缅甸、孟加拉国和斯里兰卡林业管理比较与分析.pdf
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1、第2卷 第4期2022 年 12 月林 草 政 策 研 究Jo urnal o f Fo restry and Grassland Po licyVo l.2 No.4Dec.2022世界林草缅甸、孟加拉国和斯里兰卡林业管理比较与分析*收稿日期:2022-07-15*基金项目:亚太森林组织(APFNeL)“亚太地区林业信息共享平台的基础信息采集与分析”(”(2176063)、“)、“亚太地区林业机 构变迁发展研究”第一作者:潘瑶(1989-),),女,硕士,助理研究员,研究方向为东南亚及南亚森林资源管理及利用。E-mail:panyao 198910 ho Lmail.co m通信作者:姜春前
2、(1963-),),男,博士,研究员,研究方向为国际森林问题及可持续管理。E-mail:潘瑶1张婉洁1李旦1姜春前2(1西南林业大学亚太森林组织昆明中心 昆明650224;2中国林业科学研究院林业研究所 北京100091)摘要:热带林是全球森林资源的重要组成部分,具有不可估量的经济、生态和社会价值。以缅 甸、孟加拉国和斯里兰卡为代表的印度洋沿岸国家拥有丰富的热带森林资源,但因殖民统治、政 治战争、社会经济等因素,森林资源过度耗损,导致森林面积急剧下降。文中总结缅甸、孟加拉 国和斯里兰卡3个国家的森林资源现状,分析和比较其森林减少诱因、林业管理体制、政策法规 制定、管理机构设置、林业管理改革变迁
3、等,通过经验总结、信息交流,助力次区域森林资源可 持续管理的协作协同,也为我国在“一带一路”倡议下开拓与印度洋沿岸国家的林业战略合作 提供信息支撑。关键词:热带森林;林业管理;“一带一路;缅甸;孟加拉国;斯里兰卡中图分类号:S757 文献标识码:A 文章编号:2096-9546(2022)04-0090-07DOI:10.12344/lczcyj.2022.07.15.0001潘瑶,张婉洁,李旦,等.缅甸、孟加拉国和斯里兰卡林业管理比较与分析J.林草政策研究,2022,2(4):90-96.Comparison and Analysis of Forestry Management Syste
4、m in Myanmar,Bangladesh and Sri LankaPan Yao Zhang Wanjie Li Dan Jiang Chunqian2(1.APFNet Kunming Training Center,So uthwest Fo restry University,Kunming 650224,China;2.Research Institute o f Fo restry,Chinese Academy o f Fo restry,Beijing 100091,China)Abstract:As the impo rtant co mpo nent o f wo r
5、lds fo rest reso urces,tro pical fo rests o ffer immeasurable eco no mic,so cial and enviro nmental values.Co untries alo ng the Indian Ocean,including Myanmar,Bangladesh and Sri Lanka,are rich in tro pical fo rest reso urces.Ho wever,due to co lo nial rule,po litical war and so cio-eco no mic facto
6、 rs,these co untries have seen an excessive depletio n in fo rest reso urces,which leads to a dramatic shrinkage o f fo rest co ver.This paper summarizes the current status o f fo rest reso urces in Myanmar,Bangladesh and Sri Lanka,and co mpares and analyzes the facto rs to their fo rest lo ss,fo re
7、st management framewo rk and the refo rm-triggered changes,fo rest-related po licies and legislatio n 第4期潘 瑶 张婉洁 李 旦,等:缅甸、孟加拉国和斯里兰卡林业管理比较与分析91and institutio nal arrangement amo ng the three co untries.The experiences o f the three co untries and info rmatio n co mmunicatio n wo uld help fo rm the sy
