农村养老服务互动治理的实践逻辑——基于扎根理论研究的探索性研究.pdf
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1、建立多元主体责任共担、优势互补、互助合作的养老服务治理新格局,是推动农村养老服务高质量发展的关键。本文运用扎根理论的方法,对1 1个全国农村养老服务典型案例进行深入研究,从层级治理、合作治理和自主治理三个层面深入剖析互动治理的构成要素、互动过程及实现机制,构建了农村养老服务互动治理实践逻辑的解释框架。研究发现,三个层面的治理互动呈现出较强的差异化特征。层级治理中,党政统合的双科层结构具有强大的统领和整合能力;合作治理中,党的领导和政府主导下的多元主体合作共治网络提升了治理效率,是互动治理的关键;自主治理提升绩效的关键是依靠村庄内部自治力量并发动村民参与治理。在互动式治理的全过程中,政府都扮演了
2、元治理者的角色。关键词:农村;养老服务;互动治理;实践逻辑;层级治理;合作治理;自主治理中图分类号:F 3 2 3.8 9 文献标识码:A 文章编号:1 6 7 3-9 8 4 1(2 0 2 3)0 5-0 0 8 9-1 4一、引 言我国人口老龄化呈现城乡倒置的特征,根据第七次全国人口普查数据,2 0 2 0年我国农村6 5岁、6 0岁及以上老年人口占比分别为1 7.7 2%、2 3.8 1%,比城镇分别高出6.6 1%、7.9 9%1,说明农村比城镇人口老龄化程度及其发展态势更为严重。但是我国城乡养老服务发展不平衡,农村养老服务起步晚、投入少、基础差、先天不足。2 0 2 1年1 1月,
3、中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见 指出:“在党委领导下,充分发挥政府在推进老龄事业发展中的主导作用,社会参与,全民行动,提供基本公益性产品和服务。”2党的二十大报告提出“推动实现全体老年人享有基本养老服务”3,发展农村养老服务是我国养老服务体系构建的重点和难点,也是实施乡村振兴战略、补齐乡村治理体系和治理能力短板的重要举措。积极应对人口老龄化是全社会共同的责任,需要政府、社会、市场、家庭、个人等主体的共同参与。建立多元主体责任共担、优势互补、互助合作的养老服务治理新格局,是推动农村养老服务高质量发展的关键。当前学术界对农村养老服务治理的研究主要集中在三个方面:一是农村养老服务合作治理
4、的运行逻辑及历史脉络。连芙蓉和贾涵颀指出,改革开放后,农98作者简介:李长远,甘肃政法大学公共管理学院,教授。基金项目:国家社会科学基金青年项目“少数民族地区医养结合养老服务体系构建研究”(1 7 CM Z 0 3 0),项目负责人:李长远;甘肃省高等学校青年博士基金项目“甘肃普惠型养老服务发展策略研究”(2 0 2 2 Q B-1 2 5),项目负责人:李长远;甘肃省科技计划软科学专项“甘肃养老服务支持政策需求、评估与优化研究”(2 3 J R Z A 4 5 8),项目负责人:李长远。村养老经历了由传统家庭养老、集体养老到新型家庭养老、社会养老的转型,家庭养老依然是农村的主流养老方式,政府
5、、社会、市场等养老资源提供者参与尚不足,需要发动各方力量探索新型养老模式4。关于农村养老服务治理的变迁,学者们大多集中于对农村养老服务制度或体系变迁的研究,牛文涛和姜润鸽将我国农村养老保障体系演进总结为传统家庭养老、集体养老、新型家庭养老和社会化养老等四个阶段,指出由于市场化参与力量相对缺失,我国农村养老保障的多元主体合作治理结构难以形成5。黄俊辉则将农村养老服务供给变迁划分为萌芽发育、曲折发展、快速推进和深化改革四个时期,在快速推进阶段,农村养老服务初步形成了多元供给的格局;在深化改革阶段,养老服务合作治理趋势显现,多元主体合作程度不断加深,开始形成“自上而下”“自下而上”的合作治理机制6。
6、二是养老服务治理失灵问题的研究。我国养老服务政策主体和政策工具日益多元化,治理结构逐步网络化,治理机制呈现协商与信任的特征。多元主体协同治理养老服务是供给创新的路径选择,然而,在现实中多元主体协同治理还存在诸多困境,如各治理主体的协同目标达成难、治理主体间职责不清、供需不匹配、协同治理与信息技术结合不紧密等问题7。林佳怡和易承志对城乡接合部养老服务合作治理失灵问题进行了研究,发现政治性供应责任和技术性生产责任双重目标不能同步实现是合作治理失灵的主要原因8。汪泳和刘桂华从政策网络治理角度分析了养老服务政策,认为养老服务治理网络结构还处于初建期,各治理主体间缺乏信任和协调机制,提出构建政府主导型多
