深度不确定性条件下地方政府消费券扩散.pdf
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1、深度不确定性条件下地方政府消费券扩散任皓摘要:为了应对新冠肺炎疫情对于消费与内需的巨大冲击,众多地方政府发行了政府消费券。利用离散时间事件史研究方法,本文从政策扩散的角度探究了在新冠肺炎疫情造成的深度不确定性条件下影响地方政府采纳与出台政府消费券的因素。本文发现:第一,现实治理问题是影响政府消费券扩散的事件性因素,经济增长受新冠肺炎疫情影响更严重的城市,更有可能发行政府消费券政策;第二,各地长期经济发展水平与财政承受能力是影响政府消费券扩散的重要内部因素;第三,地方政府间的政策模仿会促进政府消费券的横向扩散;第四,上级政府的政策引导对地方政府采纳政府消费券具有显著效应。与此同时,本文也发现以上
2、不同影响机制在东部地区与中西部地区具有异质性。本文拓展了在深度不确定性条件下关于政策扩散机制的认识,对于理解统筹疫情防控与经济社会发展过程中不同层级政府的行为逻辑具有启发意义。关键词:新冠肺炎疫情;深度不确定性;政府消费券;政策扩散一、研究背景与研究问题新冠肺炎疫情的突然暴发与迅速蔓延给我国经济社会发展增添了巨大的任皓(),男,管理学博士,湖南大学公共管理学院助理教授,研究方向为公共政策与地方政府行为,:,邮编 。作者感谢湖南省自然科学基金青年项目()、湖南大学中央高校基本科研业务费()以及湖南省社会科学成果评审委员会课题()对本研究的资助。不确定性。国家统计局数据显示,年第一季度国内生产总值
3、同比下降 ,社会消费品零售总额同比下降 ,最终消费支出下降导致国内生产总值下降达到 。为了应对新冠肺炎疫情造成的消费需求不足问题,在月 日召开的中央政治局会议上,习近平总书记提出了“扩大有效需求、促进消费回补和潜力释放”的要求。随着我国疫情防控形势逐渐好转,各地方政府普遍出台了多种形式的消费刺激政策,其中消费券成为众多地方政府的共同选择。月 日,安徽省文化和旅游厅出台 关于恢复文化和旅游产业活力激发市场消费潜力的若干措施,提出“因地制宜推出文旅消费券、惠民卡等措施,释放消费潜力”要求,成为首个出台消费券政策的省级政府职能部门。月日,辽宁省委省政府以“辽宁省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部”
4、名义发布 辽宁省支持文化和旅游企业共渡难关若干政策措施,提出“鼓励向大众发放惠民文化和旅游消费券”的举措,成为首个以省委省政府名义出台鼓励发行消费券政策的省份。截至月 日,已有 个省、市、自治区相继出台了与消费券有关的政策文件,见附件。消费券政策文件的密集出台反映出各省对于发行消费券的普遍重视与积极探索。从各省政策文本内容可知,省级政府主要通过发布政策文件的形式鼓励本省各城市结合自身实际情况发行消费券。仅有贵州省、广西壮族自治区与黑龙江省以省人民政府的名义直接发行了政府消费券。与省级政府主要通过政策文件的形式鼓励地方政府进行消费券政策创新不同,市级政府是消费券发放的主体。月日,湖州市人民政府宣
5、布发放价值 亿元的旅游消费券,成为第一个发放政府消费券的地级市。虽然全国范围内多地地方政府都发行了消费券,但各地消费券的发放并没有统一标准。为了研究对象的统一性,本文参考财政部 年出台的 关于规范地方政府消费券发放使用管理的指导意见,将各地消费券公开报道中明确提及深度不确定性条件下地方政府消费券扩散部分省份的政府职能部门也组织发行了消费券,截至月 日:江苏省体育局与河北省体育局分别在全省发行了 万与 万体育消费券,浙江省文旅厅宣布发行总价达 亿元的文旅消费券和亿元的文旅消费大红包,江西省商务厅和文旅厅分别发放了价值 元的餐饮消费券与文旅消费券,海南省商务厅通过“消费一码通”发放 万元优惠券。一