8、nergy and co o rdinatio n in sustainable fo rest management amo ng the co untries alo ng the Indian Ocean and pro vide info rmatio n fo r China to deepen the strategic co o peratio n in fo restry with these co untries thro ugh the Belt and Ro ad Initiative.Keywords:tro pical fo rest;fo rest manageme
9、nt;Belt and Ro ad Initiative;Myanmar;Bangladesh;Sri Lanka热带森林是全球陆地生物多样性最为丰富 的森林生态系统,为陆生生物的生活生产、后 代繁衍提供了重要保障。然而在亚太地区发展 中国家,常因政局不稳、经济发展过快、人口 激增、贫困、技术落后等因素,导致自然资源 遭到破坏,生态系统退化严重,这一现象在印 度洋沿岸地区尤为突出。为剖析印度洋沿岸地 区的森林资源管理现状和进一步加强中国与该 区域的林业合作交流,本文以缅甸、孟加拉国 和斯里兰卡为例,通过总结3个国家森林资源 现状,分析森林资源消长和林业生产总值变化 的诱因,从林业管理体制、政策
10、法规、机构设 置等方面探究其林业发展及管理机构变迁历程,通过经验总结、信息共享,增进次区域森林资 源可持续管理的协同互助,对“一带一路”倡 议下深化我国林业对外合作具有重要的实践意 义,也为进一步开拓印度洋地区林业战略合作 提供信息支撑。1森林资源及林业发展概况1.1森林资源缅甸森林资源极为丰富,是亚太地区生物 多样性热点地区之一。由于地形地貌复杂、水 热条件良好,缅甸拥有柚木、檀木、鸡翅木、酸枝木等珍贵木材资源。缅甸森林类型多样,落叶混交林和山地温带常绿林占比最大,约占 全国森林总面积的65%;其他森林类型有海岸 红树林、热带常绿林、落叶龙脑香林、干旱地 林和灌丛1。据缅甸林业政府部门统计,
11、1925 年境内森林覆盖率为65.80%。在长期殖民经 济、政治局面动荡不安、经济方针不当、人口 激增等诸多因素相互作用下,森林总面积呈现 出逐年减少的趋势。2000年森林面积约为 3 486.80 万 hm2(森林覆盖率 53.39%);2020 年森林面积仅为2 854.40万hm2(森林覆盖 率 43.71%)。孟加拉国森林资源主要有中部地区热带落 叶林、山区热带雨林和沿海地区红树林,其境 内约有75%的森林资源集中在吉大港山地林区 和松达班林区4。据孟加拉国林业管理部门统 计,1981年其森林覆盖率为15%o由于人口激 增、贫困问题突出、不合理利用土地资源等因 素,森林资源损耗较大。2
12、000年森林面积 192.03万hm2,森林覆盖率约13%o自20世纪 90 年代起,由于保育政策不断落实推进,如建 立自然保护地和扩增人工造林,其森林覆盖率 约保持在12.80%5。斯里兰卡境内森林资源丰富,主要分布在 东北干旱地区和西南湿润地区。1881年全国森 林覆盖率为84%,1956年减至44%6o由于长 期殖民经济影响,21世纪初期森林面积仅剩 216.64万hm2(森林覆盖率34.55%)。此后,随着斯里兰卡社会经济发展趋于稳定,全国环 保意识不断增强,政府着重致力于扩大造林面 积和庭院式混农林种植,2010年森林面积约为 210.36 万 hm2(森林覆盖率 33.55%),2
13、020 年 森林面积略缓增至211.30万hm2(森林覆盖率 为 33.70%)7。总体而言,3个国家森林资源均呈现减少 的趋势,其中缅甸和斯里兰卡最为显著。19902020年,缅甸森林面积减少27.22%,天然林面积减少28.25%,人工造林面积增长 12.90%3,8;同期,斯里兰卡森林面积减少 10.10%,天然林面积减少11%,人工林面积 略增2.73%7;孟加拉国森林面积减少 1.92%,天然林面积减少6.5%,人工林面积 9 2林 草 政 策 研 究第2卷增加110.23%5o 3个国家森林资源均呈现 出不同程度损耗,随着生态环境危机不断加 剧,均逐步重视自然资源的合理利用及相关
14、保护政策的调整。I.2林业发展历程19世纪以来,林业为缅甸社会经济发展作 出了巨大贡献。一是由于国内采伐厂、锯木厂、造船厂的扩建,交通运输网发展,境内天然林 被大面积采伐利用,为各类行业发展奠定了资 源基础;二是以柚木为主的原木林产品成为缅 甸重要创汇商品,使得全国国民收入水平大幅 度增长。但随着森林资源不断消耗,林业产业 经济价值在缅甸社会经济发展历程中呈现出下 降趋势。20世纪80年代,林业产值在其国内生 产总值比例为1.5%,1995年林业产值仅占国内 生产总值的1.1%2,而2015年林业产值占比 则进一步下降至0.2%9。同样的下降趋势也出现在孟加拉国。20世 纪60年代,农、林、渔
15、业生产总值占国内生产 总值的 57.47%,1980 年下滑至 32.82%,2000 年则为 22.70%,2020 年仅为 12.65%5,10o 据 统计,其2019年林业生产总值仅占国内生产总 值的 1.7%1()o受4个世纪的殖民统治影响,斯里兰卡社 会经济发展依赖于以咖啡、奎宁、肉桂、茶 叶、橡胶等为主的种植业经济,导致大面积森 林被砍伐。据统计,1953年农林渔业产值占国 内生产总值的49.92%,1981年减少至 25.10%,1996 年则为 21%,2005 年降至II.80%,2010年后基本维持在约&40%10。1993年林业产值占国内生产总值的1.4%7,后因政治、社
