人口老龄化视域下家庭照护者支持政策研究.pdf
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1、当前,我国人口老龄化问题日益加剧,失能老年人口规模已达4063万人,占老年人总数的18.3%1;据全国老龄委预测,2030年和2050年我国失能老年人口将分别增至6168万人和9750万人2,长期照护需求日益高涨,社会养老和家庭照护负担沉重3。然而,作为失能老年人的主要照护者,家庭照护者群体(主要包括配偶、子女和其他亲属等)并没有获得足够重视和关注,国家也没有出台专门的家庭照护者支持政策4。虽然很多学者开始关注家庭照护者面临的问题与挑战58,但相关研究主要集中于国外经验介绍,较少从政策支持角度开展研究。1 家庭照护者面临的主要问题为全面了解家庭照护者面临的问题、挑战和政策支持情况,本文选择长期
2、护理保险试点城市(J市)和非试点城市(A市)开展实地调研,对家庭照护者和社区负责人进行访谈。访谈发现,家庭照护者普遍面临着经济压力大、身心健康损耗严重、工作与照护冲突、照护知识和技能欠缺、与社会脱节等一系列问题。1.1“经济成本”:经济压力较大家庭照护者承担照护责任往往意味着放弃工作或收入减少,导致其养老待遇降低,并伴随生活质量下降,增加了家庭照护者经济压力。尤其是女性照护者,往往寿命更长,极易陷入“老年贫困”状态。有学者研究发现,家庭照护会减少女性照护者经济福利,对女性退休生活产生负面影响9。1.2“健康成本”:身心健康损耗严重家庭照护者长期承担照护责任,身心健康损耗严重,容易产生负面情绪甚
3、至会影响其社会参与积极性10。这种影响对女性照护者来说更加突出11,并影响照护质量,形成恶性循环。1.3“机会成本”:工作与照护冲突尽管越来越多的女性照护者没有放弃工作,继续追求经济独立和社会价值认同,然而“男主外女主内”的传统角色分工和性别观念,使女性依然成为家庭照护的主要承担者,导致工作与照护冲突,往往难以做到“内外兼顾”,机会成本较高。1.4“知识成本”:照护知识和技能欠缺家庭照护者往往缺乏医护知识和专业照护技能,多1.河南农业大学社会治理创新研究中心,河南 郑州 450046基金项目:国家社会科学基金项目“老年农民工的养老风险分析与应对政策研究”(21CRK008)。通讯作者:姜腊,E
4、-mail:人口老龄化视域下家庭照护者支持政策研究姜腊1摘要 家庭照护者面临经济压力较大、身心健康损耗严重、工作与照护冲突、照护知识和技能欠缺、与社会脱节等一系列问题。目前我国尚未出台专门的家庭照护者支持政策,为此建议:立法保障家庭照护者权利,提高家庭照护者价值贡献的社会认同,制定依托社区的家庭照护服务支持政策、照护津贴等经济支持政策、照护假期等工作支持政策。关键词 人口老龄化;长期照护;家庭照护者;支持政策中图分类号:R19文献标识码:A文章编号:1004-7778(2023)0愿-0021-04Study on Support Policies for Family Caregivers
5、from the Perspective of Population AgingJIANG LaAbstract:The family caregivers face a series of problems,including high economic pressure,severe physical and mental health loss,conflict between work and care,lack of care knowledge and skills,and disconnection from society.However,there is no specifi
6、c supportpolicy for family caregivers in China.Therefore,it is recommended to legislate to protect the rights of family caregivers,enhance socialrecognition of the value contribution of family caregivers,and formulate support policies,including service support policies such as commu原nity-based famil
7、y care,economic support policies such as care allowances,and work support policies such as care holidays.Key words:population aging;long-term care;family caregivers;supporting policiesAuthors address:SocialGovernanceInnovationResearchCenter,HenanAgriculturalUniversity,ZhengzhouHenan 450046,ChinaCorr
8、esponding author:JIANG La,E-mail: 健康老龄化 卫生经济研究 圆园23 年 8 月第 40 卷第 8 期总第 436 期数时候只能提供最基本的生活照料,当遇到急病急症等情况时,家庭照护者往往束手无策。1.5“社交成本”:与社会脱节面对繁重的长期照护任务,很多家庭照护者选择减少甚至不参加社会活动,社会交际圈越来越窄,逐渐与社会脱节。2 家庭照护者支持政策的缺失当前,我国没有出台专门的家庭照护者支持政策,虽然 老年人权益保障法 强调国家要建立健全家庭养老支持政策,然而只是原则性规定,并没有具体配套政策予以实施,无法有效回应和满足家庭照护者对支持政策的渴望与需求。2.
