区域政策与户籍、就业制度交织下的中国人口迁移特征.pdf
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1、区域经济评论 2023.04REGIONAL ECONOMIC REVIEW区域政策与户籍、就业制度交织下的中国人口迁移特征*董 昕摘要:中国式现代化是人口规模巨大的现代化,实现中国式现代化,人口迁移的作用不容忽视。区域政策、户籍制度、就业制度的交织演变共同影响着中国的人口迁移,第七次全国人口普查等最新数据反映出中国人口迁移的主要特征:在规模上,从零星迁移到大量迁移,流动人口规模增速加快;在结构上,乡城迁移人口持续增加,城城迁移人口占比提高;在流向上,从单向迁移转变为多向迁移,东西差异与南北差异并存;在范围上,省内迁移是人口迁移的主流,就近迁移趋势增强。其中,区域政策对人口迁移的流向特征和范围
2、特征影响较大,而户籍制度和就业制度则对人口迁移的规模特征和结构特征影响较大。因此,可以通过区域政策、户籍与就业制度的改革来引导人口的迁移,以利于中国式现代化的实现。关键词:区域政策;户籍制度;就业制度;人口迁移中图分类号:F061.5文献标识码:A文章编号:2095-5766(2023)04-0012-08收稿日期:2023-04-03*基金项目:中国社会科学院妇女/性别研究中心项目“住房产权对乡城人口迁移的影响研究:基于性别差异的视角”(fnzx061-2022);中国社会科学院创新工程项目“基于新工业新城市革命的生态文明空间发展研究”(2022STSA01)。作者简介:董昕,女,中国社会科
3、学院大学应用经济学院硕士生导师(北京102488);中国社会科学院生态文明研究所城市群研究室主任,副研究员,经济学博士(北京100710)。【区域经济政策】一、引言人口迁移对于经济社会发展、技术文化交流、人力资源调整等都具有重要意义。中国作为一个具有14亿人口的大国,其人口迁移的复杂性、重要性更加凸显。正如党的二十大报告中提到的“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”,要实现中国式现代化,人口迁移的作用不容忽视。影响中国人口迁移的政策与制度主要包括区域政策、户籍制度、就业制度等。由于学科视角、专业领域等原因,学界对区域政策、户籍制度、就业制度单独进行总结和论述的文献较多(魏后凯,2008;孙久文
4、,2018;高国力等,2018;陆益龙,2002;郭东杰,2019;张明龙,2009;纪韶等,2019)。虽然,区域政策、户籍制度、就业制度等影响人口迁移的因素因为制度刚性、改革重点等的不同,各种政策制度的改革进程也不尽相同,但由于政策制度制定的社会经济背景大体相同,因此,其对人口迁移的影响也交织在一起。因此,本文拟从以下三方面做出一些边际贡献:一是对多种影响人口迁移的政策和制度进行交叉综合梳理,以期为人口迁移的分析提供一个更为清晰的视野;二是利用第七次全国人口普查等最新数据对中国的人口迁移特征进行总结,以体现各种12区域政策与户籍、就业制度交织下的中国人口迁移特征政策和制度对人口迁移的现实影
5、响。三是提出以区域政策、户籍制度与就业制度改革引导人口迁移特征优化的若干建议。二、区域政策与户籍、就业制度的交织演变区域政策、户籍制度、就业制度的发展有各自的演进路线与时间节点。为了能够对区域政策、户籍制度、就业制度这些影响人口迁移的政策和制度进行综合梳理和交叉分析,本文选用了较宽的时间尺度,将新中国成立以来的制度变迁划分为三个阶段,第一阶段是20世纪50年代至70年代,第二阶段是20世纪80年代至90年代,第三阶段是21世纪以来至今。(一)第一阶段:重点建设内地的区域政策,城乡二元的户籍制度,统包统配的就业制度,共同构建了计划经济体制下人口迁移的制度框架20世纪50年代至70年代的区域政策重
6、点在于加强内地建设。五年计划是区域政策的重要体现。第一个五年计划(19531957年)的主要任务有两点,一是集中力量进行工业化建设,二是加快推进各经济领域的社会主义改造。在工业化建设方面,苏联援建项目中有76%布局在内地,重点建设项目中有68%布局在内地(李剑林,2007)。解放时间较早、工业基础较好的东北地区得以率先发展,形成了以沈阳、长春、哈尔滨等城市为代表的东北老工业基地。随后的“二五”(19581962年)、“三五”(19661970年)、“四五”(19711975年)计划时期,开展了大规模的“三线”建设,国家继续大规模投资于“三线”地区,由此形成了重庆、昆明、成都、西安、贵阳、兰州等
