日本幕末至明治初期的选举政治实践.pdf
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1、2 0 2 3年第2期第3 7卷(总第2 2 5期)日本问题研究J a p a n e s e R e s e a r c hV o l.3 7 N o.2A p r.2 0 2 3历史研究日本幕末至明治初期的选举政治实践张艳茹(中国社会科学院 世界历史研究所,北京 1 0 0 1 0 1)摘 要:幕末至明治初期,日本政府及民间对选举政治展开了较活跃的理论探讨。随着理论探讨的逐步深入,在政治思想领域,“选举”一词的内涵逐渐从明治初年的官员选拔、举荐转变为专指议会的议员选举。与理论探讨相伴行,在频繁的制度调整中,日本中央及地方各级政府也试行了一些选举举措及选举制度调查。中央政府的议政官上下局、公
2、议所、集议院、左院、元老院等,均具议政机构性质,且它们间有一定承袭关系。从其成员遴选及所进行的制度调查来看,具有扩大参政人群、选拔议政人才的目的,可以看作是中央政府的保守的选举政治实践。同期伴随地方制度改革,特别是受自由民权运动推动,政府在地方层面进行了比较开放的选举政治实践。各类地方民会的议员选举实践,为后来开设国会时的选举制度设计积累了经验,培养了议政人才。在这些早期选举政治探讨及实践中,既能看到西方政治观念与传统政治文化的杂糅与碰撞,又能看到官方和民间各种不同政治思潮、政治诉求、政治探索的交织与纠葛,显现了明治初期的复杂政治实相。关键词:日本;选举政治;议政机构;地方民会;府县会中图分类
3、号:K 3 1 3.4;D 5 9 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 4-2 4 5 8-(2 0 2 3)0 2-0 0 7 0-1 1D O I:1 0.1 4 1 5 6/j.c n k i.r b w t y j.2 0 2 3.0 2.0 0 7受中文影响,古代日语中也使用“选举”一词,与中文意思接近,主要在描述政治领域选拔人才的相关活动时使用。只是到近代后,伴随西方政治思想的传入及对政治模式探讨的逐步深入,“选举”的词义及其所指的政治形态发生了质的变化。刘斌在 近代“选举”概念的演化及其文化喻义一文中探讨了中国古代“选举”一词的运用及内涵,指出随着西方选举概念的输入,“选举”逐
4、渐脱离中文传统涵义,转变成与英文“e l e c t”相对应的概念,并特别指出日本“选举”一词的输入对中国产生的影响16 2。实际上,在政治思想领域,先于中国,日本“选举”一词经历了类似转变,其内涵逐渐从明治初年的官员选拔、举荐转变为专指议会的议员选举。日本学者泽大洋在 明治最初期选举制度论的发展一文中结合明治初期发行的几版英日词典等材料,指出在英译日中,到1 8 7 2年前后,基本将“e l e c t i o n”固定译作了“选举”22 9-3 0。日本学界关于近代早期选举政治的既有研究不多,在研究自由民权运动、大日本帝国宪法制定及西方政治思想输入时多会提到选举制,但单独讨论选举政治的著述
5、较少。尾佐竹猛、藤井甚太郎、河村又介等早期研究宪政及选举制度的学者,对公议、选举等有一定论述,特别是尾佐竹猛把日本走向宪政的历史延伸至幕末时期,关注到当时各势力对参与政治决策的迫切要求3。二战后,内藤正中、渡边隆喜等通收稿日期:2 0 2 2-1 1-2 1基金项目:国家社会科学基金一般项目“日本近代史学的形成研究”(2 0 B S S 0 2 2)作者简介:张艳茹,女,历史学博士,中国社会科学院大学教授、硕士生导师,中国社会科学院世界历史研究所研究员,日本历史与文化研究中心主任,主要从事日本近代政治史、日本史学史研究。07过分析地方个案探讨了自由民权运动中的地方民会、府县会的活动。近几年,前