9、1 家庭照护者的权利缺失一方面,我国现有政策往往是站在老年人视角和立场制定的,对家庭照护者及其面临的一系列成本问题缺乏足够重视和关注12,没有从家庭照护者视角进行有针对性的政策设计。家庭照护者在长期照护过程中耗费了大量时间、精力和金钱,很多照护活动是无偿的,如果不能获得相应政策支持,不但可能挫伤其照护积极性,而且可能导致照护质量下降。另一方面,家庭照护者付出的成本和应享有的合法权益并没有被纳入政策考量范畴,相关政策设计对保障家庭照护者合法权益鲜有对应的制度安排,表现出明显的“重责任、轻权利”倾向。家庭照护者的权利缺失,不利于增强家庭照护功能和提高照护质量。2.2 家庭照护者价值贡献的社会认同缺
10、失由家庭照护者提供的照护活动无论在家庭层面,还是在社会经济发展层面,都有重大的价值贡献。这种价值贡献往往体现在家庭照护者提供长期照护的无酬劳动中。近些年,西方发达国家开始关注家庭照护者创造的巨大经济价值和社会价值,从法律层面将家庭照护行为视为一种具有生产性的社会行为13,并出台一系列政策来保障家庭照护者合法权益。社会认同往往表现为制度认同、政策认同,直接体现在津贴、待遇、工作认同等方面。我国关于家庭照护者经济价值和社会价值的研究还处于探索阶段,缺乏社会认同在政策上的体现,没有把家庭照护者作为重要利益相关者,将其价值贡献和应享有的合法权益纳入政策考量范畴。2.3 社区服务支持依托作用有限党的十九
11、届五中全会指出,“实施积极应对人口老龄化国家战略,支持家庭承担养老功能,构建居家社区机构相协调、医养康养相结合养老服务体系”。国家非常重视社区对家庭养老的依托作用,然而家庭照护者从社区获得的支持非常有限,社区并没有建立起支持家庭照护者的机制,也没有相应的政策设计,势必会导致社区资源浪费,无法发挥对家庭照护的支持依托作用。2.4 鼓励企业承担责任的支持政策缺失“男主外、女主内”和“女性持家”的传统观念,把女性照护者重新拉回家庭场域之中,工作与照护冲突不断加剧。企业作为用人主体,理应帮助家庭照护者平衡工作与照护的冲突,然而在追求经济利润的动机下,企业并没有足够动力帮助家庭照护者,政府也没有对企业的
12、激励政策。访谈发现,普遍存在一种有假不敢休的尴尬现象。3 制定完善家庭照护者支持政策的思考建议3.1 立法保障家庭照护者权利首先,修订完善 老年人权益保障法,对家庭照护者身份、社会角色、照护责任和应享有的合法权益进行明确规定,提升家庭照护者社会地位。其次,对中央部委和地方政府出台的相关法律法规进行修订和调整,明确界定家庭照护者身份、社会角色、照护责任和应享有的合法权益,并与国家层面最高位阶法律保持同步,确保家庭照护者支持政策落实到位。最后,家庭照护者支持政策在实施过程中必然会涉及争议处理和权利救济问题14,如家庭照护者与照护服务机构之间可能发生争议,喘息服务和照护津贴可能会产生严重的“道德风险
13、”,还有侵权损害赔偿问题等,亟需构建法定的争议处理机制和权利救济机制,为家庭照护者支持政策的顺利实施提供有效监督和保障。在人口老龄化视域下,政策设计要面向家庭照护者且向家庭照护者倾斜,以“家庭照护者视角”和“社会性别视角”来制定政策。家庭照护者不仅是“责任主体”,更是“权利主体”,不仅是相关政策执行者,更应该是相关政策受益者15。3.2 提高家庭照护者价值贡献的社会认同合理引导全社会尊重和认可家庭照护者价值贡献,是顺利推行家庭照护者支持政策的关键16。一方面,利用广播、电视、报纸、自媒体等多种手段,进行广泛宣传和报道,呼吁全社会关注家庭照护者,尊重和认可家庭照护者的经济价值和社会价值。将家庭照
14、护者的照护行为纳入个人诚信评级;通过开展“家庭照护者关爱活动”,为家庭照护者提供关爱和支持;通过评选“家庭照护模范”或“家庭照护标兵”,对家庭照护者进行奖励,树立典型以提高家庭照护者的满足感、成就感。另一方面,呼吁社会团体、民间组织等社会力量加大对家庭照护者的支持,营造良好的社会氛围。除了表彰鼓励外,还应建立惩戒制度,对没有履行或没有很好履行照护职责的家庭照护者进行惩罚。3.3 制定依托社区的家庭照护服务支持政策一是依托社区照护中心和养老机构,为老年人提供短期入住服务,为家庭照护者提供喘息服务,使家庭照护者能够获得短暂休息、参加社会活动和拜访朋友等机会,从照护角色中暂时转换出来,减轻家庭照护者
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