探寻国家治理奇迹的密码——基于中央“统”—区域“合”—地方“分”的纵向治理结构分析 (1).pdf
《探寻国家治理奇迹的密码——基于中央“统”—区域“合”—地方“分”的纵向治理结构分析 (1).pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《探寻国家治理奇迹的密码——基于中央“统”—区域“合”—地方“分”的纵向治理结构分析 (1).pdf(12页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、探寻国家治理奇迹的密码 基于中央“统”区域“合”地方“分”的纵向治理结构分析杨志军 高小平摘 要:当代中国经历了从经济奇迹到治理奇迹的话语转换,这种话语转换依托于治理主体及其功能分析。以京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝四大区域协调发展为例,其治理主体是中央和地方,治理层次还包括区域,形成中央“统”、区域“合”、地方“分”的“统合分”纵向治理结构,发挥中央统领指导、区域协调合作、地方分权治理的功能。其中,区域“合”位于中央“统”和地方“分”的中间联结点,形成国家治理的稳态三角,实现了高效能治理。这是一种有别于西方的新型治理模式,未来需要继续坚持以人民为中心,统筹需求和治理,推进地方治理现代化,
2、重视治理刚性与弹性的有机统一,从而夯实“统合分”纵向治理结构,提升治理效能,持续创造国家治理奇迹。关键词:区域协调 发展规划 纵向治理结构 国家战略 国家治理奇迹导 言当代中国国家治理创造了两大奇迹:经济快速发展和社会长期稳定。“两大奇迹”产生的根本保障归根结底就是:坚持中国共产党领导,坚持中国特色社会主义制度。党的领导是如何坚持并加以贯彻的?在党的全面领导下国家制度和治理体系是如何运转的?只有回答了这两个问题,才能够推导出国家制度优势转化为强大国家治理效能的核心命题,也才能够真正回答两大奇迹产生的根源。这是一项关于探寻中国创造国家治理奇迹密码的工作。从这个学术旨趣出发,首先需要精准定位奇迹。
3、本文认为,“两大奇迹”实际所指的是中国之治 国家治理成就,在迈入新时代、奋进新征程上,中国之治构成国家治理奇迹的显著特征,这是对原有的单一经济奇迹的超越,势必要求其解释从单一向综合转变。其次需要精准聚焦奇迹。在党的全面领导下国家制度和治理体系发挥出独特优势从而产生治理效能依靠的是重大战略,对国家治理奇迹的解释必须抓住“战略”这个关键词。区域协调发展战略作为实现我国经济社会高质量发展的关键一招,不仅是对发展不平衡不充分难题的破解,更是对建设中国式现代化道路的科学探索。基于此,本文建立一种“话语主体功能”分析框架,首先揭示经济奇迹变迁为国家治理奇迹的转换逻辑;其次是在国家治理奇迹的话语指向下,提出
4、中央“统”区域“合”地方“分”的纵向治理结构并予以解释;再次是在“统合分”纵向治理结构下分析京津冀、长三角、粤港澳和成渝四大区域协调发展进程及内容,得出其特点、归纳其原理、对比其经验;最后指出,正是这种治理341本文系国家社科基金重点项目“中国共产党领导防灾减灾救灾政策变迁研究”(项目号:22AZZ009)的阶段性成果。习近平:在二十届中央政治局常委同中外记者见面时的讲话,求是2022 年第 22 期。结构的独特性彰显了中国国家治理制度和治理体系的优越性,进而创造出国家治理奇迹。围绕现代化事业,当前及未来需要采取若干思路和措施,方能持续创造国家治理奇迹。话语转换:从经济奇迹到国家治理奇迹在相当
