轻罪治理背景下危险作业行为行刑衔接机制的检视与完善.pdf
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1、 年第 期武汉公安干部学院学报 总第 期 法学研究轻罪治理背景下危险作业行为行刑衔接机制的检视与完善朱琪,邓珊珊,童雯婷(湖北大学,湖北武汉 ;武汉市人民检察院,湖北武汉 )摘要 刑法修正案(十一)增设的危险作业罪体现了积极刑法观导向下的轻罪立法,轻罪立法是轻罪治理模式的必然结果,它反映了当代中国社会治理和安全生产风险预防的客观需要。对危险作业行为的规制主要有行政处罚和刑事制裁两种手段,二者的衔接直接影响危险作业行为的治理效果。当前危险作业行为行刑衔接机制的主要问题是立法衔接不够顺畅,执法合作不够完善,检察监督不够切实有效。对此,应该廓清危险作业罪入罪标准,明晰行政主管机关与公安机关的执法合作
2、界限,提升检察机关的监督质效。关 键 词轻罪治理;危险作业罪;现实危险;行刑衔接 中图分类号 文献标识码 文章编号 ()一、问题的提出近年来,我国发生了不少安全生产领域的特大事故。我国刑法虽然早已规定了安全生产领域的罪名,但这些事故的严重后果使民众意识到,仅仅在事故发生后再对危险作业行为进行规制为时已晚,并不足以防止事故的再发生,应该更为积极地预防惩治这类犯罪。基于此背景,刑法修正案(十一)在刑法第 条增加了危险作业罪。危险作业行为是重大责任事故罪的上游行为,危险作业罪入刑体现了我国对安全生产领域积极预防的理念。危险作业罪在立法上实现了两个转变:一是将在生产、作业中违反有关安全管理规定,具有发
3、生重大伤亡事故和其他严重后果的现实危险行为入罪化;二是将刑法原第 条设定的过失结果犯惩罚范围扩大至前端具有“现实危险”的危险犯。从立法技术角度出发,上述转变在安全生产领域的刑法立法体系上,基本实现了轻罪和重罪、故意犯罪和过失犯罪、危险犯和结果犯之间的衔接,但该条款涉及行刑衔接等方面的问题则需从实体、程序方面进一步厘清。二、危险作业行为行刑衔接的理论前提危险作业罪等罪名的设立不仅回应了社会关切的话题,也体现了我国刑法逐渐迈向轻罪化社会治理模式。在这一背景下,要实现危险行为的行刑衔接顺畅,必须厘清两个理论层面上的问题:一是基于轻罪的分类,界定行政违法和刑事违法两种违法行为之间的本质属性,为危险作业
4、行刑衔接的适用提供界分方法;二是从具体危险犯的立法本质出发,与抽象危险犯进行界分,探寻危险作业罪“现实危险”的来源,为危险作业行为的行刑衔接奠定理论基础。收稿日期 作者简介朱琪,女,湖北大学人权与公法研究中心助理研究员,主要研究方向:刑事法学;邓珊珊,女,武汉市人民检察院法律政策研究室四级高级检察官,主要研究方向:刑事法学、公益诉讼;童雯婷,女,武汉市人民检察院法律政策研究室一级书记员,主要研究方向:刑事法学。(一)危险作业行为入罪是轻罪治理模式的结果目前我国只是在理论界对轻罪和重罪进行了区分,最高刑为一年有期徒刑的危险作业罪入刑是轻罪治理模式在安全生产领域的立法实践。轻罪治理模式要求刑法对轻
5、微危害行为纳入轻型犯罪以保护法益、保障人权,符合中国特色社会主义法治建设的需要。相较于国外立法,我国的刑法罪名只覆盖了其他国家刑法的重罪部分,有很多危害行为被划分为行政法规制,但是行政法的处罚方式比较有限且威慑力不够,所以并不能真正起到预防的作用。在安全生产领域,刑法只规定了重大责任事故罪等罪名,这类罪名均为过失犯罪,构成这些犯罪需要造成实害结果,但实害结果大多表现为造成多人死亡或者巨大公私财产损失,重大责任事故罪等犯罪的最高刑不超过 年,严重的实害结果和较轻的量刑之间的矛盾也会让社会公众怀疑刑法的公平正义。危险作业罪的入刑表明了我国在安全生产监管上由结果控制为主转变为过程控制与结果控制并重,