7、元养老服务治理格局9。姜玉贞和宋全成基于一个社区养老服务中心多元主体治理的案例,分析了养老服务治理实践中各参与主体的角色定位,认为养老服务治理存在政府本位、社会组织能力不足、市场不成熟等局限性1 0。三是养老服务治理路径优化研究。养老服务治理具有多元性和复杂性的特点,实现养老服务有效治理,需要运用先进的治理理念、现代化的治理技术和科学的治理工具,有效激励多元治理主体积极参与1 1。不同农村地区发展速度和水平不同,农村养老服务发展是环境与服务主体不断互动的过程,不同阶段的治理特点和路径各异。在乡村振兴战略的探索、振兴和共同富裕三个阶段,养老服务治理分别以供给能力提升、体系建设和治理现代化为重点或
8、关键1 2。聂建亮等通过抽样调查数据,研究了村域社会资本对农村老人参与互助养老治理意愿的影响,研究发现正式网络、村域规范和村域互惠显著正向影响老人参与意愿,非正式网络则影响不显著1 3。社会资本是农村养老服务重要的治理资源,但是传统家庭、邻里和家族社会资本的作用逐渐弱化。双艳珍提出社会组织具有培育公共精神与信任感、拓展社会支持网络、强化互惠制度等功效,可以促进村民参与农村养老服务治理及服务提供1 4。综上所述,学术界对农村养老服务的研究逐步递进与深化,针对合作治理发展演变、治理失灵、治理路径优化等议题进行了广泛的探讨,并取得了丰富的研究成果,为进一步研究农村养老服务互动治理问题提供了有益的基础
9、,但仍存在拓展的空间。首先,以互动治理为视角对农村养老服务问题的研究还比较缺乏,在C S S C I来源期刊数据库中,以“互动治理”为篇名进行检索,仅检索到1 3篇相关的学术论文,研究主要集中于贫困治理、生态环境治理、社区治理、城市营商环境治理等方面。其次,研究集中于对某一县、村镇或养老机构合作治理个案实践的描述,缺乏成熟的、可供借鉴的治理路径,研究范式上多基于福利多元主义研究我国养老服务福利治理。再次,选取个案的代表性和推广价值有待商榷,尚未对官方公布的全国农村养老服务优秀案例进行专门、系统的研究,也缺乏对农村养老服务互动治理的过程、机理及实现路径进行系统、整体的分析。因此,从多元行动主体之
10、间的关系与互动出发,厘清养老服务多元治理主体的行动逻辑,是09实现养老服务有效治理的前提。本文立足于已有研究及其不足,力图通过多个全国示范性案例对农村养老服务互动治理问题展开研究,重点阐释和回应以下问题:目前农村养老服务多元主体的互动治理究竟是一种什么状态?如何有效协调农村养老服务治理中政府、社会和市场间的关系?如何实现层级治理、自主治理和合作治理的良性互动,最终达到农村养老服务治理的善治之态?构建农村养老服务互动式治理的实现路径又在何方?本文从自主治理、层级治理和合作治理三个层面,构建了农村养老服务互动治理理论分析框架,对农村养老服务互动治理的构成要素、治理过程及实现机制进行深入阐述,提出农
11、村养老服务互动治理的实现路径,为我国养老服务实践提供借鉴。二、理论分析框架的提出公共治理体系变革是一个全球性的趋势,迄今为止经历了三波变革浪潮,第一波是重视市场机制的新公共管理运动,第二波为强调社群机制的网络治理,第三波则是互动式治理1 5。互动治理作为第三波国家治理体系创新,它超越了前两波变革,它不依赖于行政治理模式,增强了社会和市场活力,并使新的治理模式制度化。互动治理作为一种新治理模式,强调治理过程中多元行动主体共同参与,以协调行政机制、市场机制和社区机制为行动路线,推动国家、市场和社会行动者之间的制度化互动。互动治理(I n t e r a c t i v eG o v e r n a
12、 n c e)的概念是由爱德兰博(J u r i a nE d e l e n b o s)首次提出,他认为互动治理是不同利益相关主体通过一系列思想、资源和规则的交流、互换和交互,来达成共同目标的过程1 6。互动治理包括三个基本要素:一是意向,即多方治理主体以共同的价值观、信念为基础,经过交流、协商、互动达成共同目标;二是工具,即多方治理主体共建的制度、共享的规范及其拥有的资源,以规范治理网络多方主体的互动空间;三是行动,即多方治理主体利用工具将共同意向转化为现实的行动过程1 7。由此可见,互动治理是三方行动者(国家、市场和社会)基于共同的价值观、信念和目标,以交流、互动、回应、交互为集体行动