6、些省份总工会也发行了职工福利消费券,截至月 日,共有湖南省总工会、湖北省总工会、内蒙古自治区总工会、山西省总工会、西藏自治区总工会、甘肃省总工会发行了职工福利消费券。也有部分城市虽然市政府并未统一组织发行消费券,但是各区县发放了消费券,例如深圳市。“地方政府主办”或“财政资金支持”的消费券定义为“地方政府消费券”(具体定义见附件)。从 年月日至 年月 日,共有 个城市宣布发行了本文所定义的政府消费券,累计公布金额达到 亿元(见图)。不难发现,在全国范围内,地方政府消费券作为一项应对新冠肺炎疫情所造成的居民消费不足的创新型政策,在短时间内呈现了爆发式扩散。地方政府消费券呈现从东部经济发达地区逐渐
7、向中西部地区扩散的地理特征,此特征符合我国政策扩散过程中东部发达地区创新、中西部欠发达地区跟进的典型特点(杨志、魏姝,)。消费券金额也大致呈现出东部发达地区高于中西部地区。图 地方政府消费券发行情况注:数据来源为作者根据各地方政府公开报道收集。总结来看,“地方政府消费券”是一项少有的短时间内在全国范围内呈现实证社会科学(第十卷)由于地方政府消费券没有统一规定,也造成了舆论对于消费券政策的认识混乱。例如月 日,湖北省武汉市商务局在其网站公布,“武汉市第一批 万元的惠民消费券开始发放。消费券是在人民银行武汉分行指导下,武汉市商务局联合中国银联湖北分公司,组织各商业银行开展的惠民消费活动”,但是月
8、日武汉市商务局就紧急公告,“月 日,在云闪付 上投放的惠民消费券不属于政府即将投放的消费券”。这表明并非市政府职能部门发行的消费券就是政府消费券。此金额系消费券发放公告中宣布发放金额,不等于实际发放金额,也不等于地方财政投入资金。由于一些城市并未公布财政投入具体金额,故财政投入资金无法统计。爆发式扩散的政策创新,特别是考虑到新冠肺炎疫情所造成的地方政府决策环境的深度不确定性(王绍光,;,),“地方政府消费券”为我们检验深度不确定性条件下影响政策爆发式扩散机制提供了难得的政策样本。由此,本文从政策扩散理论出发,尝试回答如下两个研究问题:在深度不确定性条件下,影响政府消费券爆发式扩散的影响因素有哪
9、些?与非深度不确定性决策条件相比,以上影响机制表现出何种差异性?二、文献综述与研究假设影响政府决策的内部与外部因素会对政策扩散产生影响(,;,;)。就内部因素而言,()首先提出政治、经济和社会特征是影响政策扩散的内部决定因素。()关于“政务微博”扩散的研究,朱旭峰、张友浪()关于“行政审批中心”扩散研究以及李智超()关于“智慧城市试点”扩散的研究都不同程度验证了财政健康程度、经济发展水平等内部因素会显著影响我国地方政府采纳创新型政策的意愿。就外部因素而言,基于政府间关系视角,学者多关注于以创新型政策在同级政府间的横向扩散机制(,)以及在上下级政府间的纵向扩散机制(,)。首先,由于晋升锦标赛(周
10、黎安,)的存在,我国各地间不仅会出现产业结构趋同(白重恩等,;张平、李世祥,),也会呈现一定程度的政策趋同(,;王浦劬、赖先进,),表明基于竞争效应的横向扩散机制是解释我国政策扩散的关键变量(,;林雪霏,;,)。另一方面,考虑到我国自上而下的政治体制(,),纵向政策吸纳也是影响我国地方政府间创新型政策扩散的重要机制(,),其中,来自上级政府的行政命令(朱旭峰、赵慧,)与“项目制”的实行(陈思丞,)都会增加地方政府采纳创新型政策的概率。除此以外,在考虑内部因素与外部因素的基础上,地方官员个人特质如受教育程度、年龄、任职年限,以及地方官员间的横向流动也是影响我国地方政府政策扩散的重要原因(吴建南等