6、述泽大洋的 明治最初期选举制度论的发展一文,主要介绍了幕末至明治初期日本对西方宪政思想中的议会制、选举制的引介等22 9-5 0。中国相关研究很少,已有成果主要侧重研究明治宪法体制下的选举制度及其运行。通观日本幕末至明治初期的政治思想史、政治制度史,关于选举政治,日本政界及民间均有活跃的理论探讨及丰富的相关实践,国内外学界对这一时期选举实践的关注尤其不足。明治初期制度改革频繁,政府内外存在激烈的意识形态之争及权力斗争,所展现的复杂政治表象难以尽述,因此,本文仅尝试运用明治初期相关政府文件及自由民权运动史料,对该时期选举政治实践做一线索性梳理,以期抛砖引玉。一、中央政府议政机构设置及相关人员选拔
7、机制的摸索幕末至明治初期,“合议”“公议”“公论”成为被各政治势力普遍讨论的话题。日本学者佐佐木克指出建立合议体制是幕末日本国家面临的三大课题之一41-1 7。尽管不同政治势力的政治诉求不尽相同,但不可否认,这些讨论的核心要素是扩大政治参与群体。从当时的历史进程来看,诸多政治势力是以能够参与国家政治决策为目标开展活动的。如何能让更多人的意志反映到政府施策中,如何选拔合适人才参与政治,这些问题均和选举政治相关。在此背景下,一些政治势力已开始思考扩大参政群体的方式。幕末时期,在土佐藩已有初步的扩大参政群体范围的制度探索。英国外交官萨道义的 明治维新亲历记中记述,1 8 6 6年9月(公历)他在土佐
8、藩与后藤象二郎、前藩主山内容堂会面时,对方就询问了宪法、国会、选举制度等事宜52 5 3-2 5 6。1 8 6 7年土佐和萨摩结成的“萨土盟约”也包括如下内容:朝廷拥有大政全权,皇国的一切制度、法令应由议事堂发布。议事堂费用由诸藩提供。分上院和下院,从上至公卿、诸侯、陪臣,下至庶民中选举正义纯粹之士为议员,诸侯因其执掌,组成上院。将军职不再是最高官,德川庆喜辞职回归诸侯之列,政权归于朝廷。36 6这一设想虽然未突破藩制,文中所说的“选举”也不同于西方议会制的选举,但其反映的选拔人才、组织议事机构的政治意愿,在当时有一定代表性。该藩的坂本龙马,1 8 6 7年1 1月在从长崎赴京都的船上,同后
9、藤象二郎讨论了后来被称为“新政府纲领八策”的政治构想,其中也包含设立“上下议政所”的内容6。从历史发展过程来看,土佐藩的公议政体目标虽未实现,但其不少制度构想通过该藩出身的福冈孝弟、后藤象二郎等的政治活动,反映在了明治初期的制度设计中,如 五条誓文就是在福冈孝弟、由利公正等草拟的政治意见书基础上修改而成。该誓文内容与“新政府纲领八策”及山内容堂劝德川庆喜奉还大政的意见书,有共通的希望扩大参政人群、在一定范围内实现公议政治的思想。庆应三年(1 8 6 7年)1 2月9日王政复古政变之后,维新政府根据王政复古“大号令”,设立总裁、议定、参与三职制。1 2月1 5日,新任参与职的福冈孝弟、后藤象二郎
10、就提出了设立上下议事所的建议。建议上议事所为皇帝、宫、公卿、诸侯会议之所,下议事所为诸藩征士、贡士及都鄙有才者会议之所7。明17张艳茹:日本幕末至明治初期的选举政治实践参见:内藤正中.自由民権運動府県会(I)明治十五年以降 J.経済論叢,1 9 6 1,8 7(1):7 4-9 6;内藤正中.自由民権運動府県会(I I)明治十五年以降 J.経済論叢,1 9 6 1,8 7(5):3 6 2-3 8 2;渡辺隆喜.民権結社成立地方民会論 J.大学史紀要,2 0 0 5(9):8-5 4。相关研究可参见:许晓光.1 9世纪后期日本关于议会职能的论争 J.日本学刊,2 0 1 5(1):1 3 9-
