数据主权的国际博弈与我国进路.pdf
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1、专题:跨境数据流动中的全球数据主权博弈与治理*本文系国家社会科学基金重大项目“大数据主权安全保障体系建设研究”(项目编号:21&ZD169)和互联网法治研究院(杭州)2022年度互联网法治重点研究课题研究成果。数据主权的国际博弈与我国进路*冉从敬,刘妍0引言百年变局与世纪疫情交织,全球政治格局动荡不安,创造了一个普遍的风险社会,包括各种经济脆弱性和数字风险1;尤其是国际局势风云变幻,网络空间安全形势复杂,国家主导或支持摘要数据主权关乎大数据时代的国家发展机遇与总体国家安全,成为激烈争夺的新资源、国家博弈的新领域。围绕网络空间治理模式、治理主体、治理方式等问题,相关博弈主要体现为“多利益攸关方”
2、与“多边主义”的网络空间治理模式矛盾、非政府部门主导与国家主导的网络空间治理主体矛盾、网络军备竞赛的存亡矛盾等方面。依据不同国家的数据立法安排和利益诉求,可将全球数据主权分为严格数据主权模型、宽松数据主权模型和可选数据主权模型三类。因应全球数据主权博弈态势,我国可摒弃网络空间治理模式之争,采之以实用主义态度对待;暂缓推进以联合国为主导主体的治理方式,全方位拓展大国双边多边合作,利用网状外交让国家实质性参与网络空间秩序治理;改进可选数据主权模型,从态度、制度、程度等方面构建我国数据主权战略体系。关键词数据主权网络安全数据跨境数据治理网络治理引用本文格式冉从敬,刘妍.数据主权的国际博弈与我国进路J
3、.图书馆论坛,2023,43(9):4-11.International Game of Data Sovereignty and Chinas CountermeasuresRAN Congjing&LIU YanAbstractData sovereignty is related to national development opportunities and overall national security in the eraof big data,and has become a fiercely contested new resource and a new frontie
4、r for international gaming.Focusingon the issues of cyberspace governance model,governance subjects and governance approaches,the competitionamong countries is mainly reflected in the contradictions between the multi-stakeholder and multilateralismmodels of cyberspace governance,the non-governmental
5、 sector-led and state-led entities of cyberspacegovernance,and the risks of cyber arms race and the like.Based on the data legislative arrangements and interestsof different countries,global data sovereignty can be divided into three categories:strict data sovereignty model,loose data sovereignty mo
6、del and optional data sovereignty model.In response to the global data sovereignty game,China should abandon the debate over the cyberspace governance model and adopt a pragmatic attitude towards it;suspend the UN-led governance approach,expand bilateral and multilateral cooperation among major powe
7、rs inall aspects,and use network diplomacy to allow countries to substantively participate in the governance of thecyberspace order;improve the optional data sovereignty model,and build a strategic system for Chinas datasovereignty in terms of attitude,system and degree.Keywordsdata sovereignty;onli
8、ne security;cross-border data;data governance;cyberspace governance42023年第9期专题:跨境数据流动中的全球数据主权博弈与治理的大规模网络安全事件频现,重要数据泄露、毁损等风险增加,网络空间呈现剑拔弩张之势,考验着国家数据安全保障能力和数据主权捍卫能力。在此背景下,我国在网络空间全面开展法律部署,积极回应数据博弈与竞争持续加剧的国际形势,发布携手构建网络空间命运共同体白皮书、数字中国建设整体布局规划等重要文件,倡导各国在网络空间积极开展国际合作;2023年3月组建国家数据局,统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划与建设。2