11、,;朱旭峰、张友浪,;张克,;朱亚鹏、丁淑娟,;,)。以上研究逐步揭开了我国地方政府政策扩散黑箱,但是普遍关注于公共政策在一个相对较长时间段内渐进式的扩散,缺乏对于公共政策在短时间内深度不确定性条件下地方政府消费券扩散爆发式扩散的分析。杨志、魏姝()提出公共政策在短时间内的爆发式扩散是当前我国政策扩散过程的新特征。与渐进式政策扩散不同,事件性因素是影响政策爆发的重要因素,正如陈朋()指出“摆在地方政府面前的现实治理难题是地方政府创新实践的催化剂”,表明由于事件性因素所导致的地方政府注意力聚集对于不同地区的地方政府采纳相近的政策起到了重要的助推作用。由于当前研究普遍忽视了爆发式政策扩散,由此也较
12、少有对于事件性因素影响地方政府政策扩散的地量检验。更进一步,虽然政策扩散是多重因素综合作用的结果(,;,),但是这不必然表示不同政策的扩散都遵循相同的影响机制;也不必然表示对于任何公共政策,所有扩散机制都会产生相似的影响效应。地方政府决策环境的变化会显著影响政策扩散机制(,;,;杨志、魏姝,)。根据不确定性的程度,()将政府的决策环境划分为三类:确定性条件、一般不确定性条件和深度不确定性条件。在现实生活中,政府决策者一般面对的是一般不确定性决策环境(王绍光,),较少处理深度不确定性条件下的决策问题。与一般不确定性相比,深度不确定性的最重要特征是未知因素的不可知性()(,;,),表现为政府决策者
13、面对深度不确定性条件,一方面不具有对于最优政策选择的理性判断,另一方面也不具有对于政策结果的科学预期。在确定性与一般不确定性的决策环境中,政策创新扩散本质上是地方政府一种“规避不确定性”的机制(林雪霏,),但是由于未知因素的不可知性,在深度不确定性条件下,相比于“规避不确定性”机制,政策创新扩散不仅更可能受到事件性因素冲击的影响(,),同时内部机制与外部机制也有可能产生差异化的影响。总结来看,传统政策扩散理论更多关注于渐进式政策扩散过程,从内部因素与外部因素的角度探究地方政府政策扩散机制的影响,一方面忽视了事件性因素对于公共政策爆发式扩散的影响,另一方面也忽视了政府决策环境变化对于不同政策扩散
14、机制的差异化影响。由此,本文在考虑由于新冠肺炎疫情造成的地方政府决策环境深度不确定性的条件下,从事件性因素、内部因素、外部因素三个方面探究影响政府消费券爆发式扩散的原因,并提出如下研究假设。实证社会科学(第十卷)(一)事件性因素由于事件性因素造成的本地决策环境的变化会吸引地方政府的政策注意力,进而影响地方政府对于创新政策的采纳。就本文而言,新冠肺炎疫情对于各地经济社会发展都造成了深度不确定性,经济增长受新冠肺炎疫情影响更为严重的地区,更有出台应急性经济政策的急迫性,地方政府也必然将更大的注意力聚焦于消费券政策。由此本文提出如下研究假设:假设:经济增长受到新冠肺炎疫情影响更大的地区,将更有可能采
15、纳与出台政府消费券。(二)内部因素在深度不确定性条件下,虽然事件性因素会影响地方政府注意力的分配,创新型政策的出台也会受到各地内部因素的影响,这是因为内部因素反映了各地长期经济社会发展的基本面,既是地方政府执政能力的体现,也是地方政府应对深度不确定性的能力基础。年月 日,国家发改委就业收入分配和消费司司长哈增友在国务院联防联控机制回应公众对消费券关切时强调,各地发行消费券要结合自身经济发展实际,同时也要考虑到自身财政承受能力。表明经济发展程度与财政承受能力是衡量各地内部因素的重要指标,经济发展状况更好、财政承受能力越强的地区,一方面反映出地方政府较强的行政能力,另一方面也反映出地方政府具有较强