5、长一段时间里,人们所说的中国奇迹(Chinas Miracle)实际上是经济奇迹,意思是指1978 年以来取得的经济增长成就。其理论解释主要有四大方面:一是经济战略论;二是政府行为论;三是官员激励论;四是政市关系论。除了这四种典型解释外,还有若干视角也值得关注。例如,政策连续性和制度弹性,行政管理制度体系创新,市场与制度的匹配,动态国家能力建设,有效的国家建构,财政激励,人口红利,文化归因,意识形态动力,人民主体依据,等等。经济奇迹是国家治理奇迹的基础,正是基于经济快速发展所取得的成就,才会有社会长期保持稳定的条件。所以,把经济奇迹理解为中国奇迹,或者把经济奇迹作为中国奇迹的核心解释,是说得通
6、的。但是,经济奇迹不能等同于国家治理奇迹,经济奇迹是国家治理奇迹的必要条件而非充分条件。这些解释的不足之处在于:割裂地看待“经济奇迹”的取得过程;忽视了“经济奇迹”获致方法的双面效应;偏重“奇迹”的解说而忽略其内生的社会问题。尤其是经济奇迹的可持续性:“经济奇迹”与“社会危机”同出一源,正面临着经济、环境与社会可持续发展的三大挑战,这使得“中国奇迹”难以在原有的轨道上获得可持续性。经济增长奇迹与其他事物一样存在着两面性:一方面,正是改革开放后政治制度和经济制度的阶段性互动调适,才保障了中国经济从“体制转轨”到“高速增长”的跃迁;另一方面,中国的“高速增长体制”不仅面临绩效困境,也面临秩序风险。
7、正是由于精准认识并着手解决这些问题,才有了国家治理取得的历史性成就。中央提出全面深化改革的总目标;作出我国经济发展处于“三期叠加”阶段的判断;制定全面建设社会主义现代化国家的战略安排等。正是基于加速推进国家治理体系的持续优化和治理能力的不断提高,才能在保持经济中高速增长的同时创造社会长期稳定奇迹。换言之,国家治理体系建设和能力提升是近十年来国家治理奇迹的主要经验。西方学术界提出的保持经济连续快速增长所必须具备的政治条件,诸如政党竞争、政治分权、公民社会等,并不符合中国发展实际;从东亚国家和地区经济奇迹出发以及依据发展型国家理论所总结出来的经验,也不能套用到中国经济奇迹的解释上,即使中国经济增长
8、也依赖外向型经济战略、廉价劳动力、经济分权等,但这些因素都难以解释中国经济发展战略的执行效力。从国家治理取得“两大奇迹”的主体功能来看,其关键在于中国共产党能够以高度适应性和学习能力顺应时代变化,在治国理政中有效掌握并运用国家弹性和刚性力量,并通过不断对内观察分析和对外学习吸收来进行适应时代要求的调整和创新。据此,解释国家治理奇迹的新变量就是党的领导体制具有相当程度的弹性与韧性,做到了刚性和弹性两种形态、两种力量的结合,而4412023.4林毅夫、蔡昉、李周:中国的奇迹:发展战略与经济改革,上海人民出版社 1999 年版,第 2328、8289 页。Jean C.Oi,“Fiscal Refo
9、rm and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China”,World Politics,Vol.45,No.1,1992,pp.99-126;Andrew G.Walder,“Local Governments as Industrial Firms:An Organizational Analysis of China s Transitional Economy”,American Journal of Sociology,Vol.101,No.2,1995,pp.263-301.Yingyi Qian and
10、 Barry R.Weingast,“China s Transition to Markets:Market-Preserving Federalism,Chinese Style”,The Journal of PolicyReform,Vol.1,No.2,1996,pp.149-185;周黎安:中国地方官员的晋升锦标赛模式研究,经济研究2007 年第 7 期。周黎安:“官场+市场”与中国增长故事,社会2018 年第 2 期;周黎安:地区增长联盟与中国特色的政商关系,社会2021 年第 6 期。王海侠、温铁军:中国“经济奇迹”的整体性解读 “经济奇迹”获致方法的双面效应及潜在问题分析,财