13、路线,通过治理网络体系构建,实现多方参与主体协同共治,最终促成公共利益、共同目标实现的过程。从互动场域或互动结构层面看,互动治理可以划分为层级治理、自主治理和合作治理三种模式1 8,三者的关系如图1所示。层级治理是行政机制主导的治理模式,即国家行动者通过命令与控制的方式,进行等级化的治理,在互动治理中处于领导地位,为互动治理提供合法依据。层级治理主要是自上而下的互动,也包括不同层级政府之间双向互动和同级政府不同部门之间的联动1 9。自主治理也称社群治理,是利益相关的个体或相识者组成正式或非正式的社群,基于共同的价值和规范进行自主管理,对各自诉求或利益给予积极的回应。自主治理被引入到网络构建和公
14、共事务中,自主治理制度化是互动治理的显著特征2 0。自主治理是指多元行动者基于共同目标,在自愿、平等、主动原则下参与公共事务治理的过程,其形式主要包括建立伙伴关系、协商对话、契约合作等。合作治理是指多元利益主体基于共同目标进行多方或双方沟通、协商与合作的治理方式,不再停留于强势方的主宰或吸纳,而强调各方平等与双向互动,是一种利益主体多元化、地位平等化、决策多边化的治理范式2 1。互动治理最大的特色是重新定位政府角色及其作用,强调政府扮演元治理者的角色。多中心治理理论倡导多元力量参与福利治理,主张福利多元、“去国家化”,但忽视了福利多元治理本身也会失灵的问题。针对多中心治理理论的缺陷,1 9 7
15、 7年,鲍勃杰索普(B o bJ e s s o p)提出了元19治理理论(M e t aG o v e r n a n c e),也称之为“治理的治理”。元治理理论认为由于多元治理中的各参与主体目标、利益的冲突,共建共治的治理格局中,只有发挥政府的权威及主导作用,方能有效解决多元治理失灵问题2 2。由此可见,元治理理论的核心理念在于强调政府在多元中心治理中的作用,矫正去中心化、去权威化而带来的治理失灵。在农村养老服务的互动治理过程中,政府通过协调层级治理、自主治理和合作治理三种治理模式混合可能产生的冲突,解决单个治理模式的失灵问题,实现三者的协调和统筹2 3。政府扮演“元治理者”的角色,不等
16、同于包办一切的全能政府,通过发挥其影响力,有效整合社会、市场等多元主体的资源,避免多元无序的状况。政府在互动治理中,不是直接采取控制行动,而是运用柔性治理手段增强了社会和市场活力。图1 互动式治理中政府的作用机制基于此,本文提出农村养老服务互动治理理论分析框架,从自主治理、层级治理和合作治理三个层面分析多元主体的互动治理过程,通过发挥政府的元治理者角色,统筹协调各种治理模式。农村养老服务治理符合互动治理的三个基本特征,即一致性、协商性和复杂性。首先,在积极应对人口老龄化国家战略背景下,提升广大老年人的获得感、幸福感、安全感是全社会的共同目标。其次,治理主体的多元化体现在除了国家和家庭之外,市场
17、各服务主体、社会组织、村集体、志愿组织及个人可以根据自身特点为老年人提供各种类型的养老服务。再次,农村养老服务供给与管理涉及多元主体的行动,多方行动主体间将开展复杂的互动与交流,治理涵盖社群治理、层级治理、合作治理等多种模式,与互动治理的理论框架相契合。三种治理模式的良性运行需要发挥政府元治理者角色。目前农村多元主体共建共治养老服务的模式尚未形成,除了政府职能缺位外,多元主体合作治理还面临社会组织力量弱小、市场主体参与动力不足、家庭照护功能弱化等问题2 4,需要发挥政府元治理者的角色,制定各项支持性政策法规,整合各种养老资源,统筹协调自主治理和合作治理,纠正多元主体合作共治的失灵问题,推动社会
18、力量广泛参与农村养老服务治理。三、研究设计(一)资料来源本文选取的案例资料来源于“全国农村公共服务典型案例”,该案例由农业农村部、国家发展改革委和国家乡村振兴局联合征集推介,截至2 0 2 2年1 2月,已累计推出三批6 2个典型案例,涵盖农村养老、教育、医疗等多个公共服务领域,涉及农村养老服务的案例共有1 1份,如表1所示。案例来自全国不同地区,涵盖了医养结合、互助养老、机构养老等不同类型的养老服务模式,突出了农民主体地位、多元主体协同、服务方式创新等内容,与农村养老服务互动治理的议题相契合。案例评选经历了公开征集、地方推介、专家评审、实地核查、案例发布、成果应用等程序,旨在总29结、推广地