16、的风险应对能力。一系列关于中国的研究也发现,地方经济发展程度与财政健康状况对于政策扩散具有显著影响(朱旭峰、赵慧,;,;陈思丞,),特别是林毅夫等()也强调一些城市不发行消费券的主要原因是财力不足。由此本文提出如下研究假设:假设:经济发展状况越好的地区,将更有可能采纳与出台政府消费券。假设:财政承受能力更强的地区,将更有可能采纳与出台政府消费券。(三)外部因素政府消费券扩散兼具横向扩散与纵向扩散特征。首先,无论是消费券政策文件在省级政府间的密集出台还是政府消费券在地级市政府间的爆发式扩散都表明了政策模仿效应的存在。考虑到地方政府面临的由于新冠肺炎疫情造成的深度不确定性条件,政策模仿也成为地方深
17、度不确定性条件下地方政府消费券扩散中国政府网:国务院联防联控机制权威发布():政府的现实选择。同时,考虑到地方政府间竞争性,在深度不确定性条件下,能否出台创新型政策本身也成为地方政府官员能力的体现。以上分析表明横向扩散机制会对政府消费券扩散产生影响,参考当前文献关于横向扩散机制变量设计,本文提出如下研究假设:假设:同一省份采纳与出台政府消费券的城市越多,未发行政府消费券的城市越有可能采纳与出台政府消费券。其次,从政府消费券扩散过程中的省市两级政府互动来看,存在典型的来自上级政府支持的纵向扩散特征。虽然纵向政策吸纳会显著影响公共政策扩散(,;朱旭峰、赵慧,;陈思丞,),但是 ()关于“政务微博”
18、、马亮()关于“公共自行车”以及 ()关于“土地增加挂钩”政策扩散的研究也都发现上级政府支持并不一定显著影响创新型政策的扩散。表明对于非基于行政命令的“强制性扩散”而言,在一般不确定性条件下,地方政府具有事实上的决策主动权,上级政府政策引导并不必然具有显著效应。但是,就本文而言,考虑到新冠肺炎疫情造成的深度不确定性的决策环境,地方政府在缺乏有效信息的条件下,虽然上级政府将政府消费券发行的决策权下放给了地方政府,但是上级政府的政策引导一方面降低了地方政府的决策难度,同时也增加了创新型政策出台的合法性,由此本文提出如下研究假设:假设:若所在省级政府出台了鼓励地方政府发行消费券的政策文件,未发行政府
19、消费券的城市更有可能采纳与出台政府消费券。三、研究设计(一)实证模型事件史分析(,),包括离散时间事件史分析与连续时间事件史分析,是当前政策扩散研究的主流研究方法(,)。判别采用离散时间模型与连续时间模型的原则为是否存在明确的事件发生时间(,):如果事件发生具有确定日期,则应该使用连续时间模型;否则,如果只知道事件是在一段时间内发生,并不知道具体发生日期,则使用离散时间模型更为有效。就本文而言,地方政府从决定采纳政府消费券到政府消费券发行结束总实证社会科学(第十卷)共经历四个时间节点:政策采纳()、政策公布()、消费券发行()、发行结束()。对于尚未采纳政策的地方政府而言,当其在时间点决议采纳
20、政府消费券,事实上已经完成了消费券政策在不同城市之间的扩散。但是,由于无法获得完整的地方政府决策记录,我们并不能准确观测到所有地方政府的政策采纳日期,可观测信息只有地方政府政策公布日期与消费券发行日期(见图)。由于、日期一般存在差异,不应直接使用或者日期表征日期。基于以上原因,虽然我们知道政策公布日期和消费券发行日期,但是因为政策采纳日期不可观测,因此不具备使用连续时间事件史分析的条件。图 政府消费券政策采纳典型过程示意图为了尽可能模拟真实的地方政府决策过程,本文假设从政策采纳到政策公布之间存在一个离散时间间隔,即。当然,对于不同城市而言,时间间隔本身也是具有异质性的不可观测变量。此假设的目的