9、010年伊始,数据主权的提法就被许多国家尤其是欧洲国家接受。当前全球数字化转型过程中的许多问题也被视作数据主权问题,对国家主体构成威胁2。我国亦较早开始探讨传统国家主权延伸至网络空间的重要意义,坚定捍卫数据主权。需要明确,数据主权是对网络基础设施、数据本身、数据主体、数据活动的主权,既表现为提升主权国家的数据控制、利用、开发能力与安全保障能力,又体现为实现网络空间的共同价值,促进在博弈与协商中构建数据安全,平等参与、共同开发、善意合作,互联、互通、互动的网络空间新秩序3。正是因为数据主权的重要价值。国际社会开始围绕数据主权开展新一轮博弈,如何在这股竞争性的数据洪流中更好地捍卫我国数据主权,也就
10、成为至关重要的议题。而在此之前,梳理数据主权的国际态势必不可缺。本文追问主张数据主权的价值,再从主要国家立法入手,讨论各国数据立法背后的利益诉求,进而剖析全球数据主权博弈的焦点,并针对博弈态势给出相应的对策。1数据主权的价值1.1数据主权关乎任何一国的发展机遇当今时代,数据的重要性不言而喻,中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见指出,数据作为新型生产要素,是数字化、网络化、智能化的基础,已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节,深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。各国围绕数字空间数据资源的占有、开发、利用开展了激烈的角逐,数据主权成为捍卫国家安全的
11、新领域。正如Jin等指出的,一国数据主权将是除陆地、海洋、空中和外层空间之外的另一个巨大的权力游戏空间4。数据主权正成为影响新时代国家竞争能力的关键。数据主权是一个丰富的、多维的概念,具有广泛的潜在内涵5。从关涉议题看,数据主权涵盖基础设施、法律、经济、政治和社会文化多个领域,从技术层面的标准制定、域名和地址分配,到隐私与数据保护、数据流动、数据跨境、知识产权保护、平台权力的治理,再到网络犯罪、网络恐怖主义、网络攻击和网络战,涉及国家政治经济生活的方方面面。在新冠肺炎疫情危机中,国家间的数字鸿沟(Digital Divide)进一步增大,数据主权面临的挑战更趋复杂;医疗、物质资源的分配和流动警
12、醒各国之间的价值偏好和利益追求存在巨大差异,全球化并未抹除政治形态差异,反而使这种差异在新冠肺炎疫情危机中被放大,医疗专利、标准、设备等资源竞争也使各国重新拾起政治干涉自由贸易的国家工具,科技封锁、技术脱钩接踵而来。目前发展中国家与发达国家的鸿沟再次暴露,数据成为最关键的博弈内容。大国与小国的数据势差加速了小国在网络空间被攫取、利用、压制的进程。而数据主权理论就是国家在网络空间博弈的崭新工具,虽然部分国家掌握着更为广袤的数据资源,但相对而言没有形成如物理空间技术压迫那样的绝对优势,因此数据主权既成为数据位势高位国家继续保持全方位竞争力的关键,也是数据位势低位国家争取国家发展利益和提高话语权的关
13、键。可以看到,不仅仅是中国、俄罗斯等传统大国在积极主张数据主权,印度也在国家立法实践中突出数据主权的重要意义,近年发布的电子商务政策(草案)个人数据保护法案(草案)强调跨境数据安全与国家数据主权,尤其是国家生物数据主权,以对抗美国科技公司的霸权,回应斯诺登披露的美国领导的大规模监控,寻求本国数据权力的集中和数据资源的更大范围开采6。1.2数据主权关乎任何一国的总体国家安全我国虽然数字经济发展迅猛,产业数字化转5专题:跨境数据流动中的全球数据主权博弈与治理型向纵深发展,但从数据量或前期的信息技术积淀看,仍是数据低位势国家。高位势国家的产品、技术标准、意识形态很容易流向我国,轻则形成依赖,重则丧失
14、数据主权的平等、独立。因此,我国谈论数据主权,同其他发展中国家一样,既要争取新环境下的话语权,也要保障国家数字空间安全。这种安全是多维的,是政治的安全、经济的安全、科技的安全、文化的安全、网络的安全、社会的安全;这种安全也并非各类要素的简单叠加,而是趋向融合,是一种融合的安全。换言之,数据主权关涉总体国家安全。近年在国家实践中这些安全屡遭破坏。从国内层面看,数字巨头在海外逐利过程中发生的数据跨境、数据披露、数据审计等行为直接或间接地暴露我国数字经济情况,乃至泄露部分关乎国计民生的重要数据,危及国家安全与公共利益。从国际层面看,2022年西北工业大学发表声明称遭受境外网络攻击,后经国家计算机病毒
15、应急处理中心和360公司联合技术团队追踪溯源查清,该攻击来自美国国家安全局。这一事件既揭示部分国家不负责任的全球网络空间治理态度,也表明维护国家网络安全、捍卫国家数据主权的极端重要性。当然,国家安全在网络空间面临的威胁远不止这些,在数据主权关涉的众多议题中,还有许多其他国家受到更为严重和广泛的伤害。譬如,通过控制数字生态系统,美国大型科技公司在网络架构层面实施了帝国式的控制。美国政府也在与企业的合作中加强了对全球南方的监控,进而在全球南方重塑殖民主义7。数字企业的权力影响也不止在经济层面,更甚者能够影响一个国家政治权力的保障与实现。比如,2021年一些数字企业拒绝为巴勒斯坦提供服务,刻意将该国