6、同时危险作业罪明确列举了三种犯罪行为,可以有针对性地追究刑事责任。危险作业罪作为轻罪化治理模式下的重要内容,在安全生产领域发挥着重要作用,其设置符合轻罪化治理模式的价值要求。(二)危险作业罪具体危险犯立法的本质认识数个刑法修正案通过增设抽象危险犯、将预备行为正犯化等立法手段,体现了立法者对刑法积极预防功能的期待。从立法原意看,危险作业罪是具体危险犯,不同于抽象危险犯的危险由立法直接推定,具体危险犯的危险需要司法裁判者在裁判中根据实际情况进行认定,并且要求达到紧迫的程度,通常以自然人的经验判断或者专家意见作为认定依据。刑法中的危险应当包括行为(狭义)的危险性和结果的危险性,而危险犯中的危险性则专
7、指结果上的危险性。就结果的危险性而言,它应当是一种状态,或曰实害结果发生之可能性。基于此,对于是否具备危险作业罪的“现实危险”等要素的判断应当以“结果化”进行认定,即排除异常因素的干扰后,是否具有出现重大生产事故的结果的高度盖然性,这使得符合危险作业罪三种行为模式的危险作业行为并非全部构成危险作业罪。较重的行政违法和较轻的刑事犯罪之间存在一个错综交叉的地带,危险作业行为正是处于这一地带。危险作业罪有别于一般的具体危险犯,在入罪之前还有行政违法的规制手段,为危险作业行为的非罪化处理预留了空间。三、危险作业行为行刑衔接的现状检视在刑法条文和司法解释中,通过明确“严重后果”划清了行政违法与刑事犯罪的
8、界限,但对于危险作业罪罪状中的“现实危险”这一相关描述,可能会对行政主管机关在日常监督管理中对三类情形的性质判定以及行政执法、刑事侦查之间的衔接机制带来新问题。(一)立法衔接:刑法与 安全生产法的融贯困境危险作业罪的行为模式与作为前置法的 安全生产法并非完全对接。危险作业罪的条文在内容上以明确具体的记述性构成要件要素为主,三款分别列举了危险作业罪的三种行为模式:第一种是故意破坏安全生产条件的行为;第二种是拒不执行重大事故隐患整改指令的行为;第三种是非法从事高危生产作业活动的行为。新修订的 安全生产法增设了与危险作业罪对应的具体规范,例如新增的第 条第 款就与 刑法危险作业罪第一款表述一致。但涉
9、及危险作业罪第 条规定的非法从事高度危险的生产作业活动的,安全生产法并未对此增设专门的行政处罚条款,也未明确规定“构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任”,安全生产的行政主管机关对上述行为只能根据 安全生产法第 条的一般性规定进行处理。该规定虽然也能确认这类行为行政不法的性质,但针对性条文的缺失导致危险作业行为的行政违法和刑事违法认定衔接并不连贯。除此以外,刑法修正案(十一)规定,只有实施了上述三种行为并具备现实危险,才构成危险作业罪。换言之,即使实施的危险作业行为符合危险作业罪的行为模式,但若不具备现实危险,则只能作为行政违法行为由 安全生产法进行规制,而不能以危险作业罪论处。然而,在现行
10、法律框架下,危险作业罪的“现实危险”判定标准不够具体,作为前置法的 安全生产法亦未对情节轻重作出明确规定。作为具体危险犯的危险作业罪中的现实危险既非已经发生的结果,也非抽象的立法直接推定的危险,而是强调危害结果发生的现实可能性。因此,不对“现实危险”作出解释的话,可能会导致原本应当受行政处罚的危险作业行为被认定为犯罪,导致 安全生产法与 刑法衔接混乱的问题。(二)执法衔接:行政主管机关与公安机关的合作困境 年 月,国家应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合发布了 安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法(下称 办法),是我国首个针对安全生产领域行刑衔接问题作出的专门性规定,并具有较