21、在于将连续时间划分为离散时间间隔,便于使用离散时间模型。本文样本观测周期深度不确定性条件下地方政府消费券扩散发行结束日期()在一些城市不可观测,主要原因为:一些城市消费券发行结束日期晚于月 日。以河北省秦皇岛市与内蒙古自治区乌海市为例。据公开报道,年月 日,秦皇岛市市长张瑞书主持召开市长办公会议,就在全市餐饮企业中开展促消费活动有关事宜进行了专题研究,此时间可以认为是政策采纳时间()。月日市政府召开新闻发布会,宣布将于月 发放餐饮消费券,月日可以认为是政策公布时间(),月 日是消费券发行时间()。内蒙古自治区乌海市新型冠状病毒感染肺炎防控工作指挥部月日向全市各区新型冠状病毒肺炎防控工作指挥部印
22、发了 应对疫情影响消费券发放工作方案,此时间可认为是政策采纳时间(),并于月 日发布 乌海市电子消费券领取和使用须知,宣布将于月 日发行政府消费券,月 日可以认为是政策公布时间(),月 日是消费券发行时间()。的范围是月日 月 日。基于以上分析,结合本文研究假设,本文采用如下 形式的离散时间事件史模型:()()事件性因素 ()()内部因素 横向扩散 纵向扩散 疫情因素 官员因素 ()()()城市控制变量 是被解释变量的风险率(),表示城市在时间内采纳政府消费券的概率,当城市在时间内采纳了政府消费券,则 ,否则 。为了表征地方政府决策的及时性,本文选择时间间隔为一周。在样本周期内,(),其中 表
23、示月日,表示月日至月日,以此类推。本模型在综合考虑了影响政策扩散的事件性因素、内部因素、外部因素(包括横向扩散与纵向扩散)的基础上,也同时通知了新冠肺炎疫情的控制变量、官员因素以及城市层面控制变量。为了 控 制 时 间 异 质 性,本 文 增 加 了 两 类 时 间 控 制 变 量:,表示五一假期之前的一周,这是因为五一假期作为消费旺季,各地方政府更倾向于在这一时期推出政府消费券以刺激消费;参照朱旭峰、张友浪实证社会科学(第十卷)即使地方政府消费券发行是在月 日之后,只要公布日期是在月 日之前,也计入本文样本范围。例如,河北省廊坊市政府月 日发布“廊坊市 年度 促消费、惠民生 系列活动即将拉开
24、帷幕”的公告,宣布将于月日发行政府消费券。一些城市也发布过政府采纳消费券政策的信息,但是由于没有公布具体何时发放,本文不认为这些地方政府采纳了政府消费券政策,例如内蒙古自治区阿拉善盟月 日印发 阿拉善盟促进旅游消费意见(试行),提出鼓励发行旅游消费卡券,但是此后并未发布消费券具体信息。()的研究增加三次样条 控制时间平滑性。(二)数据与变量.样本选取本文使用不包括西藏自治区和湖北省的地级市(包括副省级城市)层面数据。主要考虑是:第一,西藏自治区数据不完整性;第二,湖北省 年第一季度经济增长率为 ,远超全国平均水平,统计偏差较大。同时考虑到个别地级市未公布 年第一季度经济数据,最终本文选取 个城
25、市作为分析样本,构建城市周观测数据。.变量选取)事件性因素本文使用各市 年第一季度经济增长率()表示各市经济增长受新冠肺炎疫情的影响,考虑到经济增长的相对状况,本文也同时使用各市 年第一季度经济增长率与前三年第一季度经济增长率平均值的相对值()作为事件性因素的代理变量。数据来源于各市 年进度统计报告。)内部因素本文使用各城市 年人均国内生产总值的对数 ()表征经济发展程度。使用各市 年一般公共预算收入占国内生产总值的百分比的对数 ()表示财政承受能力。数据来源为各城市 年统计公报。)横向因素本文使用同一省份中发布政府消费券城市数占全省城市比重 表示横向扩散效应,即同一省份内采纳政府消费券比例越
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