7、中西部新兴工业基地。1973年国家计委提出“四五”纲要修正草案,适当改变了以备战和“三线”建设为中心的经济建设指导思想,提出在重点建设内地战略后方的同时,必须充分发挥沿海工业基地的生产潜力,并且适当发展。但沿海地区优势的真正发挥,还是在1978年改革开放以后。这一阶段城乡二元户籍制度逐步确立,并与其他社会制度一起形成了城乡分割的制度体系。1951年公安部公布施行的 城市户口管理暂行条例 是新中国最早的户籍法规,基本统一了全国城市的户口登记制度。1953年,在第一次全国人口普查的基础上,大部分农村也建立起了户口登记制度。1955年,国务院公布施行 关于建立经常户口登记制度的指示,规定城市、集镇、
8、乡村和机关、团体、学校、企业都要办理户口登记,从此开始统一全国城乡的户口登记工作。1958年颁布的 中华人民共和国户口登记条例 标志着二元户籍制度正式确立,规定“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入证明”。从1961年开始,户籍制度与粮食供给、住房、教育、养老等多种社会制度相结合,以户籍制度为基础的城乡二元制度体系逐步形成。1949年新中国成立后,国家面临着百废待兴的局面。为了进行大规模的国家建设,解决各种失业人员的就业问题,1952年中央人民政府政务院发布了 关于劳动就业问题的决定,有计划地把城乡大量剩余劳动力充分应用到生产事业及
9、其他社会事业中来,进而逐步做到统一调配劳动力,标志着“统包统配”这种就业制度的形成,国家用行政手段对城镇劳动力实行统一计划、统一招收、统一调配。“统包统配”的就业制度是计划经济体制的重要组成部分,这一制度对于解决当时的就业问题,对于建设门类比较齐全完整的国民经济体系,对于国家重点工程以及边远地区的开发建设都起到了十分重要的作用。但是,随着经济社会的发展,劳动力配置靠行政调配、企业无用工自主权、劳动力无法流动,由“统包统配”就业制度带来的弊端开始逐渐显现。(二)第二阶段:沿海优先的区域政策,户籍制度改革从小城镇推开,就业市场的快速建立,从增强动力与放松限制两方面促进了人口的市场化迁移20世纪80
10、年代至90年代的区域政策强调沿海地区的优先发展。1978年改革开放后,沿海地区的区位优势在向市场经济的转型过程中逐渐体现,区域政策也开始向沿海地区倾斜。1980年,深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区设立。1984年,大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等14个城市被确定为沿海开放城市。1985年,珠江三角洲、长江三角洲、闽南地区和环渤海地区被列为开放地区。1988年,设立海南省并建立经济特区。1990年开发13区域经济评论2023年第4期开放浦东新区。1982 年 12 月通过的“六五”计划(19811985年)明确提出要积极利用沿海地区的现有
11、经济基础,充分发挥区域优势,带动内地经济进一步发展;而内陆地区则应加快能源、交通和原材料工业建设,支援沿海地区经济的发展。这与第一阶段沿海地区支援内地建设的政策导向明显不同,在沿海地区优先发展的政策导向下,内陆地区的建设需要支援沿海地区的发展。“七五”计划(19861990年)继续了沿海地区优先发展的政策导向,提出要加速东部沿海地带的发展,同时把能源、原材料建设的重点放到中部地区,并积极做好进一步开发西部地区的准备。“八五”计划(19911995年)则提出东部沿海的经济特区、开放城市和地区,要从国民经济全局出发,结合本地优势,逐步形成合理的地域分工。1996年,第八届全国人民代表大会通过的 国
12、民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要,提出在“九五”期间要更加重视支持中西部地区的发展,积极朝着缩小差距的方向努力,但并未将中西部地区发展上升为国家战略;同时,也强调了经济特区、沿海开放城市和开放地带要积极参与国际经济合作,充分发挥示范、辐射和带动作用。这一阶段严格的城乡二元户籍制度开始松动,小城镇户籍制度改革首先推开。户籍制度开始松动的重要标志是1984年国务院发布 关于农民进入集镇落户问题的通知,要求“各级人民政府应积极支持有经营能力和有技术专长的农民进入集镇经营工商业”,对于在集镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工的农民和家属,公安部门应准予落常住户口,发