11、经科学2014 年第1 期。燕继荣:“中国奇迹”:成就与问题,江苏行政学院学报2012 年第 3 期。刘守英、汪广龙:中国奇迹的政治经济逻辑,学术月刊2021 年第 1 期。阎小骏:中国何以稳定:来自田野的观察与思考,中国社会科学出版社 2017 年版,第 14 页。融合了刚性和弹性的领导体系又是在自上而下和由内而外的宽阔场域和具体情境下开展治理行动的,必然呈现出特定的治理结构。这个治理结构兼具了治理刚性和治理弹性,发挥了中央、地方和人民三个方面的积极性,是解码国家治理奇迹的关键变量。本文将其概括为:中央(党中央、国务院)“统”、区域(省际)“合”、地方(省级)“分”的“统合分”纵向治理结构(
12、以下均同此表述)。其包含中央和地方两个治理主体,对应三大治理层次 中央、区域和地方。这是一个关于国家治理体系和治理能力现代化的新型解释框架,来源于一系列国家制度和治理体系所形成的优势集合,反映出国家制度和治理体系发挥出现代化治理能力的客观规律。一方面,中国国家制度和治理体系孕育出这个治理结构;另一方面,这个治理结构又在持续作用于国家治理体系的优化和治理能力的提升。运用这个新型理论框架来解码国家治理奇迹,依据有四:(1)纵向治理在大国治理现代化中具有特殊的重要意义,纵向治理结构是国家治理的核心。(2)纵向治理结构指国家制度和治理体系通过决策及治理自主性推动奇迹产生。(3)“统合分”纵向治理结构贯
13、穿经济、政治、社会等各项现代化事业,推动着国家治理各个方面“齐步走”。(4)“统合分”纵向治理结构兼具国家制度和治理体系的刚性和弹性力量。在中央全面领导的层面具有治理刚性,各地区、各部门对于中央作出的战略决策必须无条件执行,确保不偏向、不走样;在地方各级党委和政府分权治理层面则具有相当程度的治理弹性,因为以省级行政单元为主体的地方治理活动在区域之间往往需要采取协调(与协同、协作同义)合作的治理方略,从而确保全国“一盘棋”;在各区域内又需要采取分部、分步的执行步骤,落实中央决策部署。国家治理正是依靠这个治理结构创造了奇迹,回归这个治理结构有助于解码奇迹。主体分析:“统合分”纵向治理结构及其内在关
14、系 创造国家治理奇迹的制度和治理体系是明确且有力的。目前学术界更多地关注国家治理的“应然”状态,对国家治理的实际运行关注不够,将“应该是这样”与“实际是怎样”相结合,做到从应然的解读到实然的分析,是解码奇迹的关键(见图 1)。图 1“统合分”纵向治理结构及其内在关系541探寻国家治理奇迹的密码 基于中央“统”区域“合”地方“分”的纵向治理结构分析具体有三个方面的解释:首先,党和国家“四梁八柱”制度和治理体系非常完备;其次,国家治理体系主要由根本制度、基本制度和重要制度三部分组成;再次,法律、制度和政策是国家治理体系的主要治理手段。在此需要作出两点说明:(1)本文将党中央和国务院统称为“中央”,
15、在行文表述时包含了二者。在决策体系中,党中央作出的是政治决策,国务院作出的是政策决策,二者一同决策(以中办和国办联合发文为标志),亦为政治决策。(2)虽然人大、政协、纪委、监委和两院在国家制度和治理体系上居于主体地位且纵向体系完备,也属于“中央”,但是由于其并不直接从事“五位一体”总体布局的国家治理活动,就没有纳入本文所界定的“中央”范畴。在从中央到地方的国家治理体系中,发挥关键作用的是党和政两个主体,人大发挥依法治国作用,政协发挥参政议政作用,而军委、纪委和两院是从属于党的领导机构,监委亦是国务院的行政机构。如图 1 所示,中国国家治理奇迹产生的密码是建立了一种“统合分”纵向治理结构,这个治