11、强的可操作性,为行政主管机关与公安机关的执法合作提供了可参照的依据。办法的第 条、第 条分别规定了应急管理部门在日常执法查处违法行为和事故调查时发现涉嫌安全生产犯罪的,要移送给公安机关处理,并详细规定了移送材料与移送程序,同时也规定了行政执法中收集到的证据如何在刑事司法中使用。但危险作业行为的行刑衔接在执法方面仍然存在以下几方面问题。首先,办法并非狭义的法律文件,只是由两高两部联合发布的规范性文件,政策层级高但法律层级低、制度权威性不够,不足以作为保障安全生产领域行刑执法衔接的法律依据,导致行刑衔接的效果低于预期。其次,办法中缺少对于行政处罚和刑事制裁衔接的规定,没有明确规定二者究竟是互不干涉
12、抑或可以互为补充,一定程度上降低了危险作业行为的规制效果。从实践来看,对于部分涉及危险作业行为案件,行政处罚比刑罚更具处罚实效。当生产单位实施的是危险作业罪行为模式的第一种故意破坏安全生产条件的行为时,责令生产单位停产停业比事后对相关责任人追究刑事责任、进行刑罚处罚更能及时保护生产安全;当然,如果二者可以共同适用将更符合安全生产的目标。再次,若行政机关在日常执法中发现生产单位触犯了危险作业罪第 款规制的行为,即在行政机关责令该单位停产停业、停止使用不安全设备或立即做出整改后,生产单位并没有照做、拒不执行的,应当将案件移送公安机关以进入刑事程序,法院可能会附加罚金的处罚;但若是行政机关在首次发现
13、生产单位的危险作业行为时还对该生产单位进行了罚款的,该罚款的金额能否折抵人民法院判处的罚金,尚缺乏明确规定。最后,行政主管机关和公安机关相关执法人员也可能影响危险作业行为的行刑执法衔接效果。一方面,基于应由行政法规制的一般违法行为与应由刑法规制的犯罪行为构成要件的不同,部分行政主管机关人员更熟悉行政法规范,而对可能触犯的刑法罪名不甚了解。特别是对于危险作业罪这种新增罪名,部分行政执法人员认识有限,且由于行政主管机关与公安机关查办案件时关注重点不一致,行政执法人员可能会因认识上的差异忽视了部分犯罪线索,并非有意不移送应当移送的案件,而是力有不逮,没能认识到该案件已经达到了危险作业罪的入罪门槛;另
14、一方面,一些行政主管机关执法人员可能认为自己在行政执法阶段已为案件投入大量时间与精力,不愿将案件移送公安机关进行刑事程序处理;且案件移送后既要全方位协助公安机关查办,又要承担被公安机关认为证据不足退回补充处理的风险,增加额外的工作量。因此对涉嫌危险作业罪的案件移送公安机关持消极态度。(三)监督质效:检察机关的监督困境 办法明确规定了检察机关对行刑衔接的全过程进行监督的权力,即人民检察院对行政主管机关应移送案件而不移送的可以派员查询并提出检察意见,对公安机关应予立案而不立案的可以责令说明理由;监察委员会对行刑衔接中可能涉及职务犯罪的行为及时进行处理。但实践中仍然存在以下不足。一是检察机关对行政主
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- 轻罪 治理 背景 危险 作业 行为 行刑 衔接 机制 检视 完善
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