19、方养老服务创新性实践经验。国家相关部委自上而下推动案例遴选,并得到了地方政府的积极响应与支持,使案例具有权威性、可靠性、代表性和规范性的特征,适合作为本文的案例资料。但是案例选取也存在不足之处,没有对相关案例进行调研,无法展现相关试点案例的全貌,可能影响研究的全面性和深入性。本文通过农业农村部、国家乡村振兴局和国家发展改革委官方网站搜集、下载相关案例的文本详细信息,样本资料共3.3万字。表1 案例资料来源与文本统计编号“全国农村公共服务典型案例”中的案例名称字数(万字)养老模式类型批次A上海奉贤:农村宅基睦邻“四堂间”实现“家门口”快乐养老0.2 8互助养老第一批B北京平谷:“医养联动”破解农
20、村养老难题0.2 0医养结合第一批C南京谷里:构建农村多元综合养老服务体系0.2 0综合第一批D河北巨鹿:“医养结合+护理险”构建农村多元养老保障网0.3 3医养结合第二批E重庆奉节:集中供养失能人员、助贫困家庭走出困境0.3 0机构养老第二批F河南武陟:“众筹养老”绘就农民晚年幸福图景0.2 9机构养老第二批G江西新余:“党建+颐养之家”打造农村居家养老“三心”工程0.3 4综合第二批H山东荣成:依托“暖心食堂”构建新型农村养老服务体系0.3 4综合第二批I北京密云:“邻里互助点”破解农村独居老年人照料之困0.2 0互助养老第三批J上海奉贤庄行:“四位一体”养老服务格局,推动养老服务高质量发
21、展0.2 9互助养老第三批K福建古田:“互助孝老食堂”开启农村养老新篇章0.5 2互助养老第三批 (二)研究方法本文运用扎根理论方法,以三批“全国农村公共服务典型案例”中的养老服务案例为研究对象,对农村养老服务各主体的互动治理过程进行研究。扎根理论是对经验资料进行概念化、范畴化和理论化,在系统收集经验资料的基础上,对资料进行深入分析,归纳出核心的概念和范畴,然后根据概念和范畴之间的联系自下而上地建构系统的理论2 5。扎根理论适用于解读过程、概括经验、识别规律等问题的研究2 6,农村养老服务互动治理是多元主体参与的复杂治理过程,需要提炼出各行动主体的互动关系、治理的动态过程及变化规律,这与扎根理
22、论的理念与思路相契合。基于此,本文选取多个典型案例,利用扎根理论解读农村养老服务互动治理过程及实践逻辑。(三)案例的词汇云词汇云能直观反映案例文本中词频使用情况,字体越大说明对应词汇的使用频率越高,从而判断案例文本的主题与研究问题的相关程度。由图2可以看出,典型案例中使用频率最高的四个词语依次为“养老”“农村”“管理”“互助”,说明注重社会协同、创新服务方式、优化运营管理等是补齐农村养老服务短板的关键。虽然词汇云能快速把握案例文本的关键词,但无法进一步挖掘各个概念和范畴之间的潜在逻辑联系,也无法形成最终的理论框架,需要对相关案例资料进行编码处理。图2 农村养老服务典型案例词汇云39(四)研究过
23、程本文借助N v i v o1 2对全国农村养老服务1 1份典型案例的原始资料进行扎根理论编码,通过开放性编码、主轴编码和选择性编码对案例资料进行归纳分析,以此构建理论模型。开放性编码是对原始资料进行逐句分析、比较、概念化和范畴化2 5。初次编码后,通过剔除重复、合并交叉、归类处理等多次操作对节点进行重新梳理,最终提取出与本研究主题相关的初始概念8 9条,涵盖3 1 4个参考点,具体如表2所示。表2 开放式编码及初始范畴序号原始资料初始范畴G 1以“党建+”为统领,将党建工作融入民生事业,在农村全面推行“党建+颐养之家”党建引领L 1近年来,福建省古田县立足实际,探索试点“互助孝老食堂”工作试
24、点探索B 1区委、区政府将医养联动工作列入政府民生工作重点,建立自上而下的工作推动机制推动机制C 5确立目标任务,明确部门职责,建立部门和社区的联动机制,探索多主体参与养老工作的模式部门联动H 1 3引入配餐企业、周边企业、大型养老机构进行集中配餐吸引民间资本参与K 2 7引进专业社会组织,参与到生活驿站、睦邻“四堂间”、“青春里”养老社区的运营管理中引进专业社会组织F 6武陟县通过整合、置换或转变用途等方式,将闲置的旧大队部、医院、学校、祠堂、农家庭院等进行改造使用,降低投入成本土地保障A 1 8按照标准要求创建并通过验收的“四堂间”,每个点位给予一次性创建补贴5万元财政补贴G 2 0管理上
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