16、理结构由三部分组成,形成一个“稳态三角”,即中央统领指导、区域协调合作与地方分权治理。中央统领指导具有统一性和总体性相结合的特征,统一性是就领导主体而言,总体性是就决策和执行的一致性过程而言。这一点可以在马克思主义哲学上来加以理解:总体性是主体和客体放在一起认知,统一性是指主体和客体发生联系并建构一致性。把党中央和国务院作为中央领导力量放在一起来认知,突出二者的一致性,体现在其对国家治理各项事业的统筹把握和统领指导上,注重的是全面性、整体性和协调性;而党中央的总揽全局更加强调党的领导地位,是对党的领导地位的准确定位,这样有利于将中央统领指导功能与党中央在其中的总揽全局地位有机结合起来。其次,统
17、和分在对象上是相互的,中央“统”的对象是地方,地方“分”的来源是中央,中间环节是区域的协调合作。这个治理结构在区域协调发展进程中发挥了重要作用,区域协调发展战略的制定和实施可以证明这个治理结构的功能。首先,从央地关系溯源来看,中央“统”和地方“分”的明确表述来自第一次全国财经会议。统一全国财政经济的标志是 1950 年 2 月 1325日在北京召开第一次全国财经会议,主题为统一全国财政经济。1956 年 4 月 25 日,毛泽东基于对当时苏联模式下的部门领导体制、中央权力集中、地方工业化、权力下放等问题的认识,在中央政治局扩大会议上发表了论十大关系的讲话;4 月 28 日,毛泽东在政治局扩大会
18、议上进行总结讲话,再次谈到中央与地方关系问题;5 月 2 日,在最高国务会议上,毛泽东发表了与 4 月 25 日政治局会议上同主题的讲话。这三次讲话,毛泽东都提到了中央和地方关系问题,将根据地时期党中央与各根据地的关系总结为在维护中央权威的基础上,给予各根据地以自主权力;将新中国成立后中央与地方关系界定为要调动中央与地方两个积极性。改革开放之后,邓小平提出发挥中央和地方两个积极性,党的十八大以来确立“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”。其次,区域协调合作是一项长期被孤立研究的议题,它实际上是中央统领指导和地方分权治理之间的常量。在央地关系背景下统一财经和废除大区体制,从制度上保障中央权
19、威和统一领导,为之后全面经济建设创造了政治条件。改革开放以来,区域协调合作发展从单一的行政区划逐步演进为区域协调发展战略。区域协调发展作为一项战略,不仅要解决行政区划调整所涉及的地理区划再布局和行政管理体制改革两个议题,而且也用以应对城市化、工业化进程所产生的问题,通过应对这些问题,从而更好地推进城市化和工业化进程。其先后经历区域规划、协调发展、区域经济、区域经济协调发展四个阶段,再经过“实施区域发展总体战略”,从而形成新时代的“区域协调发展战略”。从来源、过程、动力和保障等因素来看,区域协调发展战略绝不会是一个独立的研究领域,也不能成为一个孤立的研究变量,它在央地关系中扮演着中介桥梁角色,在
20、中央“统”和地方“分”之间开展协调合作。再次,中央“统”、区域“合”、地方“分”是集领导、协调、实施三要素于一体的稳态三角。中央统领指导是党中央、国务院向省级治理主体进行政令传导,而地方省级治理主体一方面接收来自中央统领指导的治理指令,在省级(小府际)区域内开展治理行动,另一方面还要在省际(大府际)层面开展合作治理。中央统领指导的关键是发挥党中央总揽全局、协调各方的作用;地方分权治理的关键是发挥地方各级党委和政府执行有力、高效治理的作用。以省级党委和政府为主体的地方是中央政令传导的第一站,是开展政治决策向政策6412023.4中共中央文献研究室编:建国以来重要文献选编第 1 册,中央文献出版社