13、给 自理口粮户口簿,统计为非农业人口。1985年的 中华人民共和国居民身份证条例 突破了长期以来一户一本的户口簿或通过单位开具介绍信以证明个人身份的做法,这意味着个人开始脱离家庭和单位的依附,也为人口流动提供了便利。20世纪90年代以来,国家先后在广东、山东、浙江等省进行小城镇户籍改革试点,1997年发布的 国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知,以及2000年6月中共中央、国务院发布的 关于促进小城镇健康发展的若干意见 等一系列政策文件均进一步放宽了小城镇的落户条件,强调“凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活
14、来源的农民,均可根据本人意愿转为城镇户口,并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇,不得实行歧视性政策”。这一阶段以“三结合”“双轨制”等为代表的就业方式,打破了“统包统配”就业制度的桎梏,为就业市场的建立奠定了基础;国有企业改革等一系列法律政策的出台则使就业市场快速建立起来。改革开放后,“统包统配”的就业制度越来越不适应市场经济发展的需要。顺应改革开放的要求,1980年中共中央在北京召开了全国劳动就业工作会议,并转发了 进一步做好城镇劳动就业工作 文件,提出了“三结合”的就业方针,即“在国家统筹规划和指导下,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针”。1983
15、年,劳动人事部先后颁布 关于积极试行劳动合同制的通知 关于招工考核择优录用的暂行规定 等文件,劳动合同制、招工考录制在全国初步确立起来,劳动就业体制也开始进入计划就业和市场就业“双轨制”时期。1992年,国务院颁布 全民所有制工业企业转换经营机制条例,明确企业享有劳动用工权,可以按照面向社会、公开招收、全面考核、择优录用的原则,自主决定招工的时间、条件、方式、数量,推动了国有企业进入劳动力市场。1993年,党的十四届三中全会审议并通过 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定,明确提出“改革劳动制度,逐步形成劳动力市场”,并将劳动力市场作为培育市场体系的重点之一。1994年第八届全国
16、人民代表大会常务委员会第八次会议通过 中华人民共和国劳动法,正式确立了劳动合同制度。1999年,中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定 提出要“形成市场导向的就业机制”。(三)第三阶段:以区域协调发展为导向,以基本公共服务均等化削弱户籍作用,破除城乡、地区就业障碍,完善了要素流动的体制机制21世纪以来,区域协调发展成为区域政策的中心导向。“西部大开发”“振兴东北”“中部崛起”“东部率先发展”国家区域发展战略相继提出,城市群、都市圈和县域发展快速推进。2000年,国务院成立了西部地区开发领导小组。2001年通过的 中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要 明确提出,实施西部大
17、开发战略,加快中西部地14区发展,促进地区协调发展。继西部大开发后,振兴东北成为国家区域发展的又一战略。2003年,中共中央、国务院发布 关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见。2006年,中共中央 国务院关于促进中部地区崛起的若干意见 出台,标志着“中部崛起”成为与“西部大开发”“振兴东北”比肩的国家区域发展战略。2006年,中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要从全国的角度提出,坚持实施推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。2015年,京津冀协同发展规划纲要 长江中游城市群发展规划 等重点城市群发展规划得到
18、批复,标志着我国地域发展政策进入了以城市群为主体形态的发展阶段。2016年,中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要 提出要发挥中心城市和城市群带动作用,建设现代化都市圈。2016年2月发布的 国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见 则提出加快城市群建设,优化提升京津冀、长三角、珠三角三大城市群,推动形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。2021年,中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要 提出,要推进以县城为重要载体的城镇化建设。2022年党的二十大报告再次强调,以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局,推进以县