16、在社交媒体上的发言屏蔽,在网络空间剥夺巴勒斯坦人“叙述的权利”。数字企业的偏见也会造成国家在网络空间遭遇不平等待遇,当数字服务提供商在低收入和边缘化社区投入较少资金时,就会出现“数字红线”(Digital Redlining),使这些社区只享有低速和不安全宽带。这样的问题如果普及,将在全球引发富裕地区与非富裕地区的数字歧视问题。因此,各国迫切需要通过提高数据主权能力来保卫国家整体安全。2数据主权的国际博弈态势全球数据主权博弈态势可从各国数据立法中一窥概要,对数据主权博弈焦点的解读则可以把握各国数据主权的基本立场和利益诉求。2.1主要国家的数据立法网络空间的话语权之争很大程度上就是国家的网络立法
17、之争,国家数据主权竞争能力因而也体现在数据政策、标准的制定能力上。联合国贸发组织数据显示,全球80%国家制定了数据保护和隐私立法或立法草案8。在紧张的“数据立法竞赛”中,全球初步体现了统一立法与分散立法两种主要的立法特色,前者以欧盟为代表,后者以美国为代表。我国虽然在2021年颁布数据安全法 个人信息保护法,但尚未形成综合性的数据立法体系,虽有统一立法趋势,但目前仍主要体现为分散立法形式。欧盟以 通用数据保护条例(GeneralData Protection Regulation)为统领,细化法律分支,2022年陆续通过数字市场法(DigitalMarkets Act)、数字服务法(Digit
18、al ServicesAct)和 数据治理法(DataGovernance Act),作为落实2020年欧洲数据战略(A EuropeanStrategy for Data)的立法举措,为欧洲新的数据治理格局奠定了基础。美国持续秉持数据开放与数据自由流动相结合的数据治理理念,重视市场与行业主体的能动作用,2022年6月,美国数据隐私和保护法案(American Data Privacyand Protection Act)作为首份获得两党、两院支持的综合隐私立法草案被提交至众议院委员会,这也是美国为打破分散立法模式、构建联邦统一的数据隐私法的里程碑式尝试。法国2018年发布的网络防御战略评论提
19、出数字主权是国家主权的组成部分,确立了数字主权的战略地位。俄罗斯在俄乌冲突爆发之后尤其将国家数据安全提升到前所未有的地位,接连发布保障俄罗斯联邦信息安全和联邦关键信息基础设施技术独立与安全的总统令,严格保障网络及其基础设施安62023年第9期专题:跨境数据流动中的全球数据主权博弈与治理全,强化网络信息内容治理,从硬件到软件、形式到内容方面层层确保数据主权与安全。我国先后颁布网络安全法 数据安全法 关键信息基础设施安全保护条例 数据出境安全评估办法等法律法规,不断加强网络安全和数据安全和个人信息的保护力度。细究各国数据立法行为,可看出不同的数据主权偏好。中俄强调国家数据主权,这基本是出于维护本国
20、安全与发展利益的诉求,尤其是在网络空间技术、标准和政策能力尚不及美欧的情况下;数据政策以数据本地化为主、数据开放为辅。欧盟早早意识到数据、数据安全、数据治理之于国际社会的重要性,将数据政策作为新时代争取话语权的主要工具,立法相对成熟,适时提出数字主权、技术主权概念,以弥补过去本土软硬件技术发展不充分的不足9,摆脱关键核心技术受制于美国的局面,进而分享美国在网络空间的治理权,因而欧盟数据政策体现了较为全面与严格的特征,并向世界推行欧盟数据治理范式和标准,将数据主权的地缘政治需求与欧洲价值观融合起来。美国拥有信息技术及产业优势,尤其在平台经济迅猛发展背景下,其拥有世界最受欢迎的社交平台、搜索引擎,
21、因此大力推行数据流动和数据互操作利大于弊。美国数据获取能力和基础设施的支撑能力能够使其在最大程度上攫取其他国家的数据并服务于本国政治经济目的,因而在各种政策和多边协议中往往明确反对数据主权,强调数据的无国界,实际上是为了使全球数据更大程度地向美国流动,采集、分析、使用和占有尽可能多的数据,以保持优势地位。2.2全球数据主权博弈的焦点2.2.1网络空间治理模式的两大阵营当前国际上关乎互联网、数据主权的治理存在两大阵营,一是多利益攸关方治理模式,二是多边主义治理模式。前者以美欧国家为代表,主张网络空间应当主要由非营利机构如互联网名称与数字地址分配机构(Internet Corporation fo
22、rAssigned Names and Numbers,ICANN)予以管理,排斥国家在网络治理中发挥作用;后者以中俄等为代表,主张数据主权原则以及国家在网络空间治理中的主导地位。从两种模式之争背后蕴含的利益看,多利益攸关方模式支持者一般是网络技术领先国家或其交好国,目的是借助强大的技术优势和影响力扶持本国数字企业,巩固网络空间的话语权和绝对主导权。多边主义模式支持者一般是新兴经济体,目的是在分享网络空间发展红利的同时保障本国网络安全,打破美国网络霸权,寻求独立平等的数据主权。因此,多利益攸关方与多边主义的治理模式之争实际上也是传统大国与新兴经济体的规则之争、话语权之争和国家利益之争。正是由于
23、蕴含国家利益之争,两种模式的支持者发生着动态变化。欧盟在内部数字化转型背景下催生了摆脱依附于美方网络技术、网络标准的诉求,在技术主权、数字主权战略理念的加持下赋予国家和联盟体更专断的力量参与到网络空间治理之中,尤其对全球数据巨头企业也赋以严苛的合规义务,打压这些企业对国家利益、公民权利的侵犯。而巴西作为新兴国家,虽然在2014年圣保罗会议上提出的改革ICANN方案要求提升政府咨询委员会的作用,表现出多边主义治理模式偏好,但近年在很大程度上接受了美国主导之下的多利益攸关方治理模式,与美国开展多项合作。总之,在国家利益动态变化下,多利益攸关方与多边主义治理模式支持国的边界逐渐模糊,这种夹带政治色彩
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