21、 2011 年版,第 110115 页。萧心力主编:毛泽东与共和国重大历史事件,人民出版社 2019 年版,第 133134 页。毛泽东文集第 7 卷,人民出版社 1999 年版,第 31 页。韩奇:调动中央与地方两个积极性 毛泽东论十大关系第五节的历史缘起与文本分析,现代哲学2021 年第 2 期。夏艳艳、关凤利、冯超:新时代中国区域协调发展的新内涵及时代意义,学术探索2022 年第 3 期。决策转化的前哨阵地。省级治理主体既需要在行政区域范围内分部和分步实施(具有分权治理的性质),又需要在行政区域间开展协调合作治理(具有治理分权的作用),这样才能将中央政令消化吸收、转化执行,同时也才能在省
22、际层面就共同面临的紧迫和棘手问题开展合作治理,提前预防和及时化解省级主体分权治理的风险,若反之就会因为各行其是造成问题频出、麻烦不断。所以,在中央和地方两个主要层级之间开展主体衔接和功能转换的过程中,实施区域协调发展战略,不仅能够推动国家治理目标的落实,而且有利于化解地方分权治理所带来的显性和隐性风险,在实际运行中发挥一种“桥接”功能。当代中国国家治理既面临着超大规模国家治理难题,又深受郡县制传统的影响,人口数量、区域规模、治理层级及科层体系所产生的信息复杂性、信息不对称对国家治理产生较大的负面作用,与其寻求“寓活力于秩序”,倒不如在保证中央统领指导的权威秩序观下寻求“寓活力于协调”。区域协调
23、发展战略的制定和实施,成为国家治理活力与秩序兼具的正确策略。功能展现:基于“统合分”纵向治理结构分析四大区域协调发展 区域协调发展战略符合三条原则:一是突出国家治理顶层设计的全局观和系统性,二是体现地方治理先行先试的示范性和能动性,三是具有破解发展不平衡不充分的时代性和使命感。目前实施这一战略的主要是四大区域:京津冀、长三角、粤港澳、成渝。据统计,2021 年,京津冀、长三角、粤港澳大湾区(香港和澳门除外)、成渝地区生产总值分别达 9.6 万亿元、27.6 万亿元、10.1万亿元、7.6 万亿元,合计占全国 GDP(114.37 万亿)的比重为 48%,其经济地位和创新价值举足轻重。下面从四大
24、区域协调发展的“统合分”纵向治理内容和特点加以详细分析。(一)四大区域协调发展的“统合分”纵向治理内容四大区域协调发展新阶段的依据是中央“统”的作用上升到新的高度 重大国家战略。在中央“统”的新阶段和新高度之下是地方“分”的新作为,而后是区域“合”的新形式(见表1)。1.作为重大国家战略,均成立了领导小组并召开若干次全体会议。四大区域协调发展成为重大国家战略的时间节点和行动指南非常明确。京津冀、长三角和粤港澳大湾区均成立国家级领导小组及办公室,组长均为中共中央政治局常委、国务院副总理,办公室均设在国家发展改革委。三大国家级领导小组及办公室发挥指导推进、统筹协调、督促检查职能,一般由领导小组组长
25、主持召开领导小组全体会议和工作推进会议。成渝地区双城经济圈建设工作领导小组只在省级治理主体层面成立,并非国家级,在区域“合”的层面举办重庆四川党政联席会议和重庆四川常务副省(市)长协调会议。京津冀协同发展战略提出最早,领导小组成立也最早,其全体会议和工作推进会议召开次数最多。20142018 年间,京津冀协同发展工作推进会议召开频繁,2018 年开始,领导小组全体会议为每年召开一次,迄今召开五次,工作推进会议则转化为三地自行开展。推动长三角一体化发展领导小组、粤港澳大湾区建设领导小组自成立以来均举办四次全体会议。重庆和四川两地则是在省级治理层面成立推动成渝地区双城经济圈建设工作领导小组,在省际
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 探寻国家治理奇迹的密码基于中央“统”区域“合”地方“分”的纵向治理结构分析 1 探寻 国家 治理 奇迹 密码 基于 中央 区域 地方 纵向 结构 分析
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。
链接地址:https://www.zixin.com.cn/doc/718902.html