19、城为重要载体的城镇化建设。这一阶段户籍制度改革在小城镇、中小城市、大城市广泛推开并逐渐深化。2001年国务院批转公安部 关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知,对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理,标志着小城镇户籍制度改革全面推进,为户籍管理制度的总体改革奠定了基础。大城市的户籍制度改革也得以开启。2001年浙江省湖州市率先宣布实行城市落户试点,2004年成都取消农业户口和非农业户口的划分,上海、沈阳、深圳、武汉、杭州等城市先后实行居住证制度(释启鹏,2019)。2006年,国务院关于解决农民工问题的若干意见 提出,中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件;大城市要积极稳妥地解决符
20、合条件的农民工户籍问题,对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者,应优先准予落户。2012年,国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知 提出,要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移,逐步满足符合条件的农村人口落户需求,实现城乡基本公共服务均等化。2013年,中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 指出,要创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。2014年,国务院印发的 关于进一步推进户籍制度改革的意见 提出,要进一步调整户口迁移政策,统一城乡
21、户口登记制度,全面实施居住证制度,加快建设和共享国家人口基础信息库,稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。2015年,国务院发布 居住证暂行条例 并于2016年1月1日正式实施,这标志着全国统一的公民身份建设正在稳步推进。2000年以来,在破除城乡、地区就业障碍的推动下,城乡统一的劳动力市场逐步形成和发展。2003年,国务院发布 关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知,强调进城农民和城镇居民享有平等的就业地位。2005年,国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知 提出“改善农民进城就业环境,取消农村劳动力进城和跨地区就业的限制”。
22、2006年,国务院关于解决农民工问题的若干意见 提出“着力完善政策和管理,推进体制改革和制度创新,逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度”,这是国家首次提出建立城乡统一的劳动力市场目标。2019年,中共中央、国务院 关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见 再次强调,“推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场”“消除一切就业歧视,健全农民工劳动权益保护机制,落实农民工与城镇职工平等就业制度”。2020年,中共中央、国务院 关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见 提出,要针对市场决定要素配置范围有限、要素流动存在体制机制障碍等问题,根据不同要素属性、市场化程度差
23、异和经济社会发展需要,分类完善要素市场化配置体制机制;畅通劳动力和人才社会性流动渠道,健全统一规范的人力资源市场体系,保障城乡劳动者享有平区域政策与户籍、就业制度交织下的中国人口迁移特征15区域经济评论2023年第4期等就业权利。2022 年,中共中央、国务院发布的关于加快建设全国统一大市场的意见,将健全城乡统一的劳动力市场作为打造统一要素和资源市场的重要内容,重申要健全统一规范的人力资源市场体系,并强调要促进劳动力、人才跨地区顺畅流动。三、中国的人口迁移特征在区域政策、户籍制度、就业制度变迁等因素的影响下,中国的人口迁移呈现出其自身的特征。通过对历次中国人口普查、历年国家统计局国民经济和社会
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