16、会发展等因素影响,林业数据采 集缺乏持续性。上述3个国家林产品多以初级加工为主,林木产品较为单一,市场竞争力弱。而随着森 林资源减少,其林业产值在国内生产总值的占 比逐年下滑,加之近年来3国政府多提倡“保 育为主”和“减少毁林”,进一步加剧了林业产 值下降的趋势。2林业管理2.1林地权属与绝大多数亚洲发展中国家相似,3个国家 土地所有权大多数属归国家所有3。缅甸林地 由自然资源与环境保护部下设的林业局负责管 理。孟加拉国几乎全部林地归属国家所有,由 国家林业局和地方林业部门共同管理,林业管 理机构承担森林资源管护、监督等全责工作。斯里兰卡林地由国家林业局和野生动物保护司 共同管理7,若林地涉及
17、开发利用,林业主管 部门需与种植园工业部和国土与土地开发部进 行深入的协商和规划。2.2林业政策法规缅甸是亚洲最早建立林业管理体系的国家 之一。受英属殖民影响,早在1856年其天然林 管理便采用“择伐体系”和混农林种植经营模 式(Taungya System),来保障林木资源可持续 经营利用。与此同时,林业政策法规的制定侧 重林木采伐、运输、加工生产等环节的管理规 范化,用于保障林木出口产品利益最大化,这 些法律法规包括大象保护法森林法案 野生鸟类和动物保护法伐木细则野生 动物法案采伐手册邦区木材委员法 等1。直至20世纪80年代末,在推行外资经济 政策影响下,依赖外来资金和技术,缅甸林木 产
18、品附加值有所增加。缅甸于1992年正式颁 布森林法,取代了 1902年的森林法案,是其林业管理改革进程的重要转折点。森林 法突显林业环境效益,明晰林地权属,强调 森林资源有效管护,并鼓励民众参与,支持私 人企业发展等,同时加大对林业违法犯罪行为 的处罚。值得一提的是,森林法明确了国家 永久性森林资产,并将40%的国土面积划为永 久性森林资产,由储备林、保护性公益林和保 护区3类构成。随着国际环保运动浪潮掀起,缅甸相继颁布植物有害生物检疫法野生动 物、植物和自然保护区法,代替原有野生动 物法案。缅甸于1995年出台的森林政策中,明确指出林业工作的6个重点方向,即森林资第4期潘 瑶 张婉洁 李 旦
19、,等:缅甸、孟加拉国和斯里兰卡林业管理比较与分析93源保护、可持续管理利用、满足国家及人民需 求、实现林业三大效益、重视社会参与、提高 公众环保意识,成为缅甸森林可持续管理另一 个标志性的里程碑,突显林业在国民经济的重 要地位。此外,近年缅甸政府先后出台社区 林业指南缅甸21世纪议程国家森林采伐 规程缅甸林业总体规划(20012030年)干旱地区综合绿化规划环境保护法国 家生物多样性战略及行动计划原木出口禁 令缅甸造林与森林修复项目(20172027 年)等一系列国家规划、政策法规,有助于 缅甸林业管理系统的进一步完善,也表明其对 自然资源管护工作的重视1亠1。孟加拉国也受殖民时期影响,在国家
20、独立 前就构建了林业管理体系。1927年出台第1部 森林法案,将有关森林资源管理的法律法规 进行分类,主要分为森林采伐、出入境、立木 价值评估、有关保护区域内采猎及垂钓等人为 活动限制等内容。随后分别于1973年、1977 年、1994年出台野生生物保护法环境保 护条例森林法。森林法的颁布对孟加 拉国可持续森林资源管理有着重要影响,明确 提出对维持森林恢复和经济生态平衡、促进多 方利益相关者共同合作的重要性,积极鼓励公 众及女性参与,且制定了到2015年全国森林覆 盖率达20%的明确目标。后续相继出台森林 可持续管理政策(19952015年)环境保 护法森林法案社区林业规定等,标志 着林业管理
21、工作重心的调整,开始注重林业生 态价值和社会资本投入。而野生生物保护与 安全法案是基于1973年野生动物保护法 的修订,更加突显对生物多样性保护的高度重视,进一步巩固了国家森林资源管理体系4,12-。早在19世纪后期,斯里兰卡便形成了初步 的林业管理规章制度,如1889年关于禁止对 大象、水牛和其他的肆意破坏条例和“对军 火、兽皮和兽角贸易征税调整条例。1907年出 台的 森林条例 为斯里兰卡在森林资源和植 物保护方面的政策制定提供依据。1937 年颁布 动植物保护法案,经过几次修订,更加明确 了野生生物及其生境管护的重要性,明晰保护 区的边界。国家独立后,相继制定了植树条 例森林重点发展计划
22、,将100万hm2土地划 入以自然保护区、国家公园、野生生物保护区、鸟兽禁猎区为主的森林重点保护区,还规定除 马哈维利开发工程项目所需木材,禁止一切森 林砍伐和木材出口。1986年编制的第1个国 家林业总体规划,是斯里兰卡森林资源可持续 管理进程的重要里程碑,强调森林生态系统的 社会、经济及生态多重属性同发展的重要性,积极鼓励扩张林业合作伙伴网络,着重突出公 众、私营企业及非政府组织参与林业。随后还 出台了国家荒野地区遗产法案国家野生动 物保护政策大象保护条例生物多样性保护 行动计划等。1995年出台的林业政策是 斯里兰卡沿用至今的重要林业管理法律依据,规定强调所有林地必须遵循可持续管理原则,
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