11、1 5 8;张东.近代日本“一君万民”构造下选举权观念的流变及其特质 J.世界历史,2 0 2 0(4):1 5-3 0。日本在旧历明治五年1 2月施行改历,改用公历。旧历明治五年1 2月3日为公历1 8 7 3年1月1日。本文为叙述方便起见,除有特殊说明外,所标示的1 8 7 3年1月1日前的时间均为旧历。治元年(1 8 6 8年)2月5日维新政府制定了征士、贡士选举之法,命各藩藩主选派藩士到下议事所任贡士,为议事官,执掌公议舆论。关于各藩推举人数,规定4 0万石以上大藩推举3人,1 0万石3 9万石中藩推举2人,1万石9万石小藩推举1人。贡士为定员,无任期年限,由藩主决定其进退,并且可因其
12、才能进而被选举为征士8。1 8 6 8年2月,天皇行幸东京期间,维新政府又在东京设立了议事所,主要是“公卿诸侯在官二等以上”集会议事,相当于前述的上议事所9。庆应三年闰4月2 1日,维新政府发布 政体书,初步建立太政官制。在太政官机构设置中,一定程度上吸纳了三权分立思想。根据 政体书,太政官内分为七官两局,其中议政官负责立法,由上局、下局组成,上局官员包括议定、参与、史官、笔生,下局除议长外,就是由前述贡士组成。同年5月2 4日,在京都府菊亭家宅邸内设置了贡士对策所,为构成下局的贡士们的办公地。贡士们每月5日、1 5日、2 5日出勤议事,接受政府的政事咨问,协商后的对策形成公文上奏。因此时尚未
13、实施废藩置县,这些下局贡士由各藩藩主选任、推荐并决定其进退,无任期限制。从形式和内容看,征士、贡士选举名称虽和中国古代的“贡士、征士”相同,但选拔形式和选举目的不同于中国古代的选拔、荐举官员制度,也不同于西方的议会选举制度。维新政府初期,议政机构的设置主要是为了解决选拔人才及进行制度建设的紧迫课题。因政府内频繁的制度调整,议事所、议政官上下局存在时间都很短,且很多政府内大事并未交付其审议。从其职制来看,上局的议定由行政官中的辅相兼任,行政官的弁事兼任下局议长,完全没有体现出行政权和立法权的分离,实际政治运行中还是行政占绝对主导地位,议政多流于形式。鉴于议事所等不能起到其应有效能,1 8 6 8
14、年1 1月维新政府又在东京设立了“议事体裁调研所”,进行议政体制调研,同时管辖各藩“公议人”1 0。在调研基础上,明治政府决定在议政体裁调研所下设公议所,同年1 2月6日,向各藩发出设置公议所的谕示8。公议所具有一定的立法权,议员仍是由各藩推荐的代表组成。1 2月1 0日,政府又向各藩发出推荐公议人的布告,推荐人数原则上是大藩3人,中藩2人,小藩1人,每藩可先推荐1人。“公议所”也是在制度摸索中设立的。与前述征士、贡士不同的是,公议人任期为4年,每2年改选其半数,议员年龄须在2 5岁以上1 1。1 8 6 9年1月,在议事体裁调研所中,由神田孝平制作了政府最初的具有近代议会性质的法案“公议所法
15、则案”8。公议所于1 8 6 9年2月开始运行,每月逢2日、7日集会,就政府提出的咨询进行商议,并书面上呈意见,且有一定提出议案的权限。公议所在设置之初被看作是立法、议政机构,但实际上在运行过程中,亦未实现议政、行政分离。构成上局的议定、参与等多由行政官兼任,下局的公议人也仅限于从各藩的执政、参政级别的官员中选出,且后来改为了每藩限定1人。公议所从1 8 6 9年2月开所到同年6月被改组为集议院,仅存在了三个多月时间,期间共开会2 2次。公议所改组为集议院后,权能进一步缩减,由原来参与议政变为了太政官的咨询机构,且集议院议员遴选范围进一步缩小,基本是从作为各地方要员的大参事中选出,每府、藩、县
16、各1人,任期4年,每2年改选其半数,在议事中主要代表地方意向。集议院在1 8 7 1年随着太政官左院的设立而被并入左院。除设立了上述公议所、集议院外,比较耐人寻味的一件事是1 8 6 9年朝廷内举行了一次要职选举。当时政府调查了美国等的选举制度,在此基础上有不少人提议朝官公选。1 8 6 9年5月,依据大久保利通的提案,首次在政府内试行了辅相、议定、知事、参与等的选举。这也是明治政府唯一一次要职选举。“此际悉解朝官之职,依公选法选举其人,圣上亲临政厅,颁赐三等官以上公选之诏,诏书称:朕思治乱之本在于任用得其人,故今敬告列祖之灵,设公选之法,进而登庸辅相、议定、参与,神灵降鉴,勿以为过,汝众须体
17、斯意。后以投票之多数就任官职,辅相为三条实美,议定为岩仓具视、德大寺实则、锅岛27日本问题研究2 0 2 3年第2期明治初期施行府藩县三治制时,大参事是地方的职位仅次于府、藩、县知事的官职。直正,参与为东久世通禧、木户孝允、大久保利通共选出了2 9名。但投票选举之举在实行之初,就有提出反对者,认为不合国体,恐为祸端。亦有过虑论者”1 23 5在日本国立公文书馆收藏的太政官类典草稿中,有关于这次选举的部分记载,可与上文的描述相参照。文书中记载辅相、议定、六官知事、内廷职知事四职自公卿诸侯中选举产生,“采取凡三等官以上总集合投票之方式”。文书还详细记录了辅相、议定、参与等选举时投票、开票、计票的程
18、序与过程1 3。在太政官类典草稿中未找到关于投票统计结果的具体记载,明治政府中央官僚的选举也仅此一次。从选举前颁发的诏敕来看,是向祖宗神明报告的形式,很难与近代议会政治联系起来,但从选举形式及程序看,有一定严密性。这也是当时尚无多少执政经验的明治政府的一种尝试吧。二、伴随机构变迁中央政府选举政治实践渐趋保守化1 8 7 1年7月废藩置县后,明治政府改革了太政官,在太政官内设左院和右院。左院吸收了集议院,主要负责政府内的立法调查、咨询,其议员为官选。1 8 7 2年,左院受正院之命开始进行宪法调查。同年4月2 5日,左院提交名为“设立下议院之议”的建议,文中称“西洋强盛之诸国在施政官之外必设上下
19、议院,皇国亦效仿而成立了议事院,今日已改为左院,所谓类似于法国国议院,但未得其精髓,因未能广采下方之众议。故应速设下议院,集全国之代议士代人民议事,施上下同治之政,确立全国之基础”1 47 7。左院还做了相当多的关于选举的调查。“以中议官松冈时敏为核心编纂、以欧洲宪法为蓝本起草的 国会议院程序调查及 别册提交给了左院。在 别册中列举了选举人的年龄、财产、教育等资格要件,并详细列举了选举区制、记名投票、任期等要素,建议采取有限选举。”但该方案未被上奏。1 8 7 3年,松冈时敏在马屋原彰等帮助下,又起草了 国会议员规则,其第一篇第一款即是“国会议院议员选举之事”,规定享有选举权须年满2 1周岁,
20、被选举权须年满2 5周岁,是具有一定财产资格限制的有限选举,并列举了选举人投票、开票、议员退任等规则。这一草案最终也因1 8 7 3年1 0月“明治六年政变”引发政府内人事动荡而成为废案23 5。“明治六年政变”后,板垣退助等下野的参议随即发起了自由民权运动。1 8 7 4年,木户孝允也因反对征台下野。这些政治变动引发政局动荡。1 8 7 5年2月,为了再次整合政界力量、缓解政府危机,在伊藤博文、井上馨的斡旋下,大久保利通、木户孝允、板垣退助在大阪就日本未来发展走向及政府施策等进行了会谈,史称“大阪会议”。会谈后,大久保利通将三人达成的一致意见提交给了时任太政大臣三条实美。3月,木户孝允、板垣
21、退助复任参议。根据三人的意见,4月1 4日明治天皇颁发了“渐次立宪政体树立之诏”,并决定设立元老院、大审院,召开地方官会议,目标是分阶段建立立宪政体。同年,伴随元老院的设立,左院被废止。元老院设立时的定位是立法咨询机构,成立后开始进行宪法调查。地方官会议的召开,推动了具有地方议会性质的地方民会的大量开设。对近代日本的宪政发展来说,“大阪会议”是一个重要节点。首先,政府内部开始进行宪法讨论、宪法调查;其次,“渐次立宪政体树立之诏”发布后,自由民权运动越发高涨,民间围绕宪法的讨论剧增;再次,与上述两种情况相伴,地方民会作为具有地方议会性质的机构,其实践意义越来越重大。但另一方面,政府内不同政治势力
22、围绕宪法性质的意见之争也日趋显现。1 8 8 1年“明治十四年政变”前,政府内负责调查和草拟宪法的是元老院。元老院所做的宪法调查也深受这种意识之争的影响,其制定的与宪法相关的草案大多未被采纳。实际上元老院制定的各版宪法草案中,涉及选举制度的内容并不多,且颇为保守,主张对选举人及被选举人资格做财产等方面的严格限定。在元老院1 8 7 7年草拟及修订的宪法草案中,几乎都仅提及了元老院的权限和成员选拔制度等,未涉及任何民选内容。如1 8 7 7年草案中议会的“立法权”部分,规定“帝国议会由元老院及其他议会组成”,但仅列举了元老院议员构成成员资格。37张艳茹:日本幕末至明治初期的选举政治实践第一条 元
23、老院议官为定员,由皇帝从下列人选中选出担任。皇族、华族、曾担任敕任官者、为国建功者、有政治法律之学识者。第二条 亲王有任元老院议官之权,位议官上席,满1 8岁进入院中,满2 0岁有公议之权。第五条 元老院议长及副议长由皇帝从议官中选任。1 51 8 1-1 8 2到1 8 7 8年5月 日本国国宪按修订版本,“第四编”增加了与“元老院及其权利”并列的“代议士院及其权利”和“两院通则”两部分,并增加了“第七编 州会及邑会”,内容涉及国会及地方议会的选举制度。在“代议士及其权利”部分,具体规定如下:第*条 代议士院由依遵循法律规定之选举程序选出的代议士组成,每1 5万人至少可选1名。第*条 代议士
24、通过投票选举,且可重复当选。第*条 符合代议士资格者须是日本人,满2 5岁,缴纳选举法中规定的税额且具备成为代议士之要件者。第一条 代议士之任期为4年,每两年更选其半数。第*条 代议士院在会期间从议员中公选议长及副议长各5名,将姓名列表呈奏皇帝,由皇帝决定具体人选。第*条 代议士按法律规定接受旅费及旅居费用。1 51 9 3在“第七编 州会及邑会”中,只有简短的两条内容:第一条 每府县设府县会,每区设区会,其议员选举之法由法律规定。第二条 府县会及邑会之权利义务由法律规定。1 51 9 5元老院宪法草案的不断完善和修改,反映了其对于具体制度的调查在不断深化、细化。不过,从草案内容来看,对于议会
25、和选举还是持比较戒备的态度,所列各条规定都比较模糊。即使如此,1 8 8 0年1 2月元老院呈递“国宪按”后,仍因岩仓具视、伊藤博文的反对而未被采用。1 8 8 1年“明治十四年政变”后,在宪法意见书中主张立即召开国会、实行英国式政党政治、由国会审议宪法的大隈重信一派被驱逐出政府。政府确定了渐进、钦定、仿照普鲁士模式的立宪基调。伊藤博文开始负责宪法调查及制定工作,政府中设置了参事院,井上毅、伊东巳代治等辅助伊藤博文进行宪法调查及草拟工作。从宪法调查的内容看,虽然立宪政治是以代议制为基础的,但选举制度调查并非重点。井上毅曾向德国法学家罗斯勒咨问选举权的财产限制问题,但与皇室制度、内阁权限等问题相
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