安全倡议,我们就会认识到,
21、中国对全球和地区安全问题及其解决方案已经提出了一个系统性的、逻辑严密的理论体系,其中,包括对国家安全、安全问题、安全关系、安全合作以及持久和平等核心概念的新观念新理解,也提出了国际安全架构中应坚持的基本原则,为构建国际安全新架构奠定了理论基础,提供了新的思路和启示。国家安全问题(即国家的不安全)是因威胁或者威胁感的存在而产生的。它既具有客观性,如被他国力量和目标所针对时;又具有主观性,如对他国抱有恐惧和猜疑时;也具有相对性,如在威胁性力量对比或者心理较量中处于脆弱状态时。但是,国家安全首先是一个政治问题,它是对异常情势的特殊政治安排,政治化和安全化过程的结果导致了国家安全问题的出现。10 同时
22、,国家安全离不开国家发展(包括各种有形的和无形的因素),只有发展才能为国家安全提供物质保障和能力建设,无论是传统安全还是非传统安全的需要。因此,国家安全的实现问题需要放到国家间相互依赖关系、政治信任关系以及国家发展的脉络里加以思考。一方面,一国是否安全很大程度上要依赖他国的政策与行为,一国的政策和行为同样也在很大程度上决定了他国是否安全。相应地,国家安全政策主要是依据其他国家的安全政策(尤其是邻国间和大国间)而制定的,因而形成了战略性的互动关系。另一方面,人们普遍承认实力与意图是构成安全威胁的两个要素,而意图则具有可变性,国家间政治互信关系建设的程度决定了意图的取向。此外,国家安全是国际国内条
23、件共同作用的结果,增强国家应对威胁的能力以及由此降低脆弱性是确保国家安全的最后屏障。基于上述对国家安全问题的理解,全球安全倡议主张国家间的安全是不可分离的,一国的安全不能以他国的不安全为代价,“零和安全”既不存在,也不可能实现;安全是相对的,没有哪个国家有能力达到绝对的安全状态,对绝对安全的追求结果只能是损害自身的安全利益;安全主要是依靠良好的政治关系构建出来的,如对联合国宪章和国际法的遵守、对不同社会制度和发展道路选择的尊重、对多边主义的支持以及相互尊重与合作共赢的精神等,如此建构起来的政治互信是实现国家安全的源头;发展是安全的保障,安全是发展的前提,两者相辅相成、相互促进,要统筹发展与安全
24、,推进可持续安全,实现有安全的发展。全球安全倡议对国家安全概念进行了全面的界定,理清了国家安全实现的主要逻辑和辩证关系,确认了构建国际安全新架构进程的出发点,并为其打下了牢固的根基。国家安全的实现是在一个存在着无政府国际体系、国家实力动态变化以及国家间安全政策和行为互动的多维环境中推进的,也就是说,国家安全是国际性的或者全球性的,需要从国际安全的视角和框架加以理解。国际安全包括那些对国际体系结构的稳定性和成员国主权有直接影响的各种各样的因素,重点是武力的控制、威胁和使用,但政治、经济和社会等领域的关系中类似的强制性政策行为也同样影响重大。将自己的意志强加给别国或者集体的强制性政策行为会带来国际
25、体系的不稳定和不确定,破坏国际秩序现JUL20231FRONTIERSI55状,导致国家间发生对抗和冲突。不仅如此,国家安全关系的紧张加剧又恶化了非传统安全合作的环境,并进一步地以传统安全的方式安全化和武器化了非传统安全问题与关系。12 诚然,出于管理无政府国际体系和规制国际行为与国家间关系的需要,全球性和地区性国际制度发挥了重要的稳定和协调的作用,但国家力量的强制使用以及各种排外性组织的力量聚集仍然对国际体系的稳定和有效地发挥全球和平机制的作用构成了潜在的威胁。全球安全倡议在对国际安全新架构的框定过程中,把部分国家和组织机制的强制性力量的使用及其后果视作全球安全危机出现的主要根源冷